澳大利亚高等教育治理：主体、工具与主题

王铭　王名扬

摘 要：复杂而有效的治理体系为澳大利亚高等教育积累了较高声誉和国际竞争力，文章从治理主体、治理工具与治理主题三方面对其进行剖析。联邦议会和最高法院奠定法律基础，教育部执行各项政策，其他部委贡献力量，质量与标准署执行标准和课程认证，各类协会和组织代表不同利益发声。各治理主体通过评估、立法、标准、调查等工具，围绕教学质量、科研质量、财务运行和学生体验四个主题开展治理，为我国提供了几点启示：大力发挥省级作用，从基层着手向上提升整体治理能力；明确国家层面职能，落实全国性立法，制定资格框架、执行标准、周期性评价报告、法律政策的维护更新等机制；在宏观、中观、微观层面，重新思考和讨论我国高等教育财务运行体系。

关键词：澳大利亚高等教育；治理体系；治理主体；治理工具；治理主题

党的十九届五中全会提出，到2035年基本实现国家治理体系和治理能力现代化，建成文化强国、教育强国。[1]高等教育处于教育系统顶端，在国家人才培养、科技创新中的地位和作用日益显著，高等教育治理体系和治理能力现代化关乎国家发展大局，这要求我国高等教育治理达到具有中国特色的世界强国水平。澳大利亚是高等教育强国，教学、科研等方面均在世界上名列前茅，近年来自费留学生大幅流入也证明其所获得的声誉和认可，这主要得益于澳大利亚高等教育治理体系及运行机制，因此，对其进行研究和分析对推动我国高等教育治理现代化具有一定的意义。

澳大利亚高等教育由43所大学和130所左右（各年小幅变化）非大学高等教育机构（non-university higher education providers，NUHEPs）组成，部分非大学高等教育机构是技术和继续教育（Technical And Further Education，TAFE）学院，属于澳大利亚职业教育和培训（VET）范围，相当于我国的高等职业教育。2020年，澳大利亚高等教育有160余万在校生，留学生占比高达30%是澳大利亚高等教育的特色，各类长短期合同教职工14万余人，其中专任教师6万余人。[2]人口仅占全球0.3%的澳大利亚，却拥有全球9%的国际学生，超过72.5万名国际学生在澳大利亚学习和生活，其中来自中国的18.7万学生占所有国际学生的25.8%，占比最高。[3]

20世纪90年代以来，治理作为一种新的管理范式在西方兴起，治理的特点包括：治理不是一整套规则，而是一个过程；不是控制，而是协商；既涉及公共部门，也包括私人部门；不是一种正式制度，而是多方持续互动；形成治理意味着传统的管理已发生变化。俞可平指出：“治理的三大基本要素是治理主体、治理机制和治理效率。”[4]褚宏启提出：“教育治理是多元主体共同管理教育公共事务的过程，终极目标是好的教育。”[5]史静寰认为，质量和治理都是世界性的重要议题和重大难题，“质量治理”却形成了一个复杂而完整的概念，质量是方向、目标和内涵追求，治理是方法、过程和全新思路。[6]高等教育治理是多元利益相关者参与高等教育事务决策的结构和过程，是多元主体间权力配置和行使的制度化安排与互动关系的总和，从而达到多元参与、协商共治、高效合作的组织运行最佳状态。姚荣指出，我国高等教育治理现代化的要义是从政策思维走向法治思维。[7]

有关澳大利亚高等教育治理，理查德·詹姆斯等介绍了澳大利亚高等教育标准的由来、制定过程和国家发展背景[8]；澳大利亚高等教育质量标准体系包括高校标准、资格框架、教学标准、研究标准、信息标准[9]，是高等教育质量与标准署开展监管的依据[10]；王小佳从法律和校董事会构成两个角度说明了澳大利亚如何保证高校办学自主权[11]；韩梦洁等从学术委员会的学术治理、各部门协调与制约等方面探讨墨尔本大学的治理结构[12]；有学者从构架和大学治理两方面，解释了澳大利亚高等教育取得信任的原因，但是组织构架细节值得商榷[13]；澳大利亚大学建设和治理处处体现以学生为中心，以“争取世界各地优秀学子赴澳学习”为责任[14]；国内学者对澳大利亚大学内部治理研究较多[15][16][17]；从国家层面对澳大利亚整体高等教育治理体系的研究较少。[18]总体而言，我国对澳大利亚高等教育治理体系的研究不够丰富和深入，目前的情况是树木很多但尚未成林，对于澳大利亚高等教育治理参与的主体，开展的活动，运用的工具、目的和意义，以及在整体中局部发挥的作用等，均有待更加深入系统的揭示和探讨。

一、澳大利亚高等教育治理主体

澳大利亚联邦层面的议会和最高法院为高等教育体系奠定法律基础，教育部执行联邦政府各项政策，其他部委从不同角度贡献力量，质量与标准署是全国统一的高等教育质量保障和标准执行部门，研究资助机构负责科研项目资助与成果水平评价，各类协会和组织代表不同利益发声；州政府在高校成立、资金、政策、监管等方面发挥有限作用；高校是内部治理主体；业界参与各个层面的政策咨询，帮助培养学生掌握技能。

