达州市协调推进乡村振兴战略和新型城镇化战略问题探析

2023-06-29肖启荣

四川建筑 2023年2期

乡村振兴战略和新型城镇化战略的交互影响是内在和天然的，体现为目标相同、任务相同和过程相同。在现代化实践中要联结二者耦合点、扩大交集面，从而推动城乡融合发展。达州市统筹推进乡村振兴战略与新型城镇化建设战略，要坚持公共服务供给联动、现代产业发展联动、城乡长远规划联动和生态文明建设联动，善于面对不同程度存在的基层权力监督、产业体系、基础项目建设、民生保障、传统村落城镇化改造等方面的问题，在优化制度环境、扶持新兴产业、加快基础配套建设、巩固脱贫成果上下大力、使长劲。

乡村振兴；达州市；统筹推进；新型城镇化

F292 A

［定稿日期］2022-12-27

［课题项目］达州市社会科学研究“十四五”规划 2022年度立项课题（项目编号：161）

［作者简介］肖启荣（1970—），男，本科，副教授，从事职业教育与教学改革研究工作。

2019年党中央、国务院印发《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》明确提出“协调推进乡村振兴战略和新型城镇化战略”。乡村振兴战略和新型城镇化战略相互融合发展问题得到高度关注。达州市地处四川盆地，人口数量、自然资源、交通设施、经济发展等具有得天独厚的优势，但也面临外出人口众多、城镇对人口吸引力有限等困境。如何推进乡村振兴战略和新型城镇化战略成为达州市需要高度关注的问题。

1 乡村振兴战略和新型城镇化战略耦合的内在机理

乡村振兴战略和新型城镇化战略均来源于我国开展社会主义现代化建设的实践，分别作用于乡村和城镇2个不同的地理空间、两大不同的社会群体，在人才、资金、资源和产业等要素配置方面客观上存在着矛盾［1］。但是，我国区域发展、城乡之间发展不平衡，各地情况千差万别，乡村振兴战略和新型城镇化战略必然是同时推进，共同实现，探寻两者间的耦合机制尤为重要。

1.1 乡村振兴战略和新型城镇化战略的目标相同

结合乡村振兴战略和新型城镇化战略提出的历史背景可以发现，两者都是致力于人民群众的共同富裕，是推动中国特色社会主义现代化建设的“两只车轮”。其中，乡村振兴战略旨在通过减少农村人口数量，推动农村产业快速发展，补齐农村农业短板，从根本上解决“三农”问题；新型城镇化战略则坚持以人为本，实现农业转移人口“市民化”和城镇居民安居乐业［2］，打造城镇主导产业，壮大城镇容纳能力，为城镇人口开辟宜业宜居新平台。

1.2 乡村振兴战略和新型城镇化战略的任务相同

乡村振兴战略和新型城镇化战略在实现人民群众共同富裕的目标下，都担负着缩小城乡差距、促进城乡融合发展的重要任务，两者内在联系，难以割裂。具体来讲，实施乡村振兴战略，离不开新型城镇化建设在岗位、就业、技术、资金等多面的促进和拉动，实施新型城镇化战略，也离不开乡村劳动力、生产资料、土地，以及现代农业体系的支持。从另一方面来讲，乡村振兴战略和新型城镇化战略推进实施的过程，就是挖掘城市和农村发展潜力，构建城市和农村资源流动“双循环”的过程，突出表现为工业反哺农业、城市带动乡村，乡村确保粮食安全和食品安全，增加城市消费。

1.3 乡村振兴战略和新型城镇化战略的过程相同

马克思认为城乡关系随着生产力的发展而变迁，并且“城乡关系一改变，整个社会也跟着改变”［3］。乡村振兴战略和新型城镇化战略的提出就是着眼于我国面临城乡分离的社会风险，消除城乡发展差距已势在必行。从现实层面来看，城乡分离，无论是社会的全面发展，还是国家的长治久安均将受其影响。消除城乡差距，实现一体化发展已是形势所需。乡村振兴战略和新型城镇化战略通过分别推进农村农业现代化、工业产业现代化来实现国家现代化，进而实现建设社会主义现代化国家的目标。其中伴随的是经济、社会结构、人口聚集场所等诸多要素的深入交互。

