老旧小区改造对城市可持续发展的影响研究——基于双重差分法的实证检验

杨 苏, 李航航

(1.安徽建筑大学 经济与管理学院, 安徽 合肥 230022; 2.安徽建筑大学 安徽省建筑经济与房地产管理研究中心,安徽 合肥 230022; 3.阜阳师范大学 安徽省农民工研究中心, 安徽 阜阳 236041)

随着全球城市化进程的加快,城市成为落实可持续发展的关键。可持续发展要求城市在发展过程中考虑当前和未来需要,即满足当代人的利益,同时又不损害后代利益的发展[1-2]。影响城市可持续发展的因素众多,其中老旧小区由于年代旧、治安乱、环境差等特性已对居民生活质量产生影响,阻碍了城市可持续发展。当前,我国城市已经步入终结增量、活用存量的时代[3],在可持续发展的背景下,面对存量巨大的老旧小区,大拆大建的方法已不可行,实施老旧小区改造已成为解决城市可持续发展问题的主要手段,也是落实可持续发展战略的应有之义、必要之举。为此,住房和城乡建设部于2017年在厦门召开老旧小区改造试点工作座谈会,将广州、张家口等15个城市设为老旧小区改造试点城市,旨在探索老旧小区改造新模式,解决城市发展问题。此后,国务院办公厅于2020年发布《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》,对全国开展老旧小区改造的相关工作做出全面系统部署,由此看来,老旧小区改造工作已成为当前政府工作之重点。学术界也围绕老旧小区改造的政策、方法与实践等进行了相关探讨[4-6],但鲜有学者采用定量分析方法,研究老旧小区改造对城市可持续发展的影响。那么,在可持续发展的背景下,老旧小区改造试点城市政策能否促进城市可持续发展?其如何影响城市可持续发展?是否存在区域异质性?上述问题的研究与探讨对于进一步加快老旧小区改造、促进城市可持续发展具有指导作用与现实意义,且有助于扩展政府对老旧小区改造促进城市可持续发展的现有理解。

基于此,文章以我国2017年颁布的老旧小区改造试点城市政策为准自然实验,选取2008—2020年中国118个地级市的面板数据,运用双重差分模型考察老旧小区改造试点城市政策对城市可持续发展水平的影响,弥补了目前有关于老旧小区改造对城市可持续发展影响实证研究的缺乏。此外,进一步探讨老旧小区改造试点城市政策如何影响城市可持续发展以及是否存在异质性,从而为不同类型地区城市的老旧小区改造提供思路及意见。

1 文献综述

从老旧小区与可持续发展的内涵可见当前老旧小区在城市发展浪潮中已经阻碍了城市健康可持续发展的步伐,不论是对满足当代和未来的发展需要,还是对改善居民居住环境、提升城市形象、构建和谐社区的要求都表明老旧小区改造刻不容缓[7],存量巨大的老旧小区也的确已经严重影响了城市发展。而老旧小区改造政策的实施加快了老旧小区改造进程,也为解决城市发展问题提供了新动能。

近年学术界对于老旧小区改造政策的研究可以分为两个方面。一是以某一城市老旧小区改造政策为例展开的研究,旨在从中获得启发,进而为各地老旧小区改造政策的制定提供针对性建议,例如冉奥博等[4]对北京老旧小区改造相关政策研究,发现政策文件存在分布散、目标单一等问题,提出要出台综合性的改造政策。梅耀林等[5]对江苏老旧小区改造技术指南展开研究,指出老旧小区改造应树立更新思维,将空间、社会、经济与治理统筹起来。二是对开展老旧小区改造试点政策的城市展开的研究,例如刘垚等[6]、李志等[8]都以老旧小区改造试点城市广州为例,研究广州被设为试点城市后的老旧小区改造的机制模式与实践成效,以期从中获得可供参考的经验。上述研究也都表明老旧小区改造政策的制定可以加快当地老旧小区改造进程。

