农业生产全程托管对耕地细分经营权配置效率的影响研究

张恒，郭翔宇

（1.东北农业大学作物学博士后流动站，黑龙江 哈尔滨 150030；2.东北农业大学现代农业发展研究中心，黑龙江 哈尔滨 150030；3.东北农业大学经济管理学院，黑龙江 哈尔滨 150030）

家庭联产承包责任制使得土地“按人分配”，忽视了农户在农业生产能力上的差异，导致耕地在农户个体间配置的扭曲和效率损失[1]。耕地流转可以通过耕地经营权的整体转让优化配置耕地资源，但土地流转隐含的效率、政治及社会风险没有得到很好解决[2]。与耕地经营权整体流转相对应的是耕地细分经营权的交易，后者可交易性更高。农业生产托管作为耕地经营权细分及交易所实现的经营形式，在仅通过农地流转来实现农业规模经营较为缓慢的背景下[3]，探讨农业生产托管如何优化耕地产权配置效率，对小农经营体制下保障国家粮食安全具有重要意义。

关于地权在农户间的配置效率，部分学者从耕地经营权整体转让角度进行研究。朱建军和胡继连[4]、盖庆恩等[5]通过基尼系数、产出方差和OP协方差等方法直接测算耕地配置情况，进而实证土地流转对地权配置的影响；也有学者按照耕地产权是否从农业生产能力弱的主体转移给具有农业生产优势的主体以减少租值耗散的思路[6]，对耕地经营权整体转让是否优化了地权配置效率进行研究：Deininger 和Jin[7]通过检验农户农业生产能力对其土地流转决策的影响来探究土地流转对耕地配置效率的影响，随后陈海磊等[8]、史常亮等[9]用此方法验证了土地流转促使土地整体经营权由弱生产能力农户向强生产能力农户转移，优化了耕地产权配置。

在耕地经营权整体转让的过程中，农户对土地的“垄断”、交易双方机会主义行为、合约不稳定及掠夺性经营等导致了耕地流转内含高昂的交易成本，大量交易成本抑制耕地流转规模、限制分工深化，效率空间有限[6,10]。而产权的进一步细分增加了产权交易匹配组合与交易方式，有助于形成迂回生产，实现农业分工与专业化经营，降低交易成本，提高交易效率[11]，农户参与农业生产托管就是将耕地经营权细分并配置的过程。

目前，关于农业生产托管的研究主要集中于内涵特征[12]、形成机制[13-14]、经营模式[15-16]、成效评价[17-18]等方面。有研究认为农业生产托管对农业生产能力弱的小农户产生了“挤出效应”[19]，虽从直观认识上说明了农户生产能力与其托管参与的关系，但仅用耕地面积衡量农户生产能力并缺乏实证检验，无法充分说明农业生产托管是否对耕地产权优化配置产生影响。在农业生产托管对耕地产权再配置效果的影响研究方面，有学者论证了农业生产托管可以提高耕地单产降低耕地投入成本[20-21]。但是，目前大多数相关研究对农业生产托管概念的界定较为模糊，定义的托管无法与现实中早已存在的分散环节外包和普通农机服务区分开来。与后者的市场性交易行为相比，农业生产托管叠加了合约、利益联结等制度安排[22]，形成了目标趋同、收益共享、风险共担的二元主体经营形式[12]，两者在服务内容、服务形式、契约形式与服务质量衡量标准等方面有一定区别。

综上所述，目前关于农业生产托管对耕地产权配置效率影响的研究还较为欠缺。一方面，农业生产托管作为与土地流转并行实现农业规模经营的路径，其本身的产权解释及其对耕地产权优化配置影响等问题没有得到重视。另一方面，由于对农业生产托管概念的模糊界定，导致目前大部分关于农业生产托管的研究无法真正反映其发展规律与作用机理，也忽视了最能体现农业生产托管中契约约束与激励作用、二元主体经营特征的全程托管对耕地资源利用的影响效应。鉴于此，本研究以全程托管为研究对象，按照耕地相应产权是否从农业生产能力弱的主体转移给具有生产优势的主体以减少租值耗散的思路，探求全程托管是否优化了耕地细分经营权配置，并依次以服务完全内化的经营形式与接受分散环节外包服务的经营形式为对照，测算全程托管对耕地投入产出的影响程度，探求全程托管优化耕地细分经营权配置后对耕地利用率的积极效果如何。以上研究内容兼顾了社会总收益与农户个人收益，以期为农业生产托管的进一步发展、耕地产权的优化配置与粮食种植投入产出的优化提供政策与实践启示。

