开展乡镇自然资源资产离任审计的问题与对策——以安徽省安庆市太湖县为例

崔海花

（作者单位：太湖县审计局固定资产投资审计中心）

领导干部自然资源资产离任审计，于2015 年在全国试点摸索，2018 年开始正式全面实施。乡镇领导干部作为所辖地区生态文明建设政策的具体执行者，承担着自然资源资产管理和生态环境保护的责任，是打通落实生态文明建设政策的“最后一公里”。开展乡镇自然资源审计具有十分重要的现实意义，可以在一定程度上改善乡镇自然环境，提升企业环境责任履行水平，促进乡镇经济高质量发展。本文对太湖县2020—2022 年开展自然资源资产离任审计的实务进行深入分析，对存在的普遍情况和问题进行剖析，并提出相应的建议。

一、太湖县3 个乡镇自然资源资产概述

太湖县属于国家重点生态功能区，于2018 年正式开展领导干部自然资源资产离任审计，到2023 年已对6 个乡镇实施审计。本文选取2020—2022 年开展的3 个具备不同自然资源资产特点的乡镇（A 镇、B 镇、C 镇）进行分析。

如表1、2、3 所示，A 镇各种资源比较均衡，拥有4 处饮用水源地。B 镇森林资源最为丰富，其次为土地资源。C 镇森林资源和水资源比较丰富。根据3 个乡镇各自不同的自然资源特点，可以确定针对性强的审计重点事项。

表1 3 个乡镇的土地资源情况 单位：hm2

表2 3 个乡镇的森林资源情况

表3 3 个乡镇的水资源情况

二、太湖县领导干部自然资源资产离任审计实践

（一）审计内容

《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》（以下简称《规定》）将审计内容分成七大类（见图1）。乡镇领导干部自然资源资产离任审计以贯彻执行为主，重点审查乡镇辖区内贯彻落实生态文明建设方面重大决策部署情况，遵守资源环境相关法律法规情况，目标完成情况，履行监督管护责任执行情况，组织资源环境相关资金绩效和项目建设运行情况，而对资源环境重大决策情况涉及较少。

图1 领导干部自然资源资产离任审计内容、责任内容、责任表现

1.任职期间自然资源基本情况

A 乡镇领导干部任期为2015 年5 月至2021 年5 月，B 乡镇领导干部任期为2015 年10 月至2021 年5 月，C乡镇领导干部任期为2015 年5 月至2021 年8 月。通过调阅2018—2021 年的工作总结、会议记录、收发文登记，审查3 个乡镇的主要自然资源资产实物量及生态环境质量变化，关注耕地面积、建设用地面积、水域面积、林地面积、森林蓄积量等相关内容，对变化不合理的地方进行重点审查。

2.资源环境政策落实和执行情况

主要是对贯彻执行上级有关法律法规和政策措施的情况进行评价，查看是否存在落实不到位的情况，如土地资源是否落实土地规划、耕地保护红线政策；水资源是否落实“河长制”“湖长制”，森林资源是否落实“林长制”，以及林权制度建立和森林采伐限额情况；关于矿产资源，是否按照批复的开采量和整治要求执行；环境保护方面，关注农村环境整治和排污企业管理等情况。

3.资源环境相关法律法规遵守情况

主要查看是否按照资源环境生态法律法规开展重大相关经济活动和建设项目，如是否存在违规批准不符合生态环境和资源方面政策、法律法规的建设项目占用自然资源或建设项目投产（使用）的情况，以及本级政府投资的重大建设项目未取得生态环境和自然资源等相关审批手续（不包括环评）即批准开工建设。

4.目标约束性指标和目标考核情况

土地资源方面，关注补充耕地、“旱改水”、土壤污染防治重点工作任务完成情况，以及超规划批地的情况。水资源方面，关注相应等级水质达标、水资源修复和治理情况。森林资源方面，关注造林任务是否完成，林地面积“红线”守护情况和林地占用定额执行情况。

5.履行监督管护责任执行情况

关注乡镇政府监测资源环境的情况，如田长、河长、湖长日常监测情况，饮用水源地管护情况，是否定期排查突出环境污染隐患，及时处理环保投诉问题或重大环境污染事件是否及时、有效，以及对以前年度中央环保督查专项检查、土地卫片违法图斑等发现问题的整改情况。

6.资源环境资金绩效和项目建设情况

关注资源环境保护资金投入、使用情况[1]，取得效益情况，项目的建设立项、招标是否合规，是否达到预期目标，建设管理运行是否合规，以及资源环境领域税费征收情况。

如表4 所示，3 个乡镇领导干部自然资源资产离任审计结果中查出问题最多的是履行监督管护责任方面；其次是政策落实和执行情况、目标完成情况；最少的是遵守法律法规情况、资金绩效和项目建设情况的问题，主要原因是自然资源管理权限基本在县直主管部门，实行“乡财县管”，乡镇更多落实的是各项政策的执行和监督，故对遵守法律法规情况、资金绩效和项目建设情况发现的问题不多。

