一个山区县强村富民集成改革的思考

吴小梅 徐晶晶 诸葛晓英 王 芳

近年来，浙江省丽水市全力打好具有山区特色的强村富民乡村集成改革“组合拳”，让农民在改革中分享更多成果，助力山区县高质量发展共同富裕示范区建设。笔者以丽水市莲都区为例，对丽水市在山区县强村富民集成改革情况进行分析。

一、主要探索

莲都区持续推进强村富民乡村集成改革，扎实搞好确权，稳步推进赋权，有序实现活权，获评全国农村集体“三资”管理示范县。

（一）稳步推进承包地“三权分置”

一是完成农村土地承包经营权登记颁证。充分发挥所有权、承包权、经营权各自功能和整体效用，维护农户承包地各项权能。莲都区自2014 年12 月开展农村土地承包经营权登记颁证试点工作以来，全区共完成实测耕地面积167162.95 亩，签订合同50293 份。

二是强化土地流转指导与管理。紧紧围绕生态精品农业发展目标，依照“依法、自愿、有偿”的原则，把促进土地经营权流转作为深化农村改革、创新农村经营体制的重要举措来抓，有效促进了农业规模化发展。全区累计完成土地经营权流转颁证498 宗，土地流转面积8.1731万亩。

（二）稳慎推进农村宅基地改革

一是建立健全农村宅基地制度体系，推进农民建房“一件事”联审联办。结合莲都区实际情况，修订《村民建房管理暂行办法》，进一步理顺宅基地管理职责，落实管理责任，建立健全覆盖区、乡、村的宅基地管理机制。围绕农民建房“一件事”服务需求，依托政务服务网，实现“网上办”“掌上办”“一网通办”。

二是摸清底数，实现农村闲置宅基地农房线上盘活。根据已经摸排的数据，对已有数据进行挂接处理，构建闲置农房调查库，并汇交至闲置农房盘活应用，实现应用贯通。2022 年，莲都区入选浙江省“浙农富裕”应用农房盘活数字化场景第一批“先行先试”推广应用单位。全区已通过自营、出租、合作经营等多种形式盘活闲置农房1736 宗，占地面281.86 亩，建筑面积376686平方米，盘活价值5825.7 万元。

（三）培育农村产权交易体系

为进一步打通农村产权和生产要素的有效流转通道、培育壮大莲都区农村产权交易市场，莲都区出台《农村产权交易网络竞价平台指导意见》，并联合阿里、淘宝、莲城公证处及莲都区强村公司签订四方战略合作协议，在丽水市搭建了农村产权流转交易网络竞价合作平台。交易范围涵盖了农户土地经营权、林权、“四荒”使用权，以及农村集体经营性资产、符合交易条件的宅基地使用权等。

（四）完善共富机制，实现村强民富

抓资源整合，推进“成果共享、村民共富”。一方面优质“消薄”项目带动低收入农户产业发展。部分优质消薄项目提取不少于20%的收益，用于低收入农户产业扶持；累计向低收入农户产业扶持45 万元，惠及1400 户。另一方面集体经济强村红利惠及全体村民。鼓励经营性收入达到50 万元以上的强村，进行全体村民分红，让村民共享集体经济发展红利。

（五）“大搬快聚”点亮富民安居

莲都区始终将“大搬快聚 富民安居”工作作为落实发展、集聚人口、提高人民生活水平、实现共同富裕的重要举措。三年来，莲都区共完成资格审查并签订搬迁协议6950 户14373 人，完成安置3518 户9462 人，整村搬迁95 个自然村。

二、存在问题

近年来，莲都区经济社会发展综合实力稳步提升，但与发达县（市、区）相比还存在较大差距。尤其是在缩小城乡差距方面，还存在不少痛点、难点、堵点，突出表现为强村富民内生动力不足、山区农民持续增收难、土地产出效率低、农业空间拓展难等矛盾交织叠加，亟待破解。

（一）山区农民持续增收难

随着城镇化率的不断提升，农村特别是山区人口逐渐减少，农村人口素质普遍不高，农业科技应用水平低，现代化、规模化农业发展受限，农民增收渠道相对单一，乡村产业“造血”功能和集体经济发展后劲不足，富民增收任重道远。全区大多数“薄弱村”地理位置较为偏远，基础设施落后，村集体经济薄弱，自身“造血”功能不强，全区208 个村中目前仍有141 个集体经济相对薄弱村。随着“大搬快聚 富民安居”工程纵深推进，山区农民持续增收难，如何让群众稳得住、富得起，成了“大搬快聚 富民安居”后半篇要解决的问题。

（二）强村富民内生动力不足

虽然强村富民改革在推进，但村民参与村集体经济发展的热情不高。乡村闲置资产盘活难。区内农业主导产业不突出。“百菜园”“百果园”现象明显，缺乏成规模、带动性强的主导产业、拳头产品，生产效率相对较低。农业产业链多止步于初级产品，后续精深加工产业链条短缺，农业附加值不高。

（三）土地产出效率低

作为典型的山区县，莲都区土地资源贫瘠，耕地以中、低产农田为主，投入产出比偏低。相较于平原地区，山区耕地分散且面积小，既不利于农田基本建设、机械化耕作和管理，也不利于组织集约化、规模化经营及农业技术推广。