从老旧小区改造与城市可持续发展两者关系的研究上来看,目前围绕老旧小区改造与城市可持续发展问题的研究并没有一致性结论。一方面学者们认为老旧小区改造可以促进城市可持续发展,例如Jiang等[9]、Mischen等[10]的研究都表明老旧小区改造可以促进城市可持续发展;王承华等[11]的研究也提出老旧小区改造应以人的发展为核心,并关注周边环境优化,从而促进地区发展。而另一方面,Xing等[12]的研究中提到许多城市都试图通过改造来解决城市可持续发展问题,但实际效果并不理想。

通过对相关文献的梳理,可以发现学者们一致认为老旧小区改造政策的制定可以加快老旧小区改造进程,并已经关注到了老旧小区与城市可持续发展的问题,但仍存在一些不足。一是目前对于老旧小区改造政策的研究涉及总体性政策的研究较少,二是少有学者聚焦于老旧小区改造政策的实施效果研究,三是学者们对老旧小区改造能否促进城市可持续发展问题的研究并没有达成一致性的结论。

综上,为了探究老旧小区改造对城市可持续发展的影响这一问题,衡量老旧小区改造试点城市政策效果,丰富老旧小区改造与城市可持续发展的研究内容,本文运用双重差分模型,考察老旧小区改造试点城市政策对城市的可持续发展的影响。本文的边际效益在于:一是通过主客观相结合的方法对城市可持续发展水平进行评价,丰富了城市可持续发展评价的相关研究;二是运用双重差分模型对老旧小区改造试点城市这一政策的实施效果进行研究,丰富了双重差分模型的实际应用;三是探究老旧小区改造试点城市政策对城市可持续发展的影响及其作用机制与异质性分析,丰富了老旧小区改造政策的相关研究。

2 理论分析

在高质量发展背景下,人们对居住环境和条件的要求也逐步提升。而老旧小区因房龄长、建筑破旧、基础及配套设施设备等落后老化,存在众多的安全隐患,已经逐渐脱离时代的发展,影响城市发展进程,无法满足人们对美好生活的追求[13]。因此,在城市建设过程中进行老旧小区改造有利于和谐的城市化建设,促进城市健康可持续发展,其主要体现在以下方面。

老旧小区改造可以改善居住环境,提升城市环境质量,促进城市可持续发展。老旧小区由于建设年代久远,绿化、基础设施等已经难以符合现行标准。对老旧小区进行改造,首要任务就是完善基础设施建设、增加小区绿化面积、合理布局小区周边公园休闲娱乐设施、强化老旧小区垃圾管理等,而这些举措都在一定程度上促进城市环境改善,从而推进城市可持续发展[14]。

老旧小区改造可以形成新的经济增长点,提升城市经济发展水平,促进城市可持续发展。一方面,老旧小区改造可以刺激社会消费,带动相关产业发展。比如:按照住建部新安全标准全面加固老旧小区楼房,可以直接增加节能环保建筑材料生产的投资需求;老旧小区加装电梯促使了电梯行业的相关投资需求;小区整体环境改善后,在一定程度上也能带动室内装修、家电等产业的发展。另一方面,老旧小区改造可以盘活存量用地,激发当地文化、商业活力。例如:老旧小区改造以街区为尺度,保护历史文化区,改造过程中更是提倡建设五分钟生活圈,可以激发小区周边的商业活力。这些举措都在一定程度上提供了新的经济增长点,带动经济发展,从而推进城市可持续发展[15]。

老旧小区改造满足人民对美好生活的需要,提升居民生活质量,促进城市可持续发展。居住方面,老旧小区改造增加居民公共活动空间、规划小区绿化景观、补齐生活需求短板,实实在在地提升居民居住质量[16]。此外,在改造过程中通过建立沟通协调机制,倾听居民诉求,满足居民诉求,一定程度上可以提高居民满意度。这些举措可以加快构建和谐社会的步伐,进而促进城市可持续发展。

综上,老旧小区改造改造作为一项重大的民生工程,改造涉及面极其广泛,小到基础设施改造大到精神文明建设,每项老旧小区改造工作的影响都是多维的,对城市经济、环境和社会都会产生不同程度的影响,进而影响城市可持续发展,见图1。

