注意力视角下地方政府文旅产业政策工具的选择应用

尹克寒

摘要：[目的/意义]分析省级“十四五”（文旅）规划对文旅产业发展的政策注意力的配置及政策工具的应用，有利于从整体上审视省际文旅产业发展的政策导向，进而探究如何促进各省文旅产业的高质量发展。[方法/过程]基于注意力理论视角，以31个省级的“十四五”文化旅游发展规划和“十四五”规划为研究对象，采用政策信息学理论、内容分析法、扎根理论和NVivo12.0软件，结合政策工具分类思想，论述各省级文旅产业政策注意力驱动政策工具的选择应用。[结果/结论]研究发现，省际文旅产业的政策注意力配置强度呈现差异化，政策工具设计理念推崇务实化，应用力度彰显非均衡化，实践指向更注重交流合作化。

关键词：文旅产业 扎根理论 政策工具 政策文本

分类号：F590.5

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2023.03.06

开放科学（资源服务）标识码（OSID）

*本文系国家社会科学基金“西南民族地区传统村落公共文化空间保护与重构研究”（项目编号：20BMZ053）、国家自然科学基金“新型基础设施建设对绿色创新的影响机制与实证研究”（项目编号：72203027）阶段性研究成果之一。

1 引言

“十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现第一个“百年奋斗”目标之后，乘势而上，开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个“百年奋斗”目标进军的第一个“五年计划”，也是建设社会主义文化强国、旅游强国的关键时期。文旅产业是践行新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展和满足高品质生活的重要力量，也是建设文化强国、旅游强国的重要构成部分。“十四五”规划是“十四五”时期党执政和政府施政的重要政策指南，对其他政策制度、决策活动具有统领性、指导性作用，在一定程度上体现了党和政府的决策意向和关注指向。正如注意力理论[1]所言，在有限政策資源与多元发展诉求作用下，各级政府显然会通过政策制度对产业发展做出相应的注意力配置和政策工具选择，对文旅产业亦是如此。进入新时代以来，各省（自治区、直辖市）准确、全面地贯彻新发展理念，在各省级“十四五”规划、“十四五”文旅规划①等政策文本中，对文旅产业发展做出了战略部署与政策安排。基于注意力理论和31个省级政府的“十四五”（文旅）规划内容分析，各省对文旅产业政策注意力配置具有什么特征？对政策工具选择应用具有什么偏好？科学回答上述问题，有助于优化政策注意力配置、科学选择应用政策工具，为各省促进文旅产业高质量发展提供启示。

2 理论基础

2.1 注意力理论及应用研究

心理学家将“注意力”视为“进入意识的一个变化过程”[1]。1947年，经济学家赫伯特·西蒙（Herbert Simon） 提出“注意力”概念，将其定义为“管理者选择性地关注某些信息而忽略其他部分的过程”[2]，并与决策、政策等联系在一起。由于注意力作为一种选择机制，布莱恩·琼斯（Bryan Jones）认为，当公共政策制定机构及官员的注意力发生变化时，公共决策行为也将发生改变[3]。据此，国内学者从注意力配置视角出发，聚焦组织主体间的注意力竞争现象，分析上下级政府间、政府部门间的互动行为，总结出“戴帽竞争”[4]“间接争夺”[5]自下而上的注意力竞争模式，以及“科层任务驱动”“解决问题驱动”[6]自上而下的注意力竞争模式；另有学者结合中国国情，将注意力理论与“经济贸易”[7]“科技创新”[8]等政策文本结合分析，为相关决策优化提供理论指导。当前，文旅产业蓬勃发展与文旅产业政策密集出台，在注意力分配理论研究领域中也应被关注，但从已有成果来看，其还比较薄弱。对此，本文结合政策工具分类法与各省级“十四五”（文旅）规划文本进行分析，以丰富该领域成果。