（一）联邦层面

1.议会立法、最高法院的司法解释

联邦议会通过各类法案，以及最高法院（High Court）的司法解释，赋予联邦政府、高校和高等教育体系相应的地位和权力。1946年的《澳大利亚宪法修正案》授权联邦政府可以制定“使学生获益”的法律。2003年的《高等教育支持法案》（Higher Education Support Act 2003）規定了高校在办学等诸多方面的高度自主权。[19]在2006年生效的《工作选择案》中，最高法院对澳大利亚《宪法》中的公司权力（corporations power）采用了宽泛的观点和解释，高等教育由包括大学在内的组织举办，这些组织被认定为合法公司（legally corporations），是有特殊目的的公司，而不是合伙企业（partnerships）或州政府部门，因此，联邦政府可以应用监管公司的权力来开展高等教育认证和质量控制，而高等教育提供者（higher education provider）可以采用相对独立但接受监管的公司财务制度。[20]

2.联邦政府与教育部

最初，联邦政府由于缺少明确的宪法赋予的权力，无法成立或管理高等教育机构。后来，联邦政府通过设立接受经费拨款的附加条件来间接管理高校，在高等教育领域拥有了很大权力。1993年前，联邦政府拨款到各州，之后直接拨款到大学，理论上，大学可以拒绝拨款及附加条件，但在实践中，大学普遍接受联邦政府设定的任何资助条件，直到上述2006年的法案之后才扩大了联邦政府直接管理的权力。联邦政府大量投资高等教育，2015年至2016年，支出近200亿澳元，包括对大学的直接资助、学生贷款计划的补贴等。学生可直接向大学缴纳学费，或向高等教育贷款计划（Higher Education Loan Program，HELP）进行申请，如果成功，联邦政府将代表学生向大学支付费用。

直到1966年，澳大利亚才有联邦教育部长，澳大利亚教育部的具体名称因其职责侧重和变化而调整，不断增加了青年人事务、技能培训等，现在教育部的全称是“教育、技能与就业部”（Department of Education and Skills and Employment），负责早教、基教、高教、技能与培训、就业、留学。澳大利亚教育部的目标是，通过教育、技能和就业路径，为人们创造机会和更好的收获，为澳大利亚经济繁荣和社会安定服务。

教育部的高等教育团队具体执行联邦政府各项政策在内的事务，包括高等教育贷款计划、国家科研基础设施资助项目（National Research Infrastructure，简称NRI）、澳大利亚科研评估与提升、公布统计数据和评價咨询报告、资助学校和高等教育机构、国家高等教育主动作为项目、偏远地区奖学金、高等教育研究检查、偏远地区学习项目、各类支持项目及学生资助等，这些计划是由2003年的《高等教育支持法案》等授权的。2011年的《高等教育质量与标准署法案》（Tertiary Education Quality and Standards Agency Act 2011，简称TEQSA 法案）授权教育部对“高等教育标准”负有全面责任，教育部长任命高等教育标准委员会制定标准。2015年，高等教育标准委员会发布了修订后的《高等教育标准框架2015》，经部长批准生效，质量与标准署开始负责大学注册、课程认证、风险监测。此外，教育部还完成大量的检查评估报告（Reviews）、咨询建议（Consultations）和包括就业调查、新的政策、问题研究在内的声明（Announcements），均在网站及时公布，同时还提供工作找寻、技能培训、学校比较、课程选择、学习支持等相关内容。

3.其他相关部委

内政部（Department of Home Affairs）的移民政策对于国际学生市场十分重要。内政部包括原先的移民局，审核学生签证的资格，制定吸引国际学生来澳大利亚留学后的工作和移民政策。签证申请人必须证明已达到课程、英语、经济、健康和其他方面的规定。2009年，学生签证要求和学成后的移民政策发生变化，导致国际学生对澳大利亚高等教育的需求减弱。2012年，规则改变，学生在完成学业后自动享有一段时间工作的权利，根据获得学业资格的不同，期限为2年到4年不等，拥有工作权利者可以申请技术移民。

澳大利亚贸易和投资委员会（Australian Trade and Investment Commission，简称Austrade），是澳大利亚外交和贸易部（Department of Foreign Affairs and Trade）的法定机构，将教育视为一项服务产业，利用各种机会向国际学生推广兜售。社会服务部（Departments of Social Services）负责学生收入支持政策，通过数据中心管理学生收入支持项目的支付。劳工部（Department of Employmentand Workforce）自1986年以来持续发布技能短缺清单，通过雇主调查衡量存在短缺的职位、行业、专业和技能等。澳大利亚统计局（ABS）对大多数管理人员以及有技能或学历要求的专业工作进行分类。

4.高等教育质量与标准署：从AUQA到TEQSA

1999年，澳大利亚政府通过了在联邦资助的大学中建立新的质量保障机制的议案，于2000年成立了大学质量管理机构——澳大利亚大学质量署（Australian Universities Quality Agency，AUQA）。这意味着澳大利亚高等教育保障体系的形成，其职能主要包括对大学进行评价、审核州认证部门工作、向社会公布审核报告、向联邦教育部定期提供评估报告、监督澳大利亚大学质量。

2007年，以“教育革命”为口号的工党上台执政，时任澳大利亚副总理吉拉德（Gillard）推行高等教育体制改革，致力于建立“以学生为中心、以需求为驱动”的高等教育体制。其所成立的高等教育评价小组于2008年发布《布莱德利报告》（Bradly Report，或称《澳大利亚高等教育评价报告》），对高等教育资金、学生的学习经验、研究和质量保障等发起了审查评价。报告提出，澳大利亚需要一种基于标准与产出质量的评价模式，应由一个独立的全国性高等教育监管机构统一监管，并负责全国高等教育机构质量评估与标准制定。