图1 老旧小区改造对城市可持续发展影响的作用机制Fig.1 Effect mechanism for old residential area reconstruction on urban sustainable development

3 模型设定与数据说明

3.1 模型设定

本文旨在评估老旧小区改造试点城市政策对城市可持续发展的影响,而在评价政策执行效果中常用的方法是双重差分模型[17-18]。该方法将研究对象分为实验组(试点城市)和对照组(非试点城市),对实验组加以政策影响,而对照组是未受到政策影响的,从而通过政策实施前后的时间趋势差分以及实验组与对照组是否实施政策的差分,以消除其它随时间与城市变化而不可观察的因素,从而确定政策实施的净效应。这种方法在现有的许多政策效果研究中也得到了广泛的应用[19-21]。

为了测度试点城市政策对城市可持续发展水平影响的净效应,尽可能减少实验组与对照组在实验开始前的差异,本文选择2017年7月前(一般当年7月前颁布的政策视为当年颁布,7月后颁布政策视为第二年颁布)从未颁布过有关加快城镇老旧小区改造政策的城市作为对照组(政策检索时,第一遍检索根据北大法宝网,第二遍根据各城市政府网、住建局官网进行的筛选)。

此外,本文研究期为2008—2020年,参考邓荣荣等[22]的做法,由于政策的实施存在一定的滞后性,未考虑2018年后对照组颁布相关政策,故未对对照组进一步剔除,又考虑到数据的可获得性,最终选择了包括15个试点城市在内的118个地级市作为研究对象。将被列为老旧小区改造试点城市范围内的15个城市作为实验组,研究样本中的其余103个城市作为对照组,对老旧小区改造试点城市这一政策对城市可持续发展水平的影响进行评估。具体模型设定为:

Scorekn=β0+β1DIDkn+β2controlskn+μk+δn+εkn

(1)

式中:k表示城市;n表示时间;Scorekn表示k城市在第n年的城市可持续发展水平综合得分;DIDkn代表老旧小区改造试点城市政策;controlskn为选定的一系列控制变量;μk、δn分别为城市固定效应、年份固定效应;εkn为随机扰动项。本研究重点关注DIDkn的系数β1,它反映了老旧小区改造试点城市政策对城市可持续发展的影响,若β1显著为正,则表明老旧小区改造试点城市政的颁布对城市可持续发展水平有显著的推升作用。

3.2 变量说明

3.2.1 被解释变量

本文以城市可持续发展水平(Score)作为被解释变量。众多学者在城市可持续发展水平评价方面的研究结果表明,科学评估城市可持续发展水平的关键在于经济、环境、社会三方面的综合评价,且多指标评价可以较为全面地反映城市可持续发展水平[23-25]。在评价方法上多运用AHP法、熵值法、模糊综合评价法等。据此文章在参考了众多学者的评价指标体系后,构建了囊括环境、经济、社会三个维度的综合评价指标体系,共计19个指标层[1,25-29],见表1。考虑到AHP法是进行主观赋权,而熵值法是进行客观赋权,为使评价结果更加全面、科学,参考潘雨洪等[30]的做法,本文采取主客观相结合的熵值-AHP法。先对数据进行归一化处理,然后运用熵值法计算权重,再通过AHP法对熵值法得到的权重进行修正,进而测算出各城市的可持续发展水平,具体权重计算方法见式(2)。需要特别说明的是,不论是实验组还是对照组城市都有东、中、西部城市,也都有一、二、三、四线城市以及省会城市和非省会城市,两组城市并没有明显的特征差别。

表1 城市可持续发展水平指标体系Tab.1 Urban sustainable development level indicator system

ωi=aωoi+(1-a)ωsi

(2)

式中:0

3.2.2 核心解释变量

本文选取老旧小区改造试点城市政策(DIDkn)作为核心解释变量。又试点城市政策颁布于2017年12月,故将2018年作为政策实施第一年。DIDkn作为本文的核心解释变量,DIDkn=TreatPolicy,若城市k被设为了老旧小区改造试点城市,则Treat=1,否则为0;当n>=2018时,Policy=1,否则为0。