2.2 政策工具理论及应用研究

政策注意力配置需要政策工具的体现和实现。政策工具是政府施政的手段和方式[9]，连接着政策目标、政策内容与政策执行，在一定程度上决定着施政效果[10]。对政策工具的研究，可追溯至1964年荷兰经济学家科臣（Kirschen）对政策工具的分类[11]。随后，国内外学者对政策工具的分类有独特见解。罗斯威尔（Rothwell）等[12]基于系统网络分析架构，把政策工具分为供给型、需求型和环境型；张成福[13]将政策工具分为政府部门直接提供、签约外包、补贴等10种工具；陶学荣[14]将政策工具分为经济性、行政性、管理性、政治性和社会性五大类。然而，当前应用较为广泛的是罗斯威尔等的政策工具分类方法，该方法被国内相关学者广泛地应用到高校思政评价[15]、老年人服务[16]、智库建设[17]等领域，并取得了较好的研究效果。因此，该文把罗斯威尔等的政策工具分类方法与“十四五”文旅规划文本结合起来，阐述各省“十四五”时期发展文旅产业政策工具选择应用，具有一定现实价值。

2.3 文旅产业政策研究

针对文旅产业政策研究主要表现在两个方面：一方面，以政策文本为研究对象，有学者对国家2020年文旅产业政策文本[18]、省级文旅政策文本[19]、粤港澳大湾区文旅融合政策文本[20]等进行分析，探讨文旅政策主体合作、阶段演进；另一方面，针对文旅产业政策迟滞化、粗放化和同质化等问题[21-22]，有学者认为应突出文旅产业政策配套及时性、精准性和关联性，构建并完善文旅现代化治理体系[23]，推动文旅产业自觉服务共同富裕[24]、乡村振兴[21]等国家战略。上述研究着重强调了文旅产业政策的宏观演进与战略取向，但忽视了其内含的注意力配置及政策工具的应用。

上述理论观点为本文研究提供了理论启发，但鲜有从注意力理论视角出发，把政策工具思想与省级文旅规划政策文本结合起来分析。对此，本文以注意力理论为指导，参照罗斯威尔等的政策工具分类方法，构建政策注意力驱动政策工具选择应用模型，解析31个省级的“十四五”（文旅）规划中蕴含的政策注意力强度及政策工具应用。

3 研究设计

3.1 研究对象

本文以31个省级“十四五”文旅规划和“十四五”规划涉及文化旅游产业发展的章节条款为主要研究对象，再整理关于文旅产业政策工具的议题，作为具体研究内容。由于浙江、上海、湖北及西藏未出台“十四五”文化和旅游发展专项规划，本文将浙江、上海、湖北及西藏的“十四五”旅游业发展规划和“十四五”文化发展规划文本纳入分析对象，因此，研究文本总计66份。

3.2 研究方法及思路

本文采用的理论及方法主要有：扎根理论、政策信息学理论和内容分析法。扎根理论强调对资料深入分析和全面归纳，先从下往上将信息进行三级编码，提炼概念类属和范畴，再对概念、范畴进行关联，构建理论框架，再形成理论解释[25，26]。内容分析法能突破政策文本数量的限制，将政策内容转换为数据信息进行分析，以获得客观的研究结论[27]。政策信息学理论是在数据密集型科学范式下，利用多学科技术方法，围绕政策科学的关键问题，对政策文本开展跨学科分析和知识发掘研究[28]。上述方法已经被广泛地应用于社会科学领域，并取得了较好的研究效果。

本文研究思路如图1所示。首先，应用内容分析法、扎根理论及政策信息学理论与NVivo12.0软件，对66份文本进行内容分析与编码，形成一系列概念范畴，为模型构建做准备。其次，结合注意力理论和政策工具分类思想，构建政策注意力驱动政策工具选择应用的模型。最后，以该模型测量各省文旅产业政策工具，并结合各省级“十四五”文旅规划中的推广活动，阐释各省文旅产业政策注意力配置及政策工具应用。

4 文旅产业政策工具模型的构建及阐释

本文应用NVivo12.0软件对省级“十四五”规划中涉及文旅产业的章节内容，以及“十四五”文化旅游規划中的词汇频数进行统计，构建文旅产业发展的“词汇云”（图2）。由图2可知，文化、旅游、服务、建设、发展、产业、保护、创新等是高频词，说明这些高频词是66份文本关注的重点。但“词汇云”并不能解释各省文旅产业政策注意力配置及政策工具应用。因此，继续对66份文本进行内容发掘、编码分析、模型构建，以解析各省级文旅产业政策注意力配置及政策工具应用。

