反思南宁停车收费风波

蔡乐渭

图/视觉中国

6月21日，南宁市召开道路停车位机动车停放服务收费标准听证会。听证定价方案拟从简化区域分类、缩短收费时段、延长免费时间、设置最高限价、降低收费标准等方面对原收费政策进行调整。

此次听证会的背景是，5月初，南宁慧泊停车场服务有限责任公司（下称“慧泊公司”）与南宁市青秀区人民法院（下称“青秀区法院”）签订《合作备忘录》，青秀区法院将对慧泊公司诉讼案件予以优先受理、优先立案、优先判决、优先执行，加快司法诉讼追缴欠费进度，有效防止国有资产流失。《合作备忘录》一经披露就引发了轩然大波，公众对该备忘录及其背后的停车收费问题广泛质疑。

为平息舆论，相关方面作出了反应，《合作备忘录》被责令解除，五名相关人员被停职，南宁市市长公开鞠躬致歉，慧泊公司停止运营、接受审计，相关业务由南宁公交集团接管，新一轮优化调整道路停车收费方案程序随即启动。

但是，经过听证之后，公共停车收费乱象是否就此得以解决、公众的质疑声是否会就此得以平息？这恐怕不是听证会本身即可解决的。

根本上，公众对公共停车收费政策认可与否，取决于公共停车收费如何定位，以及在此基础上的停车场（位）运营模式、停车收费标准、停车监督管理是否合法、合理与公正。

窥一斑而知全豹，此问题不独南宁存在，全国许多城市皆然。

公共停车收费乱象乱在哪？

南宁停车收费风波以政府道歉和收费政策调整结局，意味着政府认可，之前的公共停车收费存在乱象。而从停车收费风波的缘起、发展和政策的调整方向，我们也可以大致了解停车收费乱象体现在哪几个方面。

第一，停车收费遍及各个角落，甚至非机动车停车也收费。

据当地媒体报道，南宁城市的道路停车泊位为46908个，其中收费道路停车泊位30535个；一些本属免费的道路停车泊位，被慧泊公司纳入管理后，实行收费停车；一些没有划设停车位的道路两侧，居民停放车辆后，相关工作人员也会贴条催缴收费，以至于，“马路两边随处可见身穿蓝色工服的工作人员手拿打印机，贴停车缴费单”。

不仅机动车收费，非机动车包括自行车和电动自行车也实施收费停车。泛滥的收费停车已成为普遍现象，收费已经成了划设停车场（位）的主要目的，以至于被讥为无处停车不收费。

第二，公共停车收费价格太高。

收费停车，本身有其合理之处；收费高低，本是相对而言的。或许某地的收费相对于另外一个地方而言并不高，但当一个地方的停车收费，被一般公众都认为过高时，就必须予以正视。

以南宁为例，一类区域一级道路路内停车白天收费标准为每15分钟1.5元-

2.0元/辆，有媒体做过计算，根据这一标准，按工作日停车10小时测算，需缴纳停车费74元；如果长时间连续停车，则收费会更高。有市民吐槽，外出吃了一碗粉花费8元钱，停车费却花了10元。

而在非机动车停车收费部分，某区域7时至20时点自行车收费0.5元/次，电动自行车收费1元/次；20时至次日7时自行车收费1元/次，电动自行车收费2元/次；自行车月票20元，电动自行车月票50元。一辆自行车的价格或许仅有数百元，一年的停车费甚至可能超过车辆本身的价格。

第三，追缴停车费手段欠妥。

此次南宁停车收费风波的导火索之一，是青秀区法院与慧泊公司签订的《合作备忘录》。根据这份备忘录，法院为慧泊公司提供不同于一般公众的司法便利，以促进其追繳停车费。

法院作为司法机关，本应基于公正立场对待相关主体，而非为特定主体服务，一旦法院和企业签订了“合作协议”，则意味着其所作裁判的公正性将受到影响，可能让司法失去公正性。

不仅如此，慧泊公司还与相关行政部门合作，将欠费情况纳入个人征信。甚至，2018年9月26日，南宁市发改委与市大行动办、慧泊公司还专门就如何推进停车泊位信用监管工作召开座谈会，市发改委信用办相关负责人明确建议，将停车欠费行为纳入个人信用档案。

第四，停车经营主体的选定不当。

此次南宁停车收费风波中，公众普遍质疑的另一个问题是，为什么慧泊公司独家获得了南宁市道路停车经营权。对此，南宁市委办公室回复称，慧泊公司系依据市发改委、市公安局《南宁市道路停车位机动车停放服务收费标准的通知》（南发改规〔2022〕4号）的规定，收取道路车行道机动车停车服务费。但这个解释显然无法解决慧泊公司独家获得停车经营权的程序正当性问题，社会各界对此解释也难以认可。