2 达州市协调推进乡村振兴战略和新型城镇化战略的探索

2.1 坚持公共服务供给联动，缩小城乡幸福指数差距

新型城镇化的核心是“人的城镇化”，优质的公共服务是推进“人的城镇化”的现实举措。达州市紧紧围绕“人的城镇化”这一核心，聚焦“两不愁三保障”，统筹发展与民生，坚持发展利民、发展惠民，注重从管理和服务中释放民生红利，持续加大保障和改善民生领域财政支出，新增城镇人口、“五项保险”“学在达州”“医在达州”“1+7”重点高中建设（市本级达一中、各县市区达高中、达州中学、宣汉中学、大竹中学、梁县中学、开江中学、万源中学）、“1+5”职业教育发展格局（以中心城区西南职教园和5个县（市）职教中心为依托的职业教育发展格局）都取得了不错成效。一是持续加强公立学校建设。达州市始终坚持教育强市的基本理念，采取引进师资等多种举措，力争实现留住本地优质生源、教师，实现教育留人的目标。经过多方努力，师资队伍素质有明显提升的基础上，一些市内外知名民办学校也相继在达州落地，既实现了缓解升学压力的目标，又实现了提升教育质量的目标。二是大力提升當地医疗水平。达州市积极探索推行城市医疗集团、县域内医共体、专科联盟等医联体建设。据不完全统计，达州市在现有公立医院的基础上，大力引进优质医疗机构，已组建医联体109个，其中有医疗集团4个、县域内医共体16个、专科联盟66个、远程医疗协作网23个，全市县域内就诊率达96.36%，基本实现“医在达州”的目标［4］。三是提升养老保障。达州市紧盯养老服务质量不高、市场活力不强、保障基础薄弱、养老服务队伍整体素质不优等不足，紧抓新时代养老质量提升面临的新机遇，一方面加强政策引领，通过出台《达州市“十四五”养老服务发展规划》等宏观政策，形成稳步上升的总态势，另一方面，创新方法手段，重点推动落实医养结合、康养融合等养老保障新模式，实现老有颐养的目标。

2.2 坚持现代产业发展联动，缩小城乡经济发展差距

乡村振兴战略和新型城镇化战略之间存在密切的要素及产业联系，现代产业在促进当地经济发展的同时，会吸纳大量的乡村人口进入城镇，并为其提供必要的工作岗位和生活收入，联动效应和外溢效应明显。达州市坚持现代产业联动，充分发挥主城区和各县城的产业集聚和规模经济效应，取得了不俗成绩。全市新招引“三类500强”企业项目多个，投资超50亿元。新增省级龙头企业9家，市级30余家。积极组织企业参加中国农交会、四川茶博会等展示展销会，推荐多家企业参加四川农产品出口贸易联盟，全年农产品出口贸易额超过2亿元。2020年，成功注册达州市农产品区域公用品牌“巴山食荟”，成立了达州市巴山食荟公用品牌发展协会，吸引了30家优秀企业加入该协会。渠县黄花被农业农村部等7部委认定为第四批中国特色农产品优势区。全市在册“三品一标”总数近300个。达川乌梅、宣汉肉牛、大竹粮油、渠县粮油4个园区纳入2020年省级培育园区。开江稻渔园区晋升为省五星级园区，渠县粮油、大竹粮油、宣汉肉牛3个园区创建为省三星级园区。各级园区覆盖面积5.4万hm2，实现总产值119.5亿元，覆盖区内农民人均可支配收入实现19 620元，较全市平均水平高出16.3%［5］。地区生产总值、地方一般公共预算收入取得不同程度增长。达州市已在2020年实现地区生产总值2 118亿元，将在2025年突破3 500亿元，届时，在全省乃至全国经济总排名将稳步上升。