1 理论分析与研究假说

耕地经营权可以细分为决策权、操作权、管理权及收益权等[13,23]，农户参与农业生产托管就是将耕地操作权和管理权让渡给服务主体，自身保留耕地决策权与收益权的过程。新发展阶段赋予农业生产托管更高的政策期待，应丰富农业生产托管的理论内涵。农业生产托管应是涉及产前、产中、产后的、参与土地面积较大的、建立较为稳定契约关系和利益联结的农业生产服务形式和经营形式，托管形式包括但不限于农业生产全程托管、关联且关键作业环节综合性托管等。相比其他托管形式，全程托管除在促进新型农业经营体系建立等方面有更大优势和作用外，可使得农户耕地管理权与操作权更为充分地转移，才谈得上耕地细分经营权在不同主体间的配置和得到有效利用。

1.1 农业生产全程托管对耕地细分经营权配置过程的优化机理

将耕地各类细分经营权赋予具有比较优势的行为主体，以充分利用每个个体所拥有的专业知识及比较优势，才能充分减少阻值耗散，实现社会总收益最大化，完成对耕地细分经营权配置效率的改进。Deininger 和Jin[7]通过构建农户生产能力与土地流转决策关系的数理模型，评估土地租赁市场将土地转让给生产力更高的生产者的程度，进而论证是否提高了耕地配置效率。借鉴此理论框架，探求全程托管是否优化耕地细分经营权配置，等同于探求相比于高农业生产能力农户，全程托管是否促使更多弱生产能力农户将耕地管理权与操作权转移给生产上具有比较优势的托管主体。构建数理模型讨论农户农业生产能力与其托管参与行为的关系，农户利益最大化可表述为：

式中：π为农户利润；单个农户i，其家庭劳动力禀赋为L0，在农业生产和外出务工的劳动分配分别为La和Ln，务工工资为w；农户家庭土地禀赋为T0，Td代表全程托管土地面积，Ti代表农户自我经营土地面积；a代表农户农业生产能力；全程托管伴随一定的交易成本c；r代表农户付出的托管服务费；Q代表单位托管土地上农产品产量，假设外生的农产品价格为1，全程托管土地上的收益为（Q-r-c）Td。a f（La,Ti）为农户生产函数，遵循传统边际生产率变化特点，（1）式求解一阶条件得到：

假定农户间的农业生产能力a不相同，为得到a对农户托管土地面积的影响，对（2）、（3）式左右两边做关于a的全微分，得到表达式：

托管农户全程托管的土地面积为Td=T0-Ti，对其左右两边做关于a的全微分，得到：

（5）式表明农户农业生产能力越弱，托管出去的土地面积越多。结合以上推导可以认为：对于不具有农业生产比较优势的农户而言，一旦市场中存在托管组织，便会更倾向于将农业生产进行托管。相反，对于在农业生产上具有比较优势的农户，不会轻易选择托管，甚至会将自身发展为托管供给主体。由此，提出假说：

H1：农业生产能力弱的农户更倾向于参与全程托管，在市场化的全程托管提供过程中，相比于高农业生产能力农户，全程托管促使更多农业生产能力弱的农户将耕地管理权与操作权交出，从而优化了耕地细分经营权配置。

1.2 农业生产全程托管对耕地细分经营权配置效果的优化机理

当把产权从比较优势低的行为主体转移给具有比较优势的行为主体时，分工机制得以生成、深化与扩展，资源配置效率得以提升[23]。一是，农户参与全程托管，将耕地管理权完整转移给托管组织，托管组织主持（而不是辅助）农业生产经营，提供“管理知识”中间产品，改善农业经营决策能力，促进农业管理精细化、知识化和专业化，进而实现技术进步，提高耕地产出。而以市场契约为主的分散环节外包服务形式无法充分做到，因为后者的供给方所获得的不是耕地完整的管理权与操作权，无法承担保证最终耕地产出责任的同时，也没有相应“企业家能力”与全方位技术。二是，耕地操作权对应耕地种植最核心的产中环节，农户参与全程托管，将耕地操作权让渡给托管组织，实现以生产环节为单位的产品内分工，不同生产环节同时实现有效规模，服务组织获得规模经济的同时，托管农户获得外部规模经济[24]，达到节约耕地投入目的。虽然分散的生产环节外包服务也可实现以生产环节为单位的产品内分工，但全程托管服务环节数量更多、规模更大、服务能力更强、服务更配套，农户参与全程托管所获的外部规模经济大于接受分散环节外包服务所获的外部规模经济的同时，范围经济的获得也使农户参与全程托管节约的成本更多。据此，提出假说：