3.2.3 控制变量

为了保证回归结果的可靠性,本文增加了政府规模(gov)、对外开放程度(trade)、科技创新(tec)、金融发展水平(fin)四个可能影响城市可持续发展水平的控制变量[31-33]。

政府规模(gov),一方面反映政府对市场的干预能力,另一方面政府规模会影响城市公共服务水平,进而影响城市可持续发展,使用人均政府财政支出作为替代变量。对外开放程度(trade),开放是城市发展必要的条件,使用人均进出口额作为替代变量。科技创新(tec),创新可以为城市发展提供源源不断的动力,使用取对数的政府科学技术投入额作为替代变量。金融发展水平(fin),本文认为金融业在当今城市发展中的地位举足轻重,一定程度上会影响城市可持续发展,用取对数的年末金融机构贷款余额作为替代变量。

3.3 数据来源及变量描述性统计

本文的原始数据来源于2008—2020年的《中国城市统计年鉴》、《中国城市建设统计年鉴》及各省市统计局,部分缺失值采用线性内插法补齐,本文样本观测数为1 534,具体变量描述性统计见表2。

表2 变量描述性统计Tab.2 Variable descriptive statistics

4 实证结果与分析

4.1 平行趋势检验

双重差分法使用的一个前提条件是在政策实施之前实验组和对照组有共同的发展趋势。为了检验是否满足此条件,参考李政等[20]、郭磊等[21]的做法,本文统计了2017年及其之前年份老旧小区改造试点城市与非试点城市可持续发展水平平均值,并画出折线图。由图2可以看出,相对于非试点城市,试点城市具有更高的可持续发展水平。同时,老旧小区改造试点城市与非试点城市的可持续发展水平具有相同的变动趋势,说明本文中实验组与对照组可持续发展水平满足共同趋势条件,双重差分模型适用于本文中老旧小区改造试点城市设立对城市可持续发展水平的效应评估。

4.2 基准回归结果分析

本部分通过构建双重差分模型来评估“老旧小区改造试点城市”政策对我国城市可持续发展水平的影响,估计结果见表3。表3中第(1)～(5)列显示了逐步添加控制变量的回归结果。可以发现,无论是否加入控制变量,老旧小区改造试点城市政策(DID)系数都在5%的估计水平下显著为正,且系数值变化不大,非常稳健,足以说明老旧小区改造试点城市的设立可以促进城市可持续发展水平的提升。以第(5)列为例来观察控制变量,政府规模(gov)的估计系数显著为正,说明政府规模的提升对城市可持续发展水平具有显著的促进作用;科技创新(ln tec)的估计系数显著为正,说明科技创新的投入可以促进城市的可持续发展水平的提升;对外开放程度(trade)和金融发展水平(ln fin)对城市可持续发展水平有正向作用但不显著,其作用有待进一步发挥。

表3 基准回归结果Tab.3 Benchmark regression results

4.3 稳健性检验

4.3.1 安慰剂检验

为了检验随机因素和遗漏变量等对实验结果的影响程度,参考丁焕峰等[19]、赵蔡晶等[34]的做法,本文从118个样本中随机抽选15个作为“伪实验组”进行安慰剂检验,并将该过程重复200次,将其与年份虚拟变量的乘积作为核心解释变量重新进行回归。图3汇报了核心解释变量估计系数的概率密度分布图,其中蓝色散点构成的虚线表示非真实政策变量的回归系数分布情况,红色实线为蓝色散点连接的平滑曲线,右侧虚线则表示基准回归(表3第(5)列)中老旧小区改造试点城市政策系数0.709。由图3不难看出,基于随机样本进行安慰剂检验的回归系数分布在0附近,并且符合正态分布。证明基准回归的结果是稳健的,老旧小区改造试点城市的设立促进城市可持续发展并非偶然。

