都市圈建设应避免几大误区

陆铭　李鹏飞

2023年4月10日，建设中的沪宁沿江高铁江阴站站房内部一角。沪宁沿江高速铁路是上海与江苏南京之间的第二条城际铁路，建成通车后将进一步推进江阴、张家港、常熟、太仓等全国百强县融入沪宁“1小时交通圈”。图/中新

当前，建设现代化都市圈逐渐成为新一轮城镇化的重点发展方向。2019年，国家发展改革委发布《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》（下称《意见》），首次明确了都市圈的定义，并从基础设施一体化、产业分工协作、统一开放市场等方面提出了现代化都市圈的建设方向。2021年以来，国家发展改革委先后批准了南京、福州、成都、长株潭、西安、重庆、武汉、沈阳等国家级都市圈规划。

然而，在实践中，一些都市圈在规划文件中仍然明确提出限制中心城市（中心城区）的人口规模、人口密度和建设用地开发强度等，规划的范围也明显超出《意见》中的“1小时通勤圈”，这反映了“加快培育都市圈”与“限制大城市人口扩张”“严控大城市建设用地规模”等政策理念之间的偏差。而这种偏差在本质上是目前对于城市和都市圈的概念内涵和测度方式在政策上尚未形成科学认识。

事实上，在围绕中心城市发展都市圈的过程中，中心城市（尤其是中心城区）通过生产性服务业为外围地区的制造业以及其他城市的制造业赋能，同时发展出特别依赖人口规模和人口流量的消费性服务业，成为消费中心城市。在这一过程中，都市圈范围内形成越来越强的人流、物流、信息流的“向心”特征，即流量向中心城区集聚，并向外快速衰减，这背后的重要驱动力是服务业的发展更加依赖人口密度。在城市流量的“向心”趋势之下，如果延续工业化阶段“控制中心城市人口”“限制土地开发强度”等做法，将不利于中心城区发展服务业和提升活力，进而制约现代化都市圈的增长极作用。

在当前中国经济已经逐步呈现后工业化时期特征的背景下，笔者认为，围绕着核心大城市建设都市圈，形成引领现代化发展的增长极，既符合中国经济持续发展的需要，也符合全球范围内城市发展的规律。政府的政策手段应该顺应经济发展的趋势，侧重于补基础设施、公共服务等方面的短板，减少对于人口规模、土地开发强度等的直接管制，在充分发挥中心城市引领作用的基础上，切实加快建设现代化都市圈。

现代化都市圈建设面临的障碍

在传统按直辖市和地级市行政辖区进行规划建设的体制和强政府的资源配置方式下，現代化都市圈建设面临多方面的障碍。

第一，对于城市群、都市圈和大城市的概念认知存在偏差。在欧、美、日、韩等发达国家和地区，城市的概念是从一定地理范围之内的经济自治体开始的，所以城市的地理管辖范围通常比较小，相当于中国的县和区。在经济发展的过程中，由于规模经济和市场联通性的原因，特别是在一些中心城市周围，相临的不同城市之间用轨道交通紧密连接，形成了以中心城市为核心的日通勤圈，也就是都市圈。

相比之下，中国的直辖市和地级市是一个以中心城市（城区）为核心，包括周围县级市的一个行政管辖区，因此，中国的“城市”要远远大于其他国家的城市，相互之间是不可比的。以上海为例，它的辖区面积大于发达国家超大城市的中心城市（如纽约市、东京市），又远小于围绕着超大城市所建设的都市圈。由于未理解这一点，在做国际比较的时候，常常拿中国城市的人口与发达国家大城市的人口去做比较，得出的结论是中国大城市人口太多。

事实上，如果在半径在50公里-70公里的都市圈范围之内进行比较的话，当前“上海都市圈”的人口仅3261万人，而东京都市圈的人口已经达到3700万，并仍然在增长。纽约都市圈的人口没有那么多，是因为美国的总人口远远少于中国总人口，并且国土辽阔。

类似的误区也出现在土地上，如果按行政辖区来计算，似乎上海的土地开发强度高于东京都市圈的土地开发强度，而实际上，上海的辖区面积仅仅相当于东京都市圈的一半。如果在大约相同面积的都市圈范围之内进行比较的话，“上海都市圈”的土地开发强度大约为28%，仍然低于东京都市圈的土地开发强度。但是由于上海在行政管辖范围之内规划土地用途，出现了通过建设用地减量规划来降低土地开发强度的政策导向。

需要避免的是，在做国际比较时，对比中国城市（地级市或直辖市）人口与国外的“市”（如东京市），而同时却对比中国城市（地级市或直辖市）土地开发强度与国外的“都市圈”（如东京都市圈），要注意，这些对比的口径差异非常容易误导决策。

不仅如此，同样由于没有深刻理解都市圈的含义，在城市群和区域经济一体化建设过程中，人们始终认为中心城市的经济集聚会带来对于周边其他地区的“虹吸效应”。而事实上，不管是在都市圈范围之内的中心城区和周边地区之间，还是在城市群范围之内的核心都市圈和其他城市之间，经济向核心地区的集聚，是经济规律使然。高度集聚的核心区发展能够对外围产生更强的带动作用，而且这种辐射带动作用大致在100公里范围之内。