2011年，澳大利亚政府颁布《高等教育质量与标准署法案》[21]，赋予“高等教育质量与标准署”（Tertiary Education Quality and Standards Agency，TEQSA）从监督、调查到施予强加条件或采取强制行动等不同强度的监管权力。2012年初，TEQSA替代AUQA，执行TEQSA法案，对全国高等教育机构进行质量评估与审核；制定、应用和维护高等教育标准框架（Higher Education Standard Framework，HESF），确保高等教育提供者达到这个最低门槛（threshold），并在TEQSA注册接受7年周期性检查；批准非自我认证院校开办的课程，只有通过TEQSA的课程认证，高校才能向学生开设；对高等教育机构质量或监管工作提供建议；根据风险指标，开展风险监察和评估；2018年，TEQSA获得了额外联邦资金和职能，解决学生作业作弊在内的学术诚信问题。TEQSA颁布的《2011-2014年战略计划》（Strategic Plan 2011-2014）、《风险评估标准》，与负责执行监管的《高等教育质量与标准署法案》、2000年的《海外学生教育服务法案》（Education Services for Overseas Students Act 2000）、澳大利亚资格框架（AQF）以及不断更新的高等教育标准框架等，共同推动澳大利亚高等教育质量提升和治理机制不断变革与完善。

5.研究资助机构：ARC和NHMRC

澳大利亚两个主要的竞争性研究资助机构是澳大利亚研究理事会（Australian Research Council，ARC）和国家健康与医学研究理事会（National Health and Medical Research Council，NHMRC）。作为澳大利亚竞争性科研项目资金的主要来源和评审者，ARC的资助对象仅限于大學，NHMRC的范围更加广泛，还包括医学研究机构和医院，但是大学依然获得项目最多。ARC和NHMRC享有很高的声誉，在联邦政府制定的更广泛的政策框架内工作，相关部长确定研究的优先领域。两个机构各自有其规章制度，并分别向教育部长和卫生部长汇报，机构的制度均防止部长干预支持某个项目，两个机构均使用同行评审系统来确定立项，部长们只是象征性地批准建议的资助项目。澳大利亚设立首席科学家制度，在科学、技术和创新等方面为总理和其他部长提供建议。ARC开展的“卓越研究评价项目”有效提升了澳大利亚高校科研的世界水准。

6.各类协会和组织

澳大利亚教育研究理事会（Australian Council for Educational Research，ACER）制定了《教学学术标准》（LTAS），并对各学科进行具体表述，开发出毕业生技能评价（Graduate Skills Assessment，GSA）等调查问卷。澳大利亚工程教育由澳大利亚工程师协会（Engineers Australia，EA）认证，保障工程职业的质量。此外，存在大量代表高等教育各方利益的组织，有代表大学的高等教育利益团体、私立高等教育提供者、高等教育工作人员和学生。

历史最悠久的大学利益团体是澳大利亚大学联合会（Universities Australia），前身是澳大利亚大学副校长委员会（AVCC）。澳大利亚大学联合会代表39所成员大学，提供有关高等教育的专家政策建议、分析和统计证据，以及媒体评论，是澳大利亚大学的集体发声通道。联合会也是促进多方意见交换的平台，在政府和本行业指定的机构中代表澳大利亚的大学，并与其他国家的大学或部门合作。2000年前后，出现了更多的大学利益团体，包括技术大学的澳大利亚技术网络（Australian Technology Network）、由八所最具历史和研究水平的大学组成的G8联盟等。最大的私立高等教育利益团体是澳大利亚私立教育和培训委员会（Australian Council for Private Education and Training，ACPET），同样代表了职业教育高校。还有规模较小的私立高等教育委员会（Council of Private Higher Education，CoPHE）只代表不包括职业教育的高等教育提供者。这两个组织都在游说政府，希望私立高等教育在政策中获得更平等的对待。

代表大学工作人员的主要组织——全国高等教育工会（National Tertiary Education Union，NTEU）拥有27000多名成员，约占大学教职员的四分之一。全国学生联合会（NUS）是大学生组织的最高机构，澳大利亚研究生协会理事会（CAPA）是代表校园内研究生的组织。教师和学生团体一直主张对高等教育进行更大量的公共资助。澳大利亚国际学生理事会（CISA）代表了所有国际学生，与其他组织不同，它在州一级的问题上很活跃，包括公共交通特许、影响国际学生的犯罪以及公立医院的准入等。2017年，TEQSA成立了学生专家咨询小组，包括NUS、CAPA和CISA等学生团体。

（二）各州层面

在最初的几十年里，各州对高等教育负有全责，但在二战后，联邦政府慢慢地加大了对高等教育的投入与政策参与，各州逐渐退居次席。目前，各州继续其在高等教育政策中的有限作用：一是根据大学建校法，除澳大利亚国立大学是依据宪法成立外，其余大学均需要通过州的立法而成立；二是对大学提出各种报告和问责要求；三是通过学校系统和教师教育课程认证影响大学录取，由于对师范生毕业质量的怀疑，新南威尔士州和维多利亚州政府为申请教师课程的中学毕业生设置了最低学术准入要求；四是TEQSA就一些问题征求其意见；五是资助一些大学的特殊项目。

（三）高校层面

已有较多文献探讨过澳大利亚高校内部治理，澳大利亚公立大学内部治理模式可概括为“ABC模式”：基于学识的学术治理（academic governance）、基于绩效的商业治理（busines s governance）和基于一致性的公司治理（corporate governance）。[22]其中，学术治理是核心，也是大学的安身立命之本，它主要包括对大学教学和研究活动的治理。各个大学的治理模式大同小异，如墨尔本大学内部形成了以董事会、校长和学术委员会为主体的三元治理系统，形成董事会权力、行政权力、学术权力。学术委员会向董事会提供信息、建议和汇报，董事会授权校长执行相关决策，学术权力与行政权力相互支持、监督、制约。监管部门要求学生团体在大学的决策过程中具有代表性，一些大学的管理委员会中也有学生成员。