图3 安慰剂检验结果Fig.3 Placebo test results

4.3.2 更换城市可持续发展水平测度方法

为了排除由于可持续发展水平的评价方法带来的结果的偶然性,参考丁焕峰等[19]的做法,重新单独运用熵值法测算城市可持续发展水平,再次进行基准回归,估计结果见表4。结果显示,老旧小区改造试点城市的设立对城市可持续发展的影响依然显著。

表4 更换评价方法的基准回归结果Tab.4 Benchmark regression results for changing evaluation methods

5 机制检验与异质性分析

5.1 影响机制分析

为了进一步探究老旧小区改造试点城市的设立是如何促进城市可持续发展水平提升的,参考任晓红等[35]、李一平等[36]的做法,本文选择城市可持续发展水平评价体系中准则层的环境、经济、社会三个指标作为被解释变量进行回归分析。结果见表5,其中第(1)列是以环境为被解释变量的回归结果,第(2)列是以经济为被解释变量的回归结果,第(3)列是以社会为被解释变量的回归结果。

表5 二级指标基准回归结果Tab.5 Second-level index benchmark regression results

由(1)列可知,以环境为被解释变量的回归结果中,核心解释变量系数为负,且结果不显著。可能的原因是,本文研究的政策实施时间为三年,由于试点政策作用,试点城市必定会加快开展老旧小区改造工作,由于改造不是重建,因此在改造过程中会照顾现有居民的生活,导致施工时间长,环境可能不会在短时间内得到显著改善。由(2)列可知,以经济为被解释变量的回归结果中,核心解释变量系数为正,但结果不显著。可能的原因是,对于老旧小区改造项目而言,由于投资回收周期和风险不确定性较强[37],而十五个老旧小区改造试点城市对于老旧小区改造模式也处在探索时期,所以带来的经济效益可能需要更长的时间才能体现出来。由(3)列可知,以社会为被解释变量的回归结果中,核心解释变量系数为正,且回归结果在1%的水平下显著。老旧小区改造作为一项民生工程、民心工程,可以改善居民生活环境、消除安全隐患、促进和谐宜居社区建设,提高群众满意度,因此,老旧小区改造政策的社会效益尤为突出[38]。

5.2 异质性分析

鉴于我国区域发展不平衡,特别是东部地区,由于区位优势明显,具有经济实力强、对外开放程度高、基础设施相对完善等优势,其发展水平与发展方式与中西部地区都有显著差异。故文章将样本分为东部地区和中西部地区进行回归,考察老旧小区改造试点城市设立对城市可持续发展水平影响的区域异质性,回归结果见表6中的(1)、(2)列。由(1)、(2)列回归结果可知,老旧小区改造试点城市政策对中西部地区的城市可持续发展促进作用更为明显,而对东部地区影响不显著。可能的原因是,尽管中西部地区的城市发展水平普遍低于东部地区,但由于其在资源禀赋、人口密度以及生态环境、政策执行力度等方面具有一定优势,使得其在被列为老旧小区改造试点城市后,试点政策更能发挥作用,其对城市的可持续发展能力的提升作用更为明显。这也在一定程度上表明老旧小区改造试点城市政策在不同发展水平的地区存在边际递减效应。

表6 异质性分析基准回归结果Tab.6 Heterogeneity analysis benchmark regression results

为了进一步检验老旧小区改造试点城市政策在不同发展水平的地区是否的确存在边际递减效应。本文在参考刘成杰等[39]、范建双等[40]的做法后将样本分为两组,考虑到老旧小区改造试点城市政策2017年颁布,本文以2017年为基准期,将2017年城市可持续发展水平高于样本平均水平的城市归为高持续发展水平组,低于平均水平的归为低持续发展水平组。对划分好的两组样本进行分组回归,结果见表6中的(3)～(4)列。由(3)～(4)列回归结果可知,老旧小区改造试点城市政策对低持续发展水平城市的可持续发展促进作用更为明显,而对高持续发展水平城市影响不显著。可能的原因是,在可持续发展水平较低的地区,本就缺乏增长动能,而老旧小区改造政策的实施加快了老旧小区改造进程,给当地带来了新的发展动能,从而促进了城市可持续发展。而在可持续发展水平较高的地区,由于自身发展水平本就较高,且发展动能较多,仅依靠老旧小区改造并不能明显促进城市可持续发展。这也再次说明,对于低发展水平的地区,试点政策更能发挥作用,即老旧小区改造政策在不同发展水平的地区存在边际递减效应。换言之,老旧小区改造试点城市政策对发展水平普遍较低的地区更像是“雪中送炭”,而对于发展水平普遍较高的地区而言更像是“锦上添花”,因此对于东部地区和高持续发展水平的城市而言没有显示出显著作用。