H2：在耕地细分经营权再配置效果方面，农业生产全程托管不论相对于服务完全内化的经营形式还是接受分散环节外包服务的经营形式，都会提高耕地产出、降低耕地种植投入。

2 研究方法与数据来源

2.1 模型构建与变量说明

2.1.1 农户农业生产能力与全程托管参与 实证农户农业生产能力与其全程托管参与行为的关系，检验农业生产能力弱的农户是否更倾向于参与全程托管，以期回答全程托管是否优化了耕地细分经营权配置。本研究使用农户粮食生产的技术效率来近似代表该农户的农业生产能力，技术效率等于农户实际产出占生产前沿面的比例，满足了能力基于比较的特征，也不易受区域特征、生产环境等影响[25]。采用随机边界模型（Stochastic Frontier Approach，SFA）估计农户生产技术效率[26]，基本形式为：

式中：TEi表示农户i的技术效率。Yi为第i个农户的农业生产实际产出，用粮食总产量衡量。Gin为农户生产中的各类投入变量，主要有土地投入、家庭劳动投入与资金投入。土地投入用粮食播种面积衡量；家庭劳动投入用家庭劳动力种粮总时间衡量；资金投入用种粮雇工支出、农资支出、农机燃油支出、购买农机服务支出、转入土地支出与托管费用支出等资金支出与机械折旧总和衡量。β表示待估参数向量，（Vi-Ui）为随机扰动项。农户i的生产可能边界为Y*i，采用柯布—道格拉斯（Cobb-Douglas）生产函数计算农户随机生产前沿[27]。

由于被解释变量农户参与全程托管决策为二分变量，选择二元Probit 模型进行分析，具体形式为：

此部分选择2020 年村中有托管组织进入但没有参与全程托管的自我经营农户为样本。式中，ji为当年自我经营农户参与下一年全程托管的决策行为，由于下一年的托管合同需在前一年年末签署，所以用“农户是否已签订下一年的全程托管合同”来衡量自我经营农户参与全程托管行为。ji=1 表示该自我经营农户选择次年参与全程托管，反之ji=0。Ai表示农户农业生产能力，用自我经营农户当年生产技术效率（TE）来衡量。Cik表示第k个控制变量，从家庭和家庭劳动力特征、生产经营特征及村庄特征三个方面选择。α0为常数项。εi为随机误差项。通过计算二元Probit 模型中的平均半弹性可明确农户农业生产能力与控制变量对农户参与全程托管行为的具体影响程度。

2.1.2 农业生产全程托管对耕地投入产出的影响 前文理论分析认为，不论相对于服务完全内化的经营形式还是接受分散环节外包服务的经营形式，全程托管均会提高耕地产出，降低耕地投入，本研究用农户家庭种粮单产和单位面积种植成本衡量耕地的产出和投入。使用倾向得分匹配法（Propensity Score Matching，PSM）实现同一农户同时点下托管与未托管时生产情况的比较[28]。采用Logit 模型估算倾向得分(P(X))，表达形式如下:

式中：D=1 表示农户参与全程托管，D=0 表示农户未参与全程托管进行自我经营，包括服务完全内化农户与接受分散环节外包服务农户。服务完全内化农户是指家中有全套农机设备，生产过程中不需任何外部生产性服务的农户。接受分散环节外包服务农户是指生产过程中某一或几个环节（而不是全部）自身无法完成，需购买外界服务来完成的农户，接受分散环节外包服务的农户仍需在耕地上耗费相对大量精力，将此类农户也归为自我经营农户。Xi表示从家庭与家庭劳动力特征、生产经营特征与村庄特征三个方面选择的协变量。得到倾向得分后，选择合适的匹配方法对托管户和未托管户进行匹配。匹配完成后即可衡量全程托管对粮食单产和种植成本的影响方向和程度，通常采用处理组的平均处理效应（Average Treatment Eff ect on the Treated，ATT）进行估计，以粮食单产为例，表达式为：