4.1 三级编码

4.1.1 开放式编码 首先，对66份文本进行编码②，如F01表示“十四五”文旅规划类第一个省级文本，G01表示第一个省级的国民经济和社会发展“十四五”规划文本。其次，应用扎根理论、政策信息学理论及内容分析法，对66份文本中关于促进文旅产业发展的内容逐段逐句分析，加以初始概念化，并用NVivo12.0对初始概念热度及加权综合百分比进行排序和筛选，得到31份初始概念表。最后，对31份初始概念表进行汇总筛选和开放式编码，确定930个初始概念。由于篇幅所限，本文仅列举部分编码过程（表1）。

4.1.2 关联式编码 结合66份文本的宏观性、主题性和专项性因素及研究实情需要，对汇总筛选后的初始概念做第二次编码，形成核心概念。根据扎根理论的编码原则及程序，“十四五”文旅规划政策内容中的属性关系、功能关系、类型关系及参考相关文献[20，29]的观点，以及功能作用的概念边界、政策子工具的内涵属性、语义大小的逻辑层次，本文对930个初始概念进行不断比较，实施关联式编码，最后得到关于促进文旅产业发展的核心概念199个③。

4.1.3 选择式编码 本文核心是“文旅政策注意力配置”与“政策工具选择应用”。基于此，系统分析199个核心概念后，借鉴相关学者观点[30-31]及罗斯威尔等的政策工具分类法，分别确定政治引领、科技工具、发展理念、基础设施等15个核心范畴（表2）。同时，把15个核心范畴转换认定为15个子政策工具，作为构建“政策注意力驱动政策工具选择应用模型”的基本元素。

4.2 构建模型

借鉴相关学者观点[32-33]，对边界不够明确且融合了供给型、环境型和需求型中的两种或三种政策工具思想的，界定为交叉型政策工具。参考罗斯威尔等的政策工具分类思想，本文把促进文旅产业发展的政策工具确定为供给型、环境型、需求型和交叉型4个类型，把代表政策注意力的15个核心范畴（子工具）分别归置到供给型、环境型、需求型和交叉型4类政策工具中，构建“政策注意力驱动政策工具选择应用模型”（图3）。以该模型测量31个省份的“十四五”文旅产业政策注意力配置强度及政策工具应用力度。另外，把三级编码中“核心概念”议题的字数比值占本文的比值，视为该范畴（政策子工具）的注意力配置强度；把范畴所包含的“核心概念”数量与199的比值，视为该范畴选择密度。然后，把该“核心概念”强度值与密度值相加进行平均，视为该范畴选择应用力度，再进行汇总求和视为相应类型政策工具的选择应用力度。

4.3 模型的理论饱和度检验

为检验图3模型的理论饱和度，本文邀请该学科领域的3位学者，从表1中随机抽取出3份样本，导入NVivo12.0软件，并按照前文思路进行内容分析和系统编码。经分析，未发现新概念和新范畴，概念及范畴之间的关系也未改变。本文还将编码结果和模型交给本领域3位专家审核，得到了肯定的反馈。由此说明，该模型符合理论饱和度检验要求，对分析各省文旅产业政策工具选择应用具有较好的解释力。

4.4 模型的理论阐释

由图3模型可知，不同类型政策工具发挥着不同的功能作用。供给型政策工具主要为文旅产业发展提供推力，通过基础设施建设、财税支持、特色主题、科学技术等，为文旅产业转型升级提供重要动能。环境型政策工具主要为文旅产业发展提供支撑力，为其营造良好环境，如通过宣传营销扩大文旅品牌影响力、通过改革创新强化文旅产业内生力等。需求型政策工具主要为文旅产业发展提供拉力，如政府采购、购买公共服务等。交叉型政策工具是基于文旅跨界融合性、文化的意识形态属性而做出的设计选择，发挥着方向引领作用，即以社会主义先进文化为方向，以坚定文化自信、保护国家文化安全及建设文化强国与旅游强国为重要任务，并把文旅产业作为传承弘扬中华文化的重要载体和促进经济结构优化的重要力量。