（四）业界层面

澳大利亚的业界渗透到高等教育的每个层面，包括高等教育政策制定、各州高等教育的发展、与高校的合作、参与专业认证等。澳大利亚教育部指出，高等教育政策来源于定期与业界进行的咨询和审查，这确保了政策得到及时审核和改进。澳大利亚有关职业技能的教育建立在政府和业界之间的伙伴关系基础上，由联邦政府及州政府与行业企业、雇员和培训机构共同开发国家技能教育体系；联邦和州政府提供资金，制定政策，监管和保障质量；业界和雇主团体致力于制定培训政策以及确立向劳动力提供技能的资格；学校将有关内容纳入课程之中。此外，业界在科学研究、毕业生情况反馈、职场信息反馈等方面与高校和政府部门合作。

二、澳大利亚高等教育治理工具

澳大利亚高等教育治理工具包括开展评估评价、研制和发布报告声明、立法、制定和应用各类标准、进行问卷调查等，下文选取案例重点说明。

（一）评估与检查审查

作为治理工具的评估评价，既包括TEQSA开展的课程认证、院校注册评估、常态风险监测，也包含各治理主体开展的政策评估、政策分析，联邦、教育部主导的针对某一问题或某个阶段的周期性、全国性检查、回顾、反思并发布政府报告。评估评价的过程是双向性和共治性的，旨在督促学术单位为教育政策提供建设性的反馈。教育部制定高等教育政策需要定期与业界开展回顾和咨询，以确保政策得到及时审查和改进。

2002年，针对新的发展形势和高等教育可能提升的地位，教育部组织调研小组，进行全国性、全面的调查、检查、咨询。将结果集中在《高等教育处于十字路口》的报告中发布，该报告认为在经济全球化、知识经济背景下，高等教育成为影响国家实力和国家竞争力的核心动力；明确建设“世界一流大学”和高等教育系统为社会经济服务这两个目标；指出了财政拨款僵化、财务制度束缚、教学科研经费不足、学生资助不力等财政问题；提出课程设置与市场需求、学生学习经历与成就等方面的具体情况和建议。2003年，教育部将解决问题的改革方案发布在《我们的大学：支撑澳大利亚未来》报告中，提出要建立新的财政拨款和经费使用体系、通过资助倾斜保障高等教育公平、提升研究能力、吸引更多的海外留学生。同年，议会通过《高等教育支持法案》。

2008年，《布莱德利报告》在未来和国际高等教育两个视角下，考察澳大利亚高等教育为学生提供知识、技能，培养人才、科研创新、服务社会的水平和可能性，以及应该与目标匹配的制度环境，包括对知识技能的理解、学生参与机会、学生支持与经历、新的质量保障和监管框架等。报告承诺，将通过基于标准的、更强有力的质量保障及监管体系，确保高等教育的平稳发展、区域主导和国际影响力，重视每个学生的学习成果及学习体验的反馈与改进。目前，澳大利亚教育部网站上实时更新评价报告，包括高等教育支出透明度、高等教育年度报告、学生贷款可获得性、原住民获得高等教育和成果的检查等。

（二）全方位的细致立法

1.《高等教育支持法案》

2003年通过的《高等教育支持法案》奠定了现代澳大利亚高等教育财务体系的基础。1973年，澳大利亚开始实施免费高等教育，到20世纪80年代后期，高等教育大众化与财政投入不足的矛盾加剧，1988年通过的《高等教育拨款法案》确立了“成本分担”和“使用者付费”原则。进入新千年，联邦政府意识到高等教育或将成为主导未来发展的关键。2002年，教育部开始全面调查、评估和咨询，发布《高等教育处于十字路口》，提出經费拨款、使用和学生资助制度束缚了高等教育发展。2003年，《高等教育支持法案》颁布，至今依然在不断修订与完善。

《高等教育支持法案》的内容包括：一是联邦拨款计划，改变原先“一刀切”的生均拨款方式，改为不同专业学科根据成本核算确定总费用，再根据学生就业收益划分联邦资助与国内学生个人负担份额（表1），同时明确了不同学科应达到的师资、条件和质量。二是未使用拨款可以继续留用，招生不设限，国际学生学费不设上限，国内学生设立贷款和援助项目。三是设立其他拨款，具体目标和领域有：促进公平、教学质量提升、研究能力提升、加强学校间合作、改善基础设施、加强基础学科等。四是建立联邦奖学金拨款额度。五是改革国内学生贷款和援助制度，根据专业学科的学生负担确定贷款额度，放宽贷款条件、增加资助学生数量，以学生毕业工作收入所得税偿还贷款，根据收入累进税率，大幅提高强制偿还的收入起点，增加HECS-HELP援助、FEE-HELP援助等各类援助项目。

2.《高等教育质量与标准署法案》

澳大利亚对高等教育的监管及质量保障的现行主要法案为《高等教育质量与标准署法案》。自颁布之日起，该法案就不断依据现实情况进行修订、更新。法案的宗旨是：在高等教育监管方面保持国家一致性；使用基于标准的质量框架与三大原则——必要性、风险性、对称性——监管高等教育；保护和提升澳大利亚高等教育的声誉和国际竞争力，以及卓越性、多样性和创新性；提供禁止学术作弊服务、保护和加强学术诚信；鼓励和促进高等教育体系发展提升，以满足澳大利亚社会经济对高学历和高技能人才的需求等。