表4 3 个乡镇审计报告查出问题数量统计表

（二）审计范围

《规定》中明确提出领导干部资源资产审计的范围，包括自然资源资产的开发利用和生态系统要素的保护，主要包括土地、水、森林、矿产、海洋、草原等自然资源和大气、土壤、湿地等生态系统要素。本文主要将自然资源类型分为土地、水、森林、矿产和生态环境保护等5 类，这也是基层审计机关目前主要关注的范围。由调研结果可知，乡镇的问题集中在土地资源部分。根据乡镇自然资源资产特点不同，B 乡镇土地资源、森林资源和生态环境保护方面的问题较为突出，C 乡镇土地资源和水资源方面的问题较为突出。需要注意的是，A 乡镇本应与C 乡镇相似，但A 乡镇实施离任审计的时间最早，发现的问题不能较好地反映出本乡镇的自然资源资产特点。整体来说，对这些乡镇自然资源离任审计的范围不够广，主要集中在土地、森林、水、矿产资源和生态环境保护方面，而对于辖区内的土壤、湿地、大气等关注较少或未关注。

（三）审计方式

《规定》中明确提出领导干部自然资源离任审计方式有两种：一是基于自然资源资产负债表；二是基于自然资源管理部门提供的数据资料。虽然早在2015 年国务院办公厅印发《编制自然资源资产负债表试点方案》后，已有部分地区开始探索编制自然资源资产负债表，但截至目前，基于第一种方式开展的审计项目是非常少的，尤其是基层审计机关，基本上都采取第二种方式开展审计工作，因为关于自然资源负债概念的确定、自然资源价值的衡量等问题并未达成共识[2]。

（四）审计结果

虽然《规定》将领导干部自然资源资产离任审计评价结果分为好、较好、一般、较差、差5 个等次，并给出了具体的评级标准，但实务中，基层审计人员对乡镇领导干部自然资源管理结果的评价主要依据个人的工作经验，普遍性评价为“较好”，主观性较强，很难真实客观地反映被审计领导干部自然资源管理的情况。

三、乡镇领导干部自然资源资产离任审计存在的问题及原因

（一）基础数据不全，实施难度较大

由于乡镇领导干部自然资源离任审计是基于各部门提供的资源数据开展审计工作，而乡镇的资源数据基础较薄弱，存在数据资料不全、滞后、不统一等问题，增加了审计取证的难度。首先，在现场实施中，审计人员会发现有很多工作无法开展，不是资料缺失，就是资料作用有限，需要花费较长时间、投入大量的人员进行实地取证，特别是遇到一些专业的设施或整治方案，只能依赖专业人员解释，这就在一定程度上影响了审计的准确性和独立性。其次，目前很多数据只统计到县（区）一级，未细化到乡镇一级，数据存在断层的现象，如空气污染检测站只有个别乡镇有，而又不能直接套用县（区）的数据反映乡镇的空气情况。由于各自然资源管理部门的统计口径和指标体系没有统一，部分业务数据不一致，如国土部门提供的林地面积和林业部门提供的就可能不相同。再次，目前是依据行政管辖范围来确定审计边界，而不是根据自然资源的产权认定，这会造成某一自然资源无人审计。

（二）法律依据不足，责任难以界定

2019 年出台的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》要求完善自然资源资产产权法律体系和监管体系，但政策及实施细则落实到基层乡镇还需要时间和过程。现行的《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国矿产资源法》等自然资源资产和环境保护管理的法律法规，其管理监督责任单位均为县级及以上人民政府的主管职能部门，未下放到乡镇，乡镇的主要职责是执行、落实上级政策和日常巡查，对大多数自然资源资产增减、处置没有最终决定权和处置权，如对于垃圾焚烧场的选址、部分工业企业的选址、河流污染的防治无决定权，倘若最后间接造成辖区内的水、大气、土壤污染，再加上有些环境破坏具有滞后性和隐蔽性，那么审计人员就难以对乡镇党政负责人进行生态环境损害的责任界定、审计评价。

（三）协调机制滞后，人员素质不高

目前，一是部分乡镇自然资源离任审计尚未与各自然资源管理部门形成有效的联动机制，数据和执法结果等资料未共享，一定程度上造成审计工作的重复和效率低下。二是一些基层审计人员专业能力不足，其专业以审计、会计、经济等为主，缺少自然资源审计需要的水利、土壤、规划、林木等专业知识，且综合分析、处理数据的能力不足。三是审计技术和方法滞后。开展自然资源审计工作，要求工作人员会使用ArcGIS 软件，能够掌握图斑与遥感影像图的对比等技术，但一些在职审计人员一时还难以掌握这些技术和方法。