5 文旅产业政策注意力驱动政策工具选择应用的分析

5.1 省际文旅产业政策注意力配置强度呈现差异化

借鉴吴宾等学者观点[34]，以各省级“十四五”规划中文旅内容字数占本规划总字数的比值表示注意力配置强度，制作省际文旅产业政策注意力配置强度分布表（表3）。虽然各省对文旅产业都非常重视，但从区域分布来看，文旅产业政策注意力配置呈现黑河–腾冲线（胡焕庸线）分布特点，即东南部省份普遍高于中西部省份。黑河–腾冲线以东的区域显著高于以西的区域，黑河–腾冲线以东的省份存在内部分化，以西的省份差异程度并不显著。从差异化表现看，文旅政策注意力强度与省份经济发达程度、文旅资源丰富程度及生态环境承载力等因素息息相关。黑河–腾冲线以东的区域，不论是人口规模密度、经济发展水平，还是生态环境承载力、文旅资源禀赋等，都具有一定优势。

5.2 省际文旅产业政策工具设计的理念推崇务实化

由图4可知，虽然各省份对不同类型政策工具的应用存在差异，但普遍以供给型和环境型政策工具为主，以需求型和交叉型政策工具为辅，这体现了政策工具设计的共同理念，日益尊崇务实理性的思想。中西部地区偏好使用供给型和环境型政策工具，可能是由于文旅资源丰富，但基础设施还不完善、人才资源较为匮乏、资本力量比较薄弱、科技与文旅融合应用不足等问题，因而做出理性、务实的设计选择。文旅产业的发展需要交叉型和需求型政策工具的引领拉动。东部地区的经济、区位等优势明显，依据本身实情，倾向于通过政府采购、区域合作、示范工程等需求型或交叉型政策工具，拓展文旅市场，刺激文旅消费，激发市场活力。

5.3 省际文旅产业政策工具应用力度彰显非均衡化

依据上述测量方法，构建政策注意力配置强度与政策工具选择密度的二维图（图5），可以发现，政策注意力驱动政策工具的选择应用力度不均。需求型政策工具选择应用力度偏弱，尤其“政府支出”力度不强，这与地方政府财力相关。在交叉型政策工具中，根据我国政治制度和文化的意识形态属性，注重“政治引领”，即“坚持党对文旅工作的全面领导和坚持社会主义先进文化前进方向”。在环境型政策工具中，以营销宣传、改革创新等为主，这是文旅产业品牌化发展的内在要求。在供给型子工具中，根据文旅产业的属性和高质量发展要求，选择应用力度由弱到强的依次是基础设施、产业任务、市场要素、财税支持、特色主题、公共服务和科技支持。

5.4 省际文旅产业政策工具实践更加注重交流合作

政策活动是政策工具实践的表现。梳理各省级“十四五”文旅规划的议题及内含的文旅实践活动，发现各省份对跨区域文旅产业交流合作给予了较大关注，对交流合作的范围、形式、主题及内容等方面做了较为全面的设计。从部分省份执行“十四五”文旅规划情况及已开展的文旅活动来看（表4），各地既注重文旅项目共建、文旅资源共享、文旅活动共办等实体层面的合作，也注重文旅政策的互鉴、文旅优势的互补、文旅红利的互惠等实效层面的互助。例如，京津冀互鉴文旅政策，两广互补文旅优势，云贵川渝强调共享文旅资源，陕甘、湘赣、皖浙闽赣等共提文旅品牌影响力，苏沪共建文旅项目等。

6 结论与启示

6.1 结论

6.1.1 省情异质性影响注意力配置强度 进入新时代以来，各省准确、全面地贯彻新发展理念，发挥“十四五”（文旅）规划政策的杠杆效果，充分挖掘、利用本区域的特色文旅资源，打造了差异化、特色化的文旅主题产品及品牌形象。这反映了各省份发展文旅产业受到社会经济、自然资源、产业结构、区位地理、人文历史等异质性因素的影响，即各省份从实情出发，对文旅产业发展内容及政策注意力配置做出相应安排。

6.1.2 政策工具设计选择密度有待优化 各省级“十四五”文旅规划涵盖了供给型、环境型、需求型、交叉型等政策工具类型及15个子工具，形成了较为全面的政策注意力驱动下的政策工具选择应用框架。从政策工具设计选择密度来看，供给型政策工具密度最高，环境型政策工具次之，交叉型与需求型较低。各省份应依据文旅产业面临的新机遇、新挑战，优化政策工具类型，加大对其他政策子工具的创新设计，契合文旅产业转型升级的需要。