3.《海外学生教育服务法案》

2000年，澳大利亚为留学生制定了《海外学生教育服务法案》（ESOS Act），成为保障国际学生教育和培训机构质量的法律框架。海外学生教育服务包括：ESOS法案、海外学生教育服务规则、海外学生教育服务（注册费）法、为海外学生提供教育和培训的国家守则、基础项目国家标准、海外学生英语强化课程（English Language Intensive Course for Overseas Students，ELICOS）国家标准。法案通过学费保障、基金保障、学生学费退还等方式规范国际教育市场，保障国际留学生权利。自颁布之日起，该法案就随着高等教育的发展而不断修正更新，成为TEQSA监管所有向国际学生提供高等教育的机构以及保护国际学生的法律依据。

（三）制定标准并严格执行

1.澳大利亚资格框架

1995年建立并执行的澳大利亚资格框架（Australian Qualifications Framework，AQF），最早可以追溯到1972实施的《高等教育成就（Awards）的命名及指南》——以促进高等教育领域证书、学位等资格命名的一致性。经过近10版的发展，最新2013版AQF将义务教育和培训、高等教育纳入一个统一的10级国家资格体系中（表2）。AQF以成果为导向，详细规定了从获得1级证书、文凭到学士、硕士、博士学位这10个等级类型所必须掌握的知识水平、技术能力、应用水平、学习时长等，以及相对应的资格颁发、认证、机构注册、自身监管、类型增减、国际接轨、发展历程等内容。同时，AQF鼓励不同资格之间的衔接与流动，通过相近资格之间的学分互认与转化实现。没有一所学校可以提供1-10级全部资格，但是不同等级学校之间可以达成合作，便于学生根据能力和水平随时进入某级接受教育并实现晋升。

2.高等教育标准框架

在《高等教育质量与标准署法案》之下，制定并应用高等教育标准框架。2011年，高等教育标准委员会（HESP）制定了所有高等教育提供者注册及评价都必须遵守的门槛标准（Threshold Standard）——《高等教育标准框架2011》（Higher Education Standard Framework 2011，HESF 2011）。2015年，根据新的发展情况修订完成《高等教育标准框架2015》（HESF 2015）并于2017年执行。2021年7月1日，最新修订的《高等教育标准框架2021》（HESF 2021）生效。

高等教育提供者只有满足HESF的要求才能在TEQSA完成注册。HESF 2011对高等教育提供者的注册、分类、课程认证、学历资格这四个方面明确了最低可接受的标准。HESF 2015改为高等教育标准和高等教育提供者标准两部分：第一部分对学生参与和成就、学习环境、教学、研究与训练、质量保障机构、治理问责、信息和信息管理这七个领域设定标准；第二部分对四类高等教育提供者——研究所（Institute）、学院（College）、大学（University）、海外大学（Overseas University）——分类限定标准，达到标准才能进行相应类型的注册，另外明确限定了大学获取课程自我认证权力的准则。HESF 2021以前版为基础进行微调，更加细化四类高等教育提供者的分类限定标准。

3.研究行为准则

由澳大利亚政府、澳大利亚研究理事会、国家健康与医学研究理事会、澳大利亚大学联合会共同发布的《澳大利亚负责任的研究行为准则》（Australian Code for the Responsible Conduct of Research）中，详细规定了负责任的研究的一般原则、研究数据和原始资料管理、研究学员督导、成果出版与传播、作者职责、同行评审、利益冲突、跨机构合作、研究不端行为、解决指控的方案等，共同约束科研行为。

（四）开展各类问卷调查

澳大利亚高等教育不同治理主体开发和使用各类问卷进行调查，结合不同视角和理论多维度监测质量、发现问题。20世纪90年代初开始，大学生接受“课程体验调查”（Course experience questionnaire，CEQ），主要涵盖教学、通用技能、总体满意度等。自2012年起，澳大利亚对在校学生进行了一项全国性调查，现在称为“学生体验调查”（Student Experience Survey）。它在课程、教学和学习经历方面的具体问题与CEQ不同，但调查得出的平均结果非常相似，约三分之二的学生对自己的经历感到满意。“学生体验调查”是澳大利亚教育部委托社会研究中心（Social Research Centre）开展的QILT（Quality Indicators for Learning and Teaching）四项系列调查之一，其他三项为毕业生成就调查（Graduate Outcomes Survey，GOS）、毕业生成就时序调查（Graduate Outcomes Survey-Longitudinal，GOS-L）、雇主满意度调查（Employer Satisfaction Survey，ESS）。澳大利亚教育研究理事会根据美国大学生学习投入调查（NSSE）开发出澳大利亚大学生学习投入调查（Australian Survey of Student Engagement，AUSSE），分析数据并进行国际比较。澳大利亚毕业生职业发展组织（Graduate Careers Australia，GCA）每年进行毕业生前景调查（Graduate outlook survey，GOS），調查内容包括市场的毕业生需求总量、招聘者对候选者才干的认识、招聘者对应聘者欣赏和不欣赏的方面、雇主总体意向等。

自1998年起，澳大利亚教育部要求高校每年向政府提交《高校质量保障和改进计划》，按照要求完成毕业生核心能力调查、毕业生就业率调查、雇主对毕业生满意度反馈调查。全国高等教育工会开展教师满意度调查。关于国际学生，澳大利亚联邦政府资助了国际学生调查（International Student Survey）和国际毕业生成就调查（International Graduate Outcomes Survey），内容涉及在澳或返回祖国的就业竞争力、满意度、居住经历和感受等。另外，各种社会调查询问了澳大利亚人对包括大学在内的社会机构的信心，结果表明民众对大学很有信心。2016年，74%的受访者表示，他们对大学“非常有信心”（12%），或“比较有信心”（62%）。在2014年澳大利亚国立大学的一项民意调查中，大学在警察和国防部队之下，在法院、教堂和公共服务之上，在九类机构中排名第三。