同时，核心区和外围区产生更为明确的分工，可以提高资源配置的效率。在经济集聚的过程中，中心地区和外围之间出现人均实际收入和生活质量差距的缩小。在这样的视野之下，在一些辖区面积较大的中心城市（如成都和武汉），其辖区范围内的经济和人口集聚并不是“一城独大”，而是都市圈范围内的一体化发展，是中心城市（中心城区）对外围的辐射带动作用的体现。

第二，都市圈发展缺乏统一的规划。由于当前体制之下各个城市是按照自己的行政管辖边界来进行城市规划的，因此，在潜在的“都市圈”范围之内，土地、人口、基础设施和公共服务等仍缺乏相应的统一规划，从而出现协调不一致的问题。

不仅如此，不管是在超大城市行政管辖边界范围之内，还是在潜在的都市圈范围之内，目前城市建设的模式都呈现出中心和外围一体化不足的断裂带，即中心城区和周边的中小城市之间存在不连成片的情况。在一些大城市与周边中小城市的辖区边界处，这种规划和建设的断裂现象更为明显。例如，在上海与昆山的边界上，属于上海的青浦仍然是农村状态，而边界另一边的昆山花桥却是紧贴着边界发展成了城市状态。

即使在已经有轨道交通连接中心城区和周边地区的情况下，轨道交通沿线的土地开发强度也非常低，土地利用效率不高。反观东京都市圈、纽约都市圈等国际大都市圈，城市建设呈现的却是“八爪鱼”的模式，即在轨道交通连接中心城市和周边地区的情况下，轨道交通沿线充分开发，中心城市和周边地区连片发展，人口密度从中心地带出发，沿着轨道交通线呈现出梯度下降的状态。

推进现代化都市圈建设的建议

第一，尽快推进围绕特大和超大城市的现代化都市圈规划。当前中国已经出台了一些都市圈规划，如南京都市圈、重庆都市圈等。广东省也在2022年出台了包括广佛、深莞等五个都市圈的计划。我们建议北京、上海等特大和超大城市也推出50公里-80公里半径的都市圈规划。上海已经启动“上海大都市圈规划”，但是严格说来，当前所定义的“上海大都市圈”实际上是个小城市群，已经远远超出了经济意义上的“都市圈”范围。

因此，建议在“上海大都市圈”规划之下，再重点制定一个50公里-80公里半径的核心区规划，即本报告所对应的上海都市圈规划，促进上海与毗邻的“近沪”地区的一体化发展。北京和上海的都市圈规划都必须克服省际的边界对区域一体化的阻碍，为此，我们建议在国务院的直接领导下建立起都市圈的跨省协调机制。

第二，以都市圈为空间单元科学预测人口，淡化中心城市辖区内的人口控制目标。户籍制度改革应在都市圈范围内有突破，加快都市圈内社会保障和公共服务一体化与均等化的进程。大幅度提高居住年限和社保缴纳年限在落户标准中的权重。调整公共服务和基础设施的数量、结构和布局来适应人口增长带来的有效需求。随着国家普及12年教育，以及户籍制度改革加快推进，中心城市需要大幅度增加中小学（特别是高中）的数量。随着跨行政边界的人流规模越来越大，逐步淡化以行政管辖范围为界的人口约束指标。对于中心城市的中心城区，应逐步形成白天人口和夜间人口的统计，以适应工作人口和居住人口对城市空间的不同需求。

第三，加快建设网络化、快速度、大体量的轨道交通线，连接中心城市与周边县市。相应地，建议加强轨道交通沿线的土地开发利用，特别是提高郊区沿轨道交通线的周边地区开发强度。围绕远郊的轨道交通站点，建设半径大约1公里的站城融合节点社区，加强居住、商办、公共服务等多用途的土地综合开发，特别是要加强轨交站点附近的公租房建设，方便服务业中较低收入从业人员向中心城区通勤，有效缓解交通拥堵。

第四，打破行政边界制约，进行都市圈内统一的土地开发规划。如果要更好地建设一体化的都市圈，势必需要在中心城市增加建设用地，为此，要不再按中心城市的辖区来规划建设用地，转而在都市圈范围内进行统一的土地开发规划。这样的话，在中心城市范围内就有很大余地增加建设用地。

例如，如果做一个非常保守的估计，假设上海都市圈的开发强度达到和东京都市圈一样（32.78%），那么上海+周边（吴江、嘉善、平湖、海門、启东、昆山、太仓）的城镇建设用地面积可以达到4342平方公里（13247.15×32.78%），而这一地带的2021年城镇建设用地面积为3757平方公里，还可以增加585平方公里。

需要说明的是，潜在的上海都市圈内的地形全部为平原，且淡水资源丰富，而东京都市圈内则有大面积的山区，淡水条件也差得多，因此上述在上海都市圈增加建设用地的潜力估计是非常保守的。为了都市圈的高质量发展，除了突破建设用地的总量约束外，还可以通过调整都市圈内部土地利用类型，增加住宅用地比例、推动闲置工业和商服用地转住宅用地、增加容积率等措施提高都市圈内部的土地利用效率和经济密度。

（上海交通大学安泰经济与管理学院程之佩、刘云、王翊涵对此文亦有贡献；编辑：王延春）