公共停车是什么性质的服务

当前，私家车辆已经进入千家万户，成为人们日常生活中不可或缺的交通工具。在许多大型城市，私家车辆已达到百万辆以上规模。有车辆就要使用，使用过程中就需要停放。在私家车普及的背景下，公共停车服务已经成为社会公众生活中一项不可或缺的基本需求，并且这一需求无法通过市场的手段得到有效满足。

当一项需求已成为公众基本生活需要，而市场机制却无法有效提供之时，它即具备了公共服务的性质，需要政府发挥兜底作用，直接或间接提供此种服务，以满足人们之需，促进社会顺利运转与发展。依此来看，城市公共停车服务已经具备了公共服务的性质。

当我们将公共停车服务定位为公共服务，提供这种服务就是政府的职责所在。相应地，与此相关的工作都必须服务于其公共服务的性质，而不能喧宾夺主。具体到停车收费问题，是否应该收费、收费标准是什么、如何收费等等，都只能基于其公共服务性质，而不能将其他因素（比如增加政府收入）作为主要考量因素。

但在现实生活中，一些城市没有准确定位公共停车服务的性质，甚至故意回避，以至于在划设道路停车位、选择停车经营管理主体、确定停车收费标准等等方面的行为，都与公共服务定位相违背。

比如，2011年制定的《南宁市停车场管理办法》在其第一条即明确，该办法的制定目的是“为加强本市停车场的规划、建设和管理，规范车辆停放和停车场服务活动，保障道路交通安全畅通”，未提及公共停车服务的定位问题。相反，该办法第二十八条还规定，“道路停车泊位的经营管理权依法实行有偿出让……招标或拍卖所得收益上缴财政。”从该条规定看，当地是将道路停车资源作为一种经营性资产来对待的。

在定位阙如的前提下，现行《南宁市停车场管理条例》将停车场分类为公共停车场、专用停车场和道路停车泊位。其中，“公共”与否以停车对象而不是以设置目的为准，因此也就存在了所谓经营性公共停车场的划分。经营性服务系以追求利润为目标，而公共服务则应以为公众提供服务而非营利为基本目的，两者本不相容，却真实地存在于一些地方性法规之中。可见，在定位不明的情形之下，法律条文出现内在的矛盾也就难以避免了。

定位不明也直接影响了公共停车服务的具体提供。据公开信息，针对有关道路停车收费的合理性问题，南宁市委办公室回复称，根据《关于印发规范南宁市道路路内机动车停车泊位管理工作方案的通知》（南府办函〔2018〕32号），南宁市道路路内机动车停车泊位“收费性质为经营性收费，由交投集团负责收取，核算并扣除经营成本及合理利润后，将其余收益上缴市财政”。也就是说，在当地，道路停车是作为经营性服务存在的，其收费也是经营性收费。换成更直白的表述，可以理解为，道路停车在当地是被作为一门生意来做的。

谁有权经营道路停车泊位

道路停车泊位是由政府设置的，若实行免费停车，自可在划设之后即由公众自由使用。但现实生活中，大部分道路停车泊位的使用都是收费的，这就涉及到如何经营问题。对此，政府面临三种可能的选择：一是由政府直接经营，二是由专门的公共企业经营，三是交由市场主体经营。从实践角度看，前两种都已被证明不是最佳选择，故实践中多由获得特许的公司专门经营。

在停车经营主体的选定程序上，为保证經营权获取的公正性，一般而言，政府可提前设定经营主体的标准和要求，再通过招投标程序选定具体的经营者。这样方可能让效率更高、服务更好的公司获取经营权，既有效利用资源，也更好地为公众提供服务。同时，为保证经营者之间的适度竞争，一般大型城市也宜按一定规则选定多家公司负责经营，以避免出现垄断经营、降低效率、服务质量不佳的情形。

在南宁，2011年制定的《南宁市停车场管理办法》第二十八条规定，“市公安机关交通管理部门、城市管理行政主管部门按规定以公开招标或者拍卖的方式确定经营者。”也就是说，当时有效的地方政府规章条文，已经对道路停车主体的选定程序进行了规定。可资比较的是，现行《南宁市停车场管理条例》虽有十处提及“经营者”，但没有一处对公共道路停车位的经营者如何确定进行规定。

根据公开报道，过去十余年间，南宁市道路停车位经营权归属曾发生多次更迭。慧泊公司是在2017年，经市政府授权取得城市道路停车服务管理权的，也就是在这一年，现行收费标准开始实施。