式中：q表示粮食单产，E(q1|D=1)表示托管农户托管时的粮食单产，(q0|D=1)表示托管农户未托管时的粮食单产。同理分析全程托管对粮食种植成本的平均处理效应。在粮食种植成本中，除了各类资金支出与机械折旧外，加入了家庭劳动力种粮的人工成本。

2.2 数据来源

本研究使用数据来自2020 年10 月至2021 年4月对黑龙江省托管试点县粮农的入户抽样调查。2020年，黑龙江省农业生产托管面积已达773.4 万hm2次，粮食托管面积近666.67 万hm2次，占全国粮食托管面积超10%。服务组织3.2 万个，服务小农户103.6 万户。黑龙江省着力发展覆盖产前、产中、产后的全程托管，率先整省推进，形成的“全程托管+农村金融+农业保险+粮食银行”典型模式受到社会各界关注和大力示范推广。全程托管适用于生产过程不过于繁琐的农产品，在粮食作物生产中的采纳较为普遍。基于以上，选择国家粮食安全“压舱石”的黑龙江省作为全程托管与粮食耕地利用率的研究区域，具有可行性、代表性和实践价值。黑龙江省2020 年农业生产托管试点县共38 个，覆盖了全省所有副省级城市、地级市和地区。首先，按50%的比例在每个区域抽取相应数量试点县，四舍五入共20 个县市；然后，按照有无全程托管农田、经济发展水平和地理位置，每个县市抽取2～3 个乡镇，每个乡镇抽取2 个样本村，每个村抽取15～20户农户。抽样调查获得有效问卷1 882 份，其中，全程托管农户问卷851 份，自我经营农户问卷596份，土地全部转出农户问卷435 份。农业生产全程托管目前在旱田作物中推广规模较大，本研究需种植玉米与大豆的托管农户与自我经营农户数据，所以共使用其中1 385 户粮农的调查数据。变量定义与描述性统计分析见表1。

表1 变量定义与描述性统计分析Table 1 Variable def initions and descriptive statistics

3 结果与分析

3.1 耕地细分经营权配置过程优化分析

3.1.1 农户农业生产能力估计结果 利用SFA 模型测算自我经营农户的生产技术效率，衡量其农业生产能力，农户的平均技术效率与各类生产要素产出弹性见表2。样本自我经营农户的平均技术效率为0.63，整体生产能力处于中等水平。样本农户粮食生产技术效率最大值为0.96，最小值仅为0.11，离散程度为23.82，效率低于0.60 的农户占比为58.5%。可见，农户间的生产能力和对耕地的利用效率差异较大，低生产能力农户占比较多，此类农户无法充分发挥所拥有的耕地各类细分经营权权能效用。

表2 农户粮食生产技术效率估计结果Table 2 Estimation results of the technical effi ciency of grain production

3.1.2 农户农业生产能力对其全程托管参与的影响结果 利用二元Probit 模型探究以生产技术效率衡量的农户农业生产能力对其全程托管参与决策的影响，验证全程托管是否优化了耕地细分经营权配置。使用普通标准误和稳健标准误Probit 估计结果接近，所有系数联合显著性较高，模型预测准确率82.38%，综合说明模型整体拟合效果良好（表3）。农户生产技术效率的平均半弹性为负且高度显著，当农户生产技术效率减少1%时，自我经营农户参与全程托管的几率比增加近1.5%。说明目前托管组织主要为生产能力弱的农户提供服务，而具有农业生产比较优势的农户继续维持自我经营。托管市场上没有存在过多由于购买力限制、节约交易成本而“垒大户”等原因，“挤出”农业生产能力弱的小农户情况。所以，农业生产全程托管的出现促使更多不具农业生产优势的农户将耕地管理权和操作权转出并赋予具有比较优势的行为主体，充分利用每个个体所拥有的专业知识及比较优势，优化了耕地细分经营权配置，验证了假说1。

3.2 耕地细分经营权再配置效果优化分析

农业生产全程托管优化了耕地细分经营权配置之后，对耕地投入产出的影响如何，本节从粮食单产和种植成本两个方面探究全程托管对耕地细分经营权再配置效果的影响。

3.2.1 匹配检验 运用PSM 模型，采用近邻匹配、半径匹配、核匹配与局部线性匹配四种方法对样本进行匹配，在反事实框架下测算全程托管对粮食单产和种植成本的处理效应。首先，进行共同支撑域检验。总体1 385 个样本，在不同匹配方法下，处理组和对照组最多损失99 个样本，保留1 286 个匹配样本（表4）。图1 为匹配前后模型的核密度分布图，匹配后对照组与处理组的密度分布具有高度相似性，模型满足共同支撑假设。然后，进行平衡性检验。利用不同匹配方法进行匹配后，协变量标准偏差从20.1 下降到4.9～6.7，伪R2从0.136 下降到0.013～0.019，LR 统计量下降并不再显著（表5）。以上结果表明，匹配显著降低了处理组和对照组协变量分布的差异，最大限度降低了选择性偏误。