（四）评价体系可操作性不强，结果运用缺乏力度

2022 年《关于建立健全领导干部自然资源资产离任审计评价指标体系的意见》审议通过后，各省已陆续制定审计评价指标体系，但这些评价指标体系都是以市县党政主要领导干部为对象，对于基层审计人员而言可操作性不强，主要是因为乡镇区域内自然资源的审计内容侧重点不同，指标权重、定性和定量标准都不可能与市县一致，而制定出适合乡镇层面的评价体系仍需要时间，包括理论上的合理性、实践中的可操作性等方面都要充分考虑。另外，审计结果运用不广泛。一是审计结果未及时公示公开，很少在网站上披露，即使公示也局限于部分问题在审计局官网渠道公示。二是审计结果对领导干部的任免影响不大。因为目前基层审计机关开展的自然资源资产离任审计大多是先离任后审计，导致审计结果滞后于领导的新任职，意味着其对领导干部的考核参考价值并不高[3]。三是整改不及时、不彻底。审计整改大多是由下一任领导干部来进行，以及部分审计问题是由历史因素堆积形成的，难以整改，从而使审计整改浮于表面。

四、自然资源资产离任审计的对策与建议

（一）以乡镇管理职责为主脉络，强调以人为本

开展自然资源资产审计，县级审计机关需要合理界定审计范围，明确审计内容。首先，从乡镇政府职责出发，跟踪其履职全过程，主要包括县政府与乡镇签订的目标责任书及自然资源主管部门赋予乡镇的其他管理职责，梳理出乡镇政府在自然资源资产管理和生态环境保护工作中的权责清单。其次，根据领导干部的岗位职责进一步锁定审计范围，以领导干部个人的行为为抓手，明确领导干部的责任清单，以人为本，根据领导干部的具体行政行为，加强研究资源环境生态政策的“决策—执行—监督—反馈”链条，体现对领导干部“关键少数”的监督，提高审计内容的针对性。

（二）完善相关制度法规，建立科学的评价体系

一是要积极推动现有各资源环境法律的完善，增强不同类别法律之间的衔接性、协调性，进一步明确乡镇在资源环境保护方面的权责[4]。二是加快产权制度的落实，厘清审计边界。2019 年，《自然资源统一确权登记暂行办法》发布，要求逐步实现全国自然资源确权登记全覆盖，这就要求各地加快落实产权登记，明确产权，为审计划分边界，也为领导干部明确责任区域。三是探索编制符合本地区的自然资源资产负债表。随着今后自然资源产权不断明确、技术方法不断完善，县区必然要编制自然资源资产负债表，统筹协调资源规划、生态环境、农业农村、统计等相关部门，建立自然资源数据库，动态反映自然资源的结构、存量、变量等情况，为基于资产负债表而开展的自然资源资产离任审计提供数据基础。四是因地制宜，探索构建适合本地区的指标评价体系。聘请相关领域专家，结合一线审计人员的实践情况，根据区域内自然资源的特点和重要政策要求设置权重和指标。评价体系要与领导干部自然资源管理方面的重点工作保持一致，便于综合反映领导干部任职期间自然资源的履职情况，使得审计评价更全面客观。

（三）创新审计方式方法，解决力量不足问题

一是创新审计组织方式。深化“两统筹”（审计项目统筹和审计组织方式统筹）工作要求，积极探索审计项目的融合联动方式，促进领导干部自然资源资产离任审计和领导干部经济责任审计、投资审计、专项审计等项目有机结合，实现业务联动和审计成果分享。二是提高审计人员业务水平。利用审计署、审计厅等的网上学习平台，掌握各类自然资源专业知识及法律法规，学习其实战经验，通过以审代学或以审代训的方式进一步提高基层审计人员知识运用能力。同时，招录自然资源相关专业的人才，增强人才力量。三是要充分利用外部审计资源，建立自然资源审计联席会议制度，协调国土林业等自然资源部门力量，共享数据和资源，以弥补基层审计力量的不足，提高审计的专业性和准确性。

（四）强化审计结果运用，增强审计效果

一是构建审计结果运用体系。要建立健全审计整改台账、整改反馈和销号机制，做到整改一个，销号一个。二是通过自然资源审计联席会议进一步完善审计与纪检监察、环保以及其他有关主管部门的协作联合机制，将自然资源审计结果与干部的考核和选拔挂钩，强化对审计结果的运用，督促整改和问责。三是加大对重点违规违纪问题线索的移送力度，通过追责问责，起到警示作用，提高审计监督的威慑力，确保领导干部更谨慎地使用手中的权力，进而促进生态文明建设政策的贯彻落实。四是健全审计结果公开制度，鼓励大众参与审计监督。审计机关应施行审计结果公开制度，充分发挥公众监督作用，提高公众对于审计工作的参与性，倒逼领导干部尽责履职。五是建立内部审计成果共享机制，以有效避免同一审计对象或同一领域的重复审计，可采取申请审核的方式，对有需要的审计项目进行有限制的审计过程和审计底稿共享[5]。