值得注意的是，根据南宁市委办公室的信息，慧泊公司系依据市发改委、市公安局《南宁市道路停车位机动车停放服务收费标准的通知》（南发改规〔2022〕4号）的规定，收取道路车行道机动车停车服务费。但并没有证据表明，慧泊公司获得经营权经过了法定的招标程序。

不只如此，慧泊公司一经接手，即取得了垄断性的地位，经营南宁市全部收费道路停车泊位30535个。这表明，当地将全部收费道路停车泊位授权给慧泊公司独家经营，不但合理性存疑，也不符合当时的法律规定。

公共停车收费标准与规则

明确公共停车服务的公共服务性质，并不妨碍收费的合理性。甚至，一定意义上，收费还具有积极意义，它可为公共服务筹集资金，可促进服务享受者与未享受者之间的社会公平，还可促进政策目标的实现，如引导公众减少在特定区域使用机动车，从而疏导城市交通。

既然收费，就涉及到收费标准问题。目前各地的收费标准体现出了“差异性”特征，少数城市实行免费停车，多数城市收取适当的费用，而有些城市实施较高的收费标准。面对这些高低不同的收费标准，我们很难一概而论地说哪种收费标准就是合理的。

但毫无疑问，收费标准的确定不单单是费用问题，还牵涉到车主承受的负担合理与否、城市的交通畅通与否、对其他社会公众是否公平等问题。政府在确定收费标准时，也不能仅仅从获取收入出发，而应从公共停车场设置的本质目的出发，即定位于提供公共服务。在此基础上，再综合考虑收费标准对城市交通的疏导作用、政府的财政能力等多方面因素确定。既不能不顾及交通状况与赋税公平，一味地实行免费或维持低收费标准，也不能无视公众负担而一味提高收费标准，甚至将公共停车视为增加政府收入的产业。

公共服务收费标准的确定是典型的行政行为，根据现代行政理念，政府在确定收费标准之时，还应遵循正当程序，其中最值得关注的是听证制度。通过听证程序，可整合信息公开、意见陈述、交流与吸纳等机制，达成一个尽可能既考虑到公众负担和经营者利益，又考虑到停车服务的提供和城市交通疏导，平衡各方利益的收费方案。

在南宁停车收费风波中，收费标准过高是公众最大的不满。2021年第一季度、第二季度，慧泊公司曾连续成为南宁市12315投诉受理量排名前十的经营主体。尽管相比于多数城市而言，该收费标准的绝对数值并非最高，但公众普遍的呼声，至少反映了当地公众对当前标准并不认可。

令人感慨的是，《南宁市车辆停放服务收费管理办法》刚刚于2022年9月份进行修订，相关部门还针对修订公布了多达18个方面的解读。解读中提到，该办法的修订“按照重大行政决策和行政规范性文件管理的有关要求，书面征求市级相关部门和各城区、开发区意见，通过南宁市行政立法和决策公开征求意见平台和市发展改革委门户网站社会公开征集社会意见建议，委托第三方进行了社会稳定性风险评估。”谁能想到，经多方听取意见，且进行了社会稳定性风险评估的新《办法》实施不到半年，就发生了舆论风波。

在经历停车收费风波之后，南宁市此番对道路停车收费方案进行调整，并聚焦于降低收费标准、延长免费时间、实行最高限价，反映了当地政府已经认识到，之前方案的不合理及不被认可。虽然《南宁市停车场管理条例》对召开停车收费标准听证会并无规定，南宁市仍就此组织召开听证会，也应说明政府已经认识到听取公众意见的重要性，并有意听取与吸纳公众的意见。

此次南宁公共停车收费风波，影响不可谓不大，教训不可谓不深。当地政府就此召开新闻发布会，由市长亲自道歉，并随即对公共停车的经营主体、收取标准等进行调整，表明其认识到了问题的严重性，也反映了进行改善的努力。相信经过此次风波及相应的改革，当地的停车与收费问题会进入一个良性的循环，既可达成政策目标，也可被公众接受。

民生无小事，公共停车收费也是如此。从此次南宁的风波中，各地有必要对公共停车收费问题进行系统性反思。

除前文述及的对公共停车服务进行重新定位、依法公正确定经营主体、合理制定收费方案，还应公开关于公共停车收费的数额、去向等信息，考虑对欠缴停车费者可通过什么手段追缴和惩罚，并对具体经营者提供的服务进行全过程监督。而所有问题之基础在于，应明确城市公共停车服务的定位，是向市民提供的公共服务，而非用来谋利的产业。

就南宁而言，经历此次风波之后，需要调整的不只是停车收费方案，更有必要对现行《南宁市停车场管理条例》进行反思，适时进行修改和完善。

（作者为中国政法大学教师；编辑：朱弢）