6.1.3 政策工具的应用实效有待提升 由于受到国际逆全球化、新冠疫情等不确性因素的影响，各省文旅政策活动开展规模及频次受到影响，相应的决策部署落实不及时，影响了“十四五”文旅规划前期的执行进度。此外，“十四五”（文旅）規划中的政策工具应用效果不够显著，省际政策互动学习及创新实践有待加强，区域性文旅交流合作有待全面推进，文旅产业经济主体的市场发展信心有待恢复提振。

6.2 启示

6.2.1 依据文旅产业发展特点，优化政策工具类型结构 各省份应依据文旅产业发展的阶段性、行业性和区域性特点，调整文旅政策注意力的配置及政策工具的设计。一是优化供给型政策工具结构，加大对环境型、交叉型政策工具使用力度。坚持新发展理念和科技赋能新文旅，推进文旅产业“新基建”和数字化建设，提升文旅产业政务服务水平与科技应用深度。二是发挥需求型政策工具的拉动作用，提升政策工具市场属性与社会属性，加大政府采购、优惠券派发等力度，挖掘市场消费潜能。三是发挥财税支持、公共服务、区域合作等子政策工具的作用，为文旅市场主体提供良好的环境。

6.2.2 完善文旅配套政策内容，提升文旅政策执行力 各省份在遵循国家对文旅产业顶层设计和执行“十四五”（文旅）规划的基础上，注重文旅产业配套政策的可行性与科学性，增强文旅产业政策的实践性与执行力。一是构建多主体文旅配套政策编制机制，促进文旅配套政策制订、执行主体的多元化，吸纳智库机构、文旅企业等主体的智慧，增强文旅政策内容的衔接性和可行性。二是结合本地文旅产业实况，完善“十四五”文旅规划的配套政策，避免政策执行“机械化”“梗阻化”等问题。三是强化对文旅产业政策工具的评估，跟踪考核政策工具应用效果，提高政策工具与文旅产业的匹配度。

6.2.3 统筹文旅要素资源，促进文旅产业高质量发展 统筹发挥政府机构、市场主体、社会资本等要素资源的最优效能，共同促进文旅产业高质量发展。一是依据大文旅产业发展规律，明确大文旅系统行政机构职责边界，强化文旅政策实效导向，增强文旅政策的执行效果。二是持续健全社会资本参与文旅投融资业态的政策制度，从产权保护、责任划分、利益回报、风险规避等层面稳定社会资本对文旅产业的信心。三是积极引导社会资本参与新型文旅业态的创新创造，鼓励实施政府与社会资本合作（Public-Private Partnership，PPP）模式发展文旅产业，支持社会力量与政府机构联合参与文旅资源的开发和文旅产品及服务的供给。

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Research on the Selection and Application of Local Government Cultural Tourism Industry Policy Tools from the Perspective of Attention——Analysis of the Texts of the 14th Five-Year Plan （Cultural Tourism） of 31 Provinces and Municipalities

Yin Kehan1，2

1Faculty of Humanities and Social Sciences， City University of Macau， Macao 999078 2Chongqing Electronic Engineering Vocational College， Chongqing 401331

Abstract： [Purpose/significance] Analyzing the allocation of policy attention and the application of policy tools for the development of the cultural tourism industry in the provincial “14th Five-Year Plan” （cultural tourism） is conducive to examining the policy orientation of the development of the inter-provincial cultural tourism industry as a whole， and then exploring how to promote the high-quality development of the cultural tourism industry in various provinces.[Method/process] Based on the attention theory， this paper takes the “14th Five Year” cultural tourism development plans and the “14th Five Year” plans of 31 provinces as the research object， this paper applies the policy informatics theory， content analysis， grounded theory and NVivo12 software， and combines the thought of policy tool classification to discuss the selection and application of policy tools for the cultural tourism industry driven by policy attention. [Result/conclusion] The study finds that the policy attention allocation intensity of the inter provincial cultural and tourism industry shows differentiation， and the design concept of policy tools emphasizes pragmatism， the application strength highlights imbalance， and the practical direction focuses more on communication and cooperation.

Keywords： cultural and tourism industry grounded theory policy tools policy text

①“十四五”规划与“十四五”文旅发展规划分别是指省级的国民经济和社会发展第十四个“五年规划”与“十四五”文化和旅游发展规划。

②上海、浙江、西藏及湖北“十四五”时期的文化或旅游的政策本文采用同一个顺序编码，加*号表示旅游规划文本，未加*号表示文化规划文本。

③由于篇幅所限，初始概念及核心概念未完全呈现。