6 结论与政策建议

本文基于2008—2020年中国118个地级市的面板数据,在构建城市可持续发展评价指标体系的基础上,运用双重差分模型实证检验老旧小区改造试点城市政策对城市可持续发展水平的影响,进一步探讨其影响机制与异质性。得出以下主要结论。

1) 老旧小区改造试点城市政策对城市可持续发展水平的提升具有推动作用,并在一系列稳健性检验后依然成立。

2) 通过老旧小区改造试点城市的设立对城市可持续发展水平的影响机制研究显示,老旧小区改造作为一项重大的民生工程,试点城市的设立主要通过影响城市的社会可持续发展水平来促进城市综合可持续发展水平的提升。

3) 通过对老旧小区改造试点城市政策实施效果的异质性分析显示,老旧小区改造试点城市政策在中西部地区以及可持续发展水平较低地区的执行效果更能促进当地城市的可持续发展。根据以上的研究结论,本文提出以下政策建议。

第一,持续推进老旧小区改造试点城市政策,进而加快全国老旧小区改造工作进程。实证结果表明,老旧小区改造政策的实施可以促进城市可持续发展水平的提升,为城市可持续发展提供新路径。因此,国家层面应该出台综合性政策,以发挥引导作用,地方政府也应该细化老旧小区改造实施过程,出台相关技术指导准则,完善老旧小区改造项目申报实施程序,从而推动老旧小区改造工作,促进城市健康可持续发展。

第二,明确老旧小区改造政策目标,继续将以人为本、改善居民生活水平、补齐居民生活短板作为改造首要目标。基于老旧小区改造试点城市政策通过提升城市社会可持续发展水平来促进城市综合可持续发展水平的研究结论,在老旧小区改造相关政策的制定时应继续关注于居民生活,广泛听取居民建议,做到真正了解居民需求,真正改善居民需求,真正让居民满意,以提升城市社会可持续发展水平,进而促进城市综合可持续发展。

第三,在老旧小区改造实施过程中,各单位应充分发挥探索精神。一是要积极探索新的资金筹集渠道,找到新的经济增长点,老旧小区改造不能一味依赖政府出资,应充分发挥市场力量,减轻政府负担,为此政府应积极出台相应政策以吸引社会资本的参与。社会资本也应抓住老旧小区改造风口,配合政府部门完善老旧小区周边各类设施,使老旧小区周边焕发新商机,进而带动经济健康增长。二是应积极探索改造方式,对于绿化空间匮乏、生态功能不足的老旧小区,应建立完善的规划机制,增加绿化面积规划,注重生态功能修复,完善周围绿化环境,推进环境可持续发展。进而发挥老旧小区改造对城市可持续发展的应有作用。

第四,努力探索老旧小区改造推进城市可持续发展的差异化政策路径。一方面,政府可以适当的将试点政策范围向中西部地区以及可持续发展水平较低的地区倾斜,从而有效缩减地区之间的发展差距,促进区域协调发展。另一方面,各地政府在政策制定时要因地制宜,结合各地区的资源禀赋条件落实差别化的老旧小区改造政策。例如对于发展水平较低的地区,应加快完善指导类、技术准则类等配套政策的制定,以抓住老旧小区改造试点城市的政策优势,来加快当地老旧小区改造进程,进而推动城市的可持续发展。而对于发展水平较高的地区,应在现有老旧小区改造政策的基础上,多发挥探索精神,以老旧小区改造为切入点,激活老旧小区周边产业活力,进而找到老旧小区改造促进城市可持续发展的增长点,促进城市可持续发展。