图1 匹配前后核密度分布Fig. 1 Kernel density distribution before and after matching

表4 PSM 匹配结果Table 4 PSM matching results

表5 平衡性检验Table 5 Balance test

3.2.2 农业生产全程托管对耕地投入产出的总体影响结果 全程托管对粮食单产的处理效应结果见表6。总体来看，全程托管的有效供给能够提高农户种粮单产。四种匹配方法的ATT 估计结果表明，全程托管对粮食单产有正向的处理效应，且均在1%统计水平上高度显著。若托管户没有参与托管，其粮食单产约为7 576.86～7 914.75 kg/hm2，但由于参与托管，其粮食单产增加到8 819.99 kg/hm2，增长率约为10.3%～14.1%。

表6 全程托管对粮食单产的处理效应Table 6 Treatment eff ect of the whole production trusteeship on grain yield per unit area

全程托管对农户粮食种植成本的处理效应见表7。全程托管可以显著降低农户粮食种植成本。四种匹配方法的ATT 估计结果表明，若托管户没有参与托管，其种粮资金支出、家庭人工投入及机械折旧总和约为10 163.94～10 529.84 元/hm2，但由于参与托管，其粮食种植成本降低至6 658.96 元/hm2，成本下降率约为52.6%～58.1%。可见，全程托管降低粮食种植成本的效果大于提高粮食单产的效果,全程托管对耕地投入产出的优化作用主要体现在成本节约方面。

表7 全程托管对粮食种植成本的处理效应Table 7 Treatment eff ect of the whole production trusteeship on grain planting cost

以上是以服务完全内化及接受分散环节外包服务的自我经营农户总和为对照，测算的全程托管对耕地投入产出的影响效果。由于服务完全内化的经营形式与接受分散环节外包服务的经营形式在技术引入方式、规模经济获取程度等方面有一定差异，分别以两者为对照时，全程托管对耕地投入产出的影响效果不同。将两者混合作为对照，无法基于耕地管理权、操作权转移的充分程度，体现全程托管相比于分散环节外包服务在优化耕地投入产出方面的优势。

3.2.3 影响异质性与优势：以不同经营形式为对照以不同自我经营形式为对照，全程托管对粮食单产和种植成本的处理效应见表8，由于各类匹配方法所得结果与显著性相差不多，仅展示使用频率最高的近邻匹配方法所得结果。相比于服务完全内化的经营形式，全程托管带来了14.8%的单产提高、44.2%的成本降低，相比于接受分散环节外包服务的经营形式，全程托管带来了8.7%的单产提高、61.1%的成本降低。全程托管以服务完全内化的经营形式为对照时对耕地产出的提高程度，大于以接受分散环节外包服务的经营形式为对照时对耕地产出的提高程度，在对耕地投入降低方面则相反。可见，农户接受分散环节外包服务时，耕地管理权与操作权转移不完全导致缺少契约激励、外部规模经济和范围经济获取，使得耕地投入不降反增，对耕地投入产出的优化程度小于全程托管对耕地投入产出的优化程度。

表8 全程托管对粮食单产和种植成本的处理效应Table 8 Treatment eff ect of the whole production trusteeship on grain yield and planting cost

综上，相比于高农业生产能力农户，农业生产全程托管促使更多农业生产能力弱的农户将耕地管理权与操作权交出，在优化耕地细分经营权配置后，全程托管不论相对于服务完全内化的经营形式还是接受分散环节外包服务的经营形式，都会提高耕地产出、降低耕地投入，验证了假说2。全程托管比分散的生产环节外包服务在优化耕地投入产出方面更有优势，说明随着生产能力弱的农户将耕地管理权与操作权转出的越彻底，耕地投入产出得到优化的程度越大。