三、澳大利亚高等教育治理主题

高等教育治理的目的是提高质量，形成各方满意、法制的、自运行的良好局面和面向未来的发展道路。因此，建立高等教育治理体系、提升高等教育治理能力需要有的放矢，结合高等教育职能考察澳大利亚高等教育治理主题，教学是第一位的，科研处于第二位，财务体系发挥支撑性作用，学生的体验非常重要。

（一）教学质量

教学质量是核心，澳大利亚高等教育治理围绕核心设立外部“三驾马车”——资格框架、标准框架、课程认证。每所高校根据其所提供的资格框架内各等级的证书或学位，明确学生毕业后应达到的知识、技能、应用等水平，由此设计课程；在开课之前，学校对照标准框架中各方面的要求，在TEQSA进行注册，其要点为“课程预期学习成果——提供课程的水平——获得毕业证书的资质”三者之间相符、连接、一致；每门课程都必须接受认证，重点评价课程设计是否支持整体学习成果的实现，通过认证后才可以授课。“三驾马车”与TEQSA一道，从外部确保每所学校、每门课程均达到国家标准，从而保障教学质量。

课程认证的重点有审核课程内容、学生录取标准、课程评价方法和教员资格。共54所高校通过评审程序拥有自我认证课程的权力，2017年，参照AQF等级要求，TEQSA一共认证了无自我认证权力高校的78门课程。同时，澳大利亚高校积极参与专业认证，包括澳大利亚注册会计师协会认证、澳大利亚心理学委员会认证、国际商学院联合会（AACSB）认证等。此外，从联邦到各州均设有专门的教学奖励，“总理奖”是澳大利亚最高的教学奖项，“澳大利亚大学教学奖”支持和认可卓越的高等教育教学。外部和高校内部均开展大量问卷调查，了解学生感知的教学质量，进行信息反馈形成闭环。

内部除了问卷调查外，越来越多的澳大利亚大学开展教学同行评议。特别是在拥有课程自我认证权的大学中，虽然科研同行评议仍处中心地位，但是教学同行评议开始增多。由同领域的外校专家参与，重点在考察课程设计、教学过程和学生学业成果的基础上，参考资格框架、标准框架和学校目标、自身特色，形成系统化的评议过程，检查问题，并基于专家判断得出意见、提出建议。

（二）科研质量

为了评价澳大利亞高等教育科研在世界范围内的水平，给予政府、产业、纳税人对科研水平的知情权，澳大利亚研究理事会（ARC）建立了资助项目数据库，开展澳大利亚卓越研究（Excellence in Research for Australia，ERA）评价项目、投入与影响评价项目。从2010年至今，ERA项目已开展四轮评估，最近一轮为2018年收集数据，42所大学的2603个学科成为评价对象，共有76261位研究人员提交了506294个科研成果（论文、专著、专利等），涉及109亿澳元科研资助。由8个委员会和1000名国际顶级研究者组成评价方，对成果进行匿名同行评议。

评价结果为5档：远超世界平均水平、超过世界平均水平、达到世界平均水平、低于世界平均水平、大幅低于世界平均水平。2018年的评估结果显示，66%学科远超或超过世界平均水平、24%的学科达到世界平均水平、10%的学科低于或大幅低于世界平均水平，相比上一轮2015年的评估，26%的学科档位有所提升。[23]从《澳大利亚卓越研究》系列报告中可以发现，澳大利亚大学中大多数从事研究的部门至少达到了世界平均水平，被评为低于世界标准的研究部门比例从2012年的22%降至2018年的10%。

通过对科研成果的国际匿名同行评议，澳大利亚高等教育治理找到了正确的科研产出评价和提升方法。大学在ERA项目中找到了自己的位置和将低于世界平均水平学科的数量减少的方法。ERA还可以确定澳大利亚国家科研的强项和弱项，由于在卫生研究方面的大量投资，超过一半的医学和卫生科学学科被评为远远高于世界平均水平，近一半的地球科学学科也远超世界平均水平，但是在教育和商业学科中，超过三分之一的研究部门低于世界平均水平。

（三）财务运行

财务运行支撑和助力高等教育发展，观察澳大利亚高等教育治理所形成的财务体系，包括四个层面：国家产业、政府投入、高校收支、学生付费。从国家层面看，2016-2017年，澳大利亚高等教育总计获得380亿澳元收入，相当于GDP的2%。[24]其中，国际学生学费再创新高，达到100亿澳元，高等教育已成为澳大利亚重要的第一大净出口服务产业，这还未计算国际学生留学期间学费以外带来的各类消费、对房租的支撑、探亲旅游等。政府投入约占60%、约230亿澳元，去向包括本国学生的生均拨款、科研资助、本国学生贷款、贷款贴息、各类教育和补助项目等；国际学生学费占26%；产业合作、成果转化、私人捐赠与基金会盈利等其他来源共计占14%。由于新冠疫情，政府投入占比小幅下降、国际学生学费占比小幅上升的趋势被暂缓。

澳大利亚《宪法》赋予大学特殊公司的性质和地位，《高等教育支持法案》赋予大学按照国内学生根据联邦测算的规定收费，形成国际学生学费无上限的财务环境和发展导向。TEQSA的风险监测包括对学校财务运行的实时评价，要求大学财务在扣除各类成本后，时刻保持“略有盈余”；一旦出现可能亏损的迹象将提示风险。学校也根据“略有盈余”的原则管理二级学院，淘汰盈余不足的学院和学科专业。大学根据其地位、声誉、收入和愿景目标，在国际、国内学术劳动力市场聘请教师，完善教学环境、科研条件，争取具备更强的竞争力。