（四）农业空间拓展难

城乡发展不平衡不充分问题仍然存在，农村尤其是山区土地，资金、人才等制约因素相对突出，城乡之间要素合理流动机制亟待健全。山地特色资源的挖掘利用尚未形成互联互通的良性循环格局。

三、对策建议

富民强村是一个复杂而长期的系统工程，需要从“小切口”入手，多跨协同、改革破题，统筹解决人口集聚、布局优化、城乡一体、资源盘活、就业帮扶、生态修复等系列问题。

（一）要聚力，促进村集体经济高质量发展

一是紧紧把握项目发展引擎。实施村级集体经济巩固提升五年行动，因地制宜做好项目建设，做到找准、谋深、抓实，把对口政策扶持落细落实，通过壮大村集体经济带动农民增收致富。建立区级统筹、乡级联建、村级自建的三级联动模式，强力带动集体经济发展。区级打造一批千万级大型项目，乡镇级打造一批百万级项目，争取金融支持，借力保障要素支撑，以低息信贷政策支持建设“消薄”项目。

二是发展“飞地”。完善“飞地”抱团机制，壮大强村公司，引导农民自愿以土地经营权、林权等入股企业，出台面向强村公司的税费减免具体政策，实现经济发展、农民增收。

三是构建市场主体与集体经济的联富机制。加快培育和发展农村市场主体，构建集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的新型农业经营体系。探索“党支部+合作社+企业+农户”模式，带领群众助推村集体经济发展。整合各类产业扶持资金、财政奖补资金，支持村集体发展现代特色农业和农产品精深加工，培育新型乡村服务业，推动集体经济与产业发展双向互促。

（二）要聚焦，促进数字赋能智慧监管

一是推动农村集体产权交易进平台。优化强村公司、丽水市公证处、淘宝公司三方合作的新机制，5 万元以上的集体资产必须进入平台公开交易，实现强村公司营收和村集体资产增值的双赢。

二是数字赋能、创新监管。充分运用“浙农经管”系统，贯通融合基层小微权力运行平台，全面落实村集体资金支付审批线上化，实现“三资”全要素入库监管、交易合同执行全过程闭环监督、分析预警全数据动态监控，推动“三资”智慧监管系统建设。

三是做强农村产权流转交易网络竞价平台。优化竞价机制，推进农村集体闲置资产线上交易，提升成交溢价率，让村集体资产身价高涨。以破冰思维推进农村集体产权制度改革，千方百计注入数字变量，全力以赴打好“金融机构+”“强村公司+”“线上交易平台+公证处+”等农房改革“抱团战”，有效放大“产业政策+金融支持”的杠杆效应，助农纾困帮扶力度持续提升。

（三）要聚能，促进村民共富推进“成果共享”

一是要深化“富民安居”工程。促进更多高山远山地区农民下山进城，彻底改变命运。依托各类“造血式”“菜单式”帮扶，结合“一户一策一干部”结对帮促、“浙农码”数字赋能、“大搬快聚 富民安居”工程，统筹城乡要素循环，提升农户增收的内生动力。

二是建立农民下山与产业上山的联建机制。绘好下山安居图，大力实施“大搬快聚 富民安居”工程，推出公寓安置、货币安置、迁建安置、兜底安置等方式，完善搬迁安置点的公共服务规划，保证搬迁农民幼有所育、学有所教、病有所医、老有所养。打通上山致富路，通过扶持各类合作社、引入龙头企业合股经营等方式，进行生态化产业开发，推动生态产业上山，宜农则农、宜林则林、宜商则商、宜旅则旅，让下山农民获得更多的土地租金收益。

三是建立强村富民与农业双强的联动机制。将发展山地精作农业作为农业“双强”行动的“牛鼻子”工程，以机械化提高效率、降低劳动成本；以科技创新优化品种选育、革新生产方式、提升产品附加值。实施农业“标准地”改革、强村富民集成改革、农村投融资体制改革等，为山地农业发展提供土地、资金、人才、技术、市场、信息、物流等要素保障。充分运用农村承包地确权登记颁证成果，在农民自愿的前提下，结合农田建设、土地整治逐步解决细碎化问题，提升耕地利用效率和宜机化水平。

（四）要聚活，促进农业农村高质量发展

一是推动农发公司组建。组建功能定位清晰、发展战略明确的农发公司，通过推动公司的实体化运作,加快农业基础设施建设和乡村建设，加速乡村产业提档升级，促进农村一二三产业的融合发展，推动实现农业农村现代化先行目标。

二是走好农产品市场化之路。实行农产品标准化管理，建立健全生产、流通与销售等各环节的标准，对优势农产品统一选配苗木，统一种植、施肥和采摘上市。加强“丽水枇杷”“处州白莲”两大地标产品的种质资源保护、开发、利用，强化“莲城雾峰”“莲都山超”等优势农业品牌培育，强化文化属性挖掘和品牌包装设计，提升地标产品市场知名度和竞争力。

三是激活生态旅游发展之路。挖掘蔬菜、茶叶等主导产业与碧湖平原等独特的山地森林、乡村田园等原生旅游度假资源优势，推动莲丰享庄园、九龙热带水果采摘农文旅、农研旅等“农业+”产业快速发展。深化“千万工程”、未来乡村、“红韵遗风·桃醉仙渡”省级革命老区乡村振兴示范区建设，推动农文旅融合加快发展。