3.2.4 影响异质性：基于不同作物 不同粮食作物单产与种植成本差别较大，全程托管对耕地细分经营权再配置效果的影响需分作物研究。全程托管对玉米和大豆单产及种植成本的处理效应见表9。全程托管对玉米单产有正向的处理效应，玉米单产的增长率约为8.9%，且在1%统计水平上高度显著。虽然匹配过后托管农户大豆单产大于其未托管时的大豆单产，单产差距约为75.28 kg/hm2，但处理效应不显著。全程托管对玉米和大豆种植成本均有负向的处理效应，且均在1%统计水平上高度显著。ATT 估计结果表明，全程托管促使玉米和大豆种植成本分别降低了55.8%与44.0%，玉米成本降低率高于大豆。可见，全程托管对种植玉米耕地投入产出的积极作用大于对种植大豆耕地投入产出的积极作用。可能的原因是，相比于玉米种植，大豆种植经济效益较差（黑龙江省大豆平均单产约为2 250 kg/hm2，玉米平均单产约为9 000 kg/hm2，2020年大豆和玉米平均净收入分别约为5 400 元/hm2和12 000 元/hm2）、种植面积较少且分散，经营旱田托管的服务组织，主要以玉米托管为主，较为重视玉米种子的选取和实验、玉米种植技术的改进等，忽视了大豆种植技术的提高，即大豆托管规模小、种植分散等原因，阻碍了托管组织充分发挥其所获得的耕地管理权和操作权权能效用的意愿与能力。

表9 全程托管对玉米和大豆单产及种植成本的处理效应Table 9 Treatment eff ect of the whole production trusteeship on the unit yield and planting cost of corn and soybean

4 结论与启示

4.1 结论

本研究基于黑龙江省1 385 户粮农的抽样调查数据，通过实证农业生产全程托管对耕地细分经营权优化配置与再配置效果的影响，探求农业生产全程托管如何优化了耕地产权配置效率，得到如下主要结论：

1）全程托管的出现优化了耕地管理权和操作权在农户间的配置，有效解决了由于政策、土地流转市场不健全、农户对土地保有个人偏好等原因，导致的耕地在不同生产能力农户个体间配置的扭曲和效率损失。并且，目前托管市场没有存在过多由于购买力限制、“垒大户”等原因，“挤出”弱农业生产能力农户的情况。

2）在对耕地细分经营权再配置效果影响方面，全程托管不论相对于整体未托管自我经营形式、服务完全内化的经营形式还是接受分散环节外包服务的经营形式，都会提高耕地产出，降低耕地种植投入。全程托管对耕地投入产出的优化作用主要体现在成本节约方面。

3）相比于参与全程托管，农户接受分散环节外包服务时对耕地管理权与操作权转移不完全导致缺少契约激励、外部规模经济和范围经济获取，使得分散环节外包服务对耕地投入产出的优化程度小于全程托管对耕地投入产出的优化程度。随着弱生产能力农户将耕地管理权与操作权转出的越彻底，耕地投入产出得到优化的程度越大。

4）由于不同作物种植规模与效益差异，全程托管优化耕地细分经营权配置后，对种植玉米的耕地投入产出优化程度大于对种植大豆耕地投入产出的优化程度。

4.2 实践启示

基于上述研究结论，得到如下启示：

1）加强对全程托管形式发展的重视。相比于分散的环节外包服务，全程托管更能体现服务规模经营的优势，耕地管理权与操作权得到充分转移，有利于发挥契约的激励与约束作用，在优化耕地产权配置效率方面更有优势。因此，应将全程托管看作是农业社会化服务形式的发展目标，进一步加强全程托管的引导推广对维护粮食安全具有重要意义。

2）加强引导农业生产能力低的小农户参与全程托管，降低其参与托管阻碍。以托管项目政策为依托，强化托管服务对象引导，防止托管组织为减少交易成本或盲目追求托管规模而“垒大户”；政府应鼓励农业生产能力弱的农户积极参与托管，通过信贷支持、构建服务资金与质量监管等“农户安心机制”降低其参与托管所遇限制与交易费用，确保农业生产能力低的小农户可以顺利参与托管。

3）重视托管技术水平的提高，尤其是大豆托管服务规模扩大和服务技术提升。全程托管对耕地投入产出的优化作用主要体现在成本节约方面，在通过技术进步提高单产方面还有一定欠缺。托管组织应拓宽技术引入渠道，政府应建立适用于全程托管的技术推广机制，提高托管服务技术水平。全程托管对大豆生产的积极作用较低，重视大豆托管服务技术水平提高，依靠托管实现玉米大豆合理轮作，增加大豆种植和托管面积，便于全程托管在其中发挥优势作用。