在学生支付方面，国内学生和国际学生存在泾渭分明的“两条线”。国内学生根据联邦政府为不同学科确定的人均总成本、联邦生均拨款和个人负担，收取相应学费。个人无力负担学费则可以申请低息联邦贷款，申请的门槛很低、通过率很高，就业后偿还贷款的收入起付点较高，这意味着如果学生未获得高收入工作则无需还贷，因此，学生贷款是具有福利和援助性质的。同时，学生还可以申请各类学费贷款之外的补助、补贴。而国际学生面对的则只有不设上限的学费，例如澳大利亚“八大”的商科每年学费约4万-5万澳元。澳大利亚联邦政府每年投资300万澳元设立国际学生奖学金，名额和数额均较低。这个与英国、美国大同小异的财务体系，既保障了国内学生的利益和选票，也赚取了国际学生的巨大利润，成为出口国经济和教育发展的动力。

（四）学生体验

由于对学校办学、课程质量、规范程度和学生习得的监管，加之领先的科研形象，注重学生学习经历等，共同造就了澳大利亚高等教育治理中良好的学生体验。澳大利亚高等教育声誉和国际竞争力源于规范的办学、课程认证、优质的条件、优秀的教师、学习成果、科研实力，并且澳大利亚从产业的角度对外大力宣传、塑造这一形象。学生进入澳大利亚高等教育体系也确实能够获得这种体验。

澳大利亚高等教育治理的一系列政策、措施对学生非常友好。澳大利亚高校提供大量的学生支持服务，帮助学生适应在澳大利亚的新生活。高校遵守严格的质量保障和课程认证措施，在几个留学生较多的城镇，专门设有国际学生支持中心，每个中心都在法律权利、工作技能以及与其他本地和国际学生见面社交等问题上，提供实用的建议和支持。学生作为质量审核小组的一部分，通过对质量调查的反馈参与教学质量治理和保障，同时，全国性的学生组织、论坛，使政府能够听到来自不同高校的学生声音。

诸多法案致力于保护和增进学生权益，标准框架明确规定，学生投诉要有专门机构受理、记录、由多方参与的过程解决、备案和审查。ESOS Act制定了详细的学生学费保护措施，以及当一所学校出现问题关闭后，原学生的转移和接续方式等。各类问卷调查反映出学生的感受，2018年澳大利亚教育部开展的国际学生调查结果表明，国际学生对在澳学习生活的满意度高达90%。另外，澳大利亚的生活环境、文化氛围、工作签证、移民政策也会增强吸引力和学生的体验。

四、结论与建议

作为一个国家，澳大利亚高等教育规模并不大，但是由多治理主体、开发使用多种治理工具、围绕相关治理主题构成的治理体系和治理能力，实现了小而精细、复杂而高效的运转。这保障了澳大利亚高等教育教学、科研的高质量，灵活的财务系统保障了国内学生利益和国际教育收益驱动的平衡，打造了极具吸引力的形象，从而形成了良好的正循环。

澳大利亚高等教育治理的以下四点经验令人印象深刻：（1）定期评价检查，通过学术参与揭示问题。回顾澳大利亚高等教育发展历史，由于其定期开展评价、检查，因此在幾个重要时间节点，均能发现拨款僵化、质量下滑等问题。联邦政府委托知名专家教授，带领团队以科学研究的方法发现问题，并提出解决问题的有效办法和建议，再进入立法程序。（2）法律体系完善，为教育治理奠定基础。关于大学性质和地位的司法解释、开展质量保障和建立质量标准、新的财务运行体系，均通过法律手段为高等教育大刀阔斧改革发展扫清障碍、解除束缚，实现法治。（3）各利益团体通过组织代表发声并参与治理。如大学联盟、教师工会、学生理事会、行业协会等，各团队代表各自利益发声，在政策制定、咨询评价、质量提升和监管等方面贡献力量。（4）在教学、科研等治理主题形成闭环。教学质量通过外部“三驾马车”——资格框架、标准框架、课程认证，以及各类调查形成闭环；科研质量通过国际匿名评议形成闭环；教学、科研、财务、学生体验，四个闭环组成高等教育系统的正向自循环。

分析澳大利亚高等教育治理体系，可为我国高等教育实现治理体系和治理能力现代化提供以下借鉴。

第一，大力发挥省级作用，建立省级高等教育治理体系，重心下沉，从基层提高整体治理能力。我国高等教育规模庞大，北京、上海、江苏、湖北等多个高等教育大省的规模与澳大利亚相当甚至远超，这也客观造成了仅在国家层面着力开展高等教育治理的难度。例如，目前由国家进行全国高等教育课程认证几乎是不可能的，因此，要突出省级作用，在省域内充分发挥评估监测处、评估院、教科院等各类机构的功能，组建相关机构和队伍，解决省内问题，对省域内最底层的课程建立全面普遍的周期性认证制度，在保障课程教学质量的基础上实现向上反哺。

第二，明确国家职能，突出和落实在涉及全国高等教育立法、资格框架、执行标准、评价报告、维护更新等方面的引领作用。随着教育和社会发展，需要不断更新立法、完善立法。建立国家资格框架，明确不同等级的学习成果和入学要求，促进等级间的流动和晋升。研制高等教育课程和机构质量标准，明确高校分类方法和类型。发挥教育部评估中心对各省评估监测机构的监督作用，以及中央教科院对于高等教育教学研究、全国性调查问卷的设计和分析职能。建立周期性高等教育评价检查报告机制，定期更新各类立法、框架、标准、政策。

第三，深化科研资助与成果评价闭环。我国高等教育科研资助数额大、成果多，但是质量始终存在争议。需要借鉴澳大利亚卓越研究评价项目，建立科研成果国际同行评议机制。首先，明确不同资助主体如国家基金委或省部基金委对资助项目的要求；其次，科研项目确认各类成果达到的水平，可以根据情况设置“低于省内平均水平、达到省内平均水平、高于省内平均水平、大幅领先省内平均水平和国内领先、国际领先”等；最后，由第三方组织省内专家、国内专家和国际专家开展匿名同行评议，得出成果的真实水平。

第四，重新思考和讨论高等教育财务运行体系。财务事关高等教育发展的动力、方向和速度。在1999年扩招和教育产业化历经20余年之后的今天，面对新的发展时代、目标、格局、阶段，需要重新思考和讨论：宏观方面，国家教育产业化、教育国际化的目的和意义；中观方面，明确政府拨款方式，高校事业单位的性质、地位和财权；微观方面，完善每个学科专业的成本和分摊方法，重新划定国内学生的收费、贷款、补助、补贴、教育和生活条件与国际学生的区别。建立国家受益、高校发展、教师和学生个人满意的财务体系。

第五，建立便于多方参与的组织和发声渠道。在周期性高等教育评价检查中，组建专家小组，以问题和未来目标为导向，基于调查研究，分析高等教育面对的难题与解决办法，并向社会公布，增强学术力量在各级各类评价报告、政策制定、组织机构中的贡献率和参与度。尝试成立省域高校联席会，代表大学利益，研究面临的普遍问题，并与管理部门进行协商。发挥教师工会在代表教师利益、调查教师满意度等方面的作用。增加学生会参与政策制定、质量监督与评审的功能。与业界建立联系，提高业界参与政策制定和人才培养的积极性。

参考文献：

[1]奋力夺取全面建设社会主义现代化国家新胜利[N].人民日报，2020-10-30（2）.

[2]Australian Department of Education.Higher Education Statistics-Staff Data[EB/OL].https：//www.dese.gov.au/higher-education-statistics/staff-data/selected-higher-education-statistics-2021-staff-data.

[3]Australian Department of Foreign Affairs and Trade.Australia inbrief 2021[R/OL].https：//www.dfat.gov.au/about-us/publications/australia-in-brief.

[4]俞可平.推进国家治理体系和治理能力现代化[J].前线，2014（1）：5-8，13.

[5]褚宏启.教育治理：以共治求善治[J].教育研究，2014，35（10）：4-11.

[6]史静寰.走向质量治理：中国大学生学情调查的现状与发展[J].中国高教研究，2016（2）：37-41.

[7]姚荣.从政策思维走向法治思维：我国高等教育治理现代化的核心要义[J].重庆高教研究，2019，7（3）：49-60.

[8]理查德·詹姆斯，邢欢，叶赋桂.澳大利亚高等教育和国家教学标准[J].清华大学教育研究，2014，35（3）：21-28.

[9]丛昕，朱泓.澳大利亚高等教育质量标准框架体系研究[J].文教资料，2013（1）：110-112.

[10]甘永涛，刘倩.澳大利亚“双部门”高校学术治理结构的整合模式探析：以巴里迪大学为例[J].职业技术教育，2013，34（32）：93-96.

[11]王小佳.澳大利亚如何保证高校办学自主权[J].中国高等教育，2014（Z2）：78-79.

[12]韩梦洁，白晋延，郭驰.墨尔本大学的学术治理结构及运行战略[J].高教发展与评估，2018，34（4）：59-67.

[13]鲁良.教育信任的创设：构架、治理与展望：澳大利亚高等教育信任的经验解释[J].湖南师范大学教育科学学报，2020，19（6）：118-123.

[14]张德利，张伯成.澳大利亚高等教育的常规治理策略：在悉尼大学等四所高校学习研修的思考[J].吉林省教育学院学报，2016，32（8）：1-4.

[15]王英杰.重构学术共同体：建设世界一流大學的治理制度和组织文化[J].比较教育研究，2021，43（5）：3-12.

[16]柳友荣.澳大利亚大学内部治理特点[J].教育研究，2016，37（4）：120-124.

[17]程接力，钟秉林.澳大利亚国立大学的崛起历程、治理结构和校长管理机制[J].现代教育管理，2014（9）：1-7.

[18]段肖阳.澳大利亚高等教育治理模式研究[D].陕西师范大学，2016.

[19]Higher Education Support Act 2003[EB/OL].https：//www.legislation.gov.au/Details/C2022C00005.

[20]Workplace Relations Amendment（Work Choices） Act 2005[EB/OL].https：//www.legislation.gov.au/Details/C2007C00183.

[21]Tertiary Education Quality and Standards Agency Act 2011[EB/OL].https：//www.legislation.gov.au/Details/C2022C00004.

[22]GARY D，CARNEGIE.Understanding the ABC of University Governance[M].The Australian Journal of Public Administration，Sydney：The Australian Journal of Public Administration，2010：431-441.

[23]State of Australian University Research 2018-19 ERA National Report[R/OL].https：//dataportal.arc.gov.au/ERA/NationalReport/2018/.

[24]NORTON A.Mapping Australian Higher Education 2018[R/OL].https：//grattan.edu.au/report/mapping-australian-higher-education-2018/.

（责任编辑 陈春阳）

收稿日期：2022-07-13

作者简介：王铭，北京教育科学研究院高等教育科学研究所副研究员，博士；王名扬（通讯作者），北京外国语大学国际教育学院副教授，博士。（北京/100045）

*本文系中央高校基本科研业务费专项资金资助项目“从传统到现代的嬗变：大学治理的欧陆模式研究”（项目批准号：2020JJ008）的阶段成果。