2.3 坚持城乡长远规划联动，缩小城乡政策支持差距

乡村和城市一体统筹，同步发展已是形势所需。反之，城市和乡村发展“两张皮”现象将加剧区域间发展不平衡，影响人民群众对生活的幸福感和满足感。达州市在前期规划的基础上，始终坚持城乡长远规划一体统筹，使城乡衔接、产业互补紧而又紧。经过多年努力，“中心带动、三区协同、五城并进、乡村振兴”的市域发展新格局初步形成。常住人口城镇化率明显增加，“双130（中心城区建成区面积130 km2，人口规模130万人）”“五桥六路七大新区”城市骨架搭建完成，中心城区建成区面积达145 km2，城市空间扩展近70%，常住人口增加至135万人，5个县（市）新增城市建成区21 km2。与此同时，在改造棚户区方面，仅2021年，达州市就投资39.83亿元改造老旧小区685个，惠及8万余户居民，创建省级示范项目3个，新增652部既有住宅电梯，打造完整居住社区36个、绿色社区63个；老旧小区改造开工率、完工率居全省第一［6］。同时，积极推动全域纳入第三批国家新型城镇化综合试点大盘子，扶持重点县城扩容增质，打造中心镇、特色镇这个“名片工程”。持续巩固脱贫成果，深入实施农村人居环境“五年提升行动”，连片打造乡村振兴示范区，创建全省乡村振兴的先进乡镇、示范村、优秀村。

2.4 坚持生态文明发展联动，缩小城乡环境建设差距

良好的生态环境是农村的最大优势和宝贵财富。近年来，达州市农业生态环境保护扎实推进，绿色发展理念日益深入人心，制度的“四梁八柱”已经构建，农业发展方式更绿了。达州市完成了农村人居环境3年整治行动目标任务，1 000余个行政村具备生活污水处理能力，有效治理行政村占比近六成，农村垃圾集中收集设施村级覆盖率100%、垃圾有效治理行政村90%以上、农村卫生厕所普及率近90%。达州市还完成了全市耕地土壤环境质量类别划分工作，通过石灰调节、优化施肥、水分调控、叶面调控等技術治理轻中度污染耕地安全利用目标任务1 200 hm2，通过实施种饲料玉米等种植结构调整措施修复重度污染耕地，发布了《耕地质量监测报告》和《耕地质量等级评价报告》。同时，落实“一控两减三基本”要求，秸秆综合利用率超过九成，主要农作物绿色防控率接近五成，农药、化肥施用量保持零增长。达州市尊重自然、顺应自然、保护自然的一批样板模式显现出来，实现了百姓富、生态美的统一［7］。

3 达州市协调推进乡村振兴战略和新型城镇化战略中存在的问题

3.1 新老体制并行，监督基层权力有漏洞

基层是党的执政之基，力量之源。基层权力监督是国家政治体制、行政体制中不可回避的问题。达州市地理环境复杂，区域范围广泛，基层单位众多，基层权力监督的对象、内容和手段正在发生新的变化。新型城镇化建设的新要求与固有的基层权力监督的老观念、旧模式之间的矛盾日益凸显。比如说，受制于当地人民群众相对薄弱的法治意识、落后的经济发展水平，以及与城市之间较远的地理距离，在对基层权力监督中还存在想监管但难到位的问题。再比如，个别基层政权行政过程仍然存在随意化现象，知法不执法、乱执法现象存在，而且难以被上级组织及时感知，党外监督、相互监督、党内监督在实际工作中被忽视和弱化，这些问题都会在一定程度上影响新型城镇化建设的推进力度。还有一个现实问题是，近年来农村转移人口逐年增多，特别是偏远山区农村以老人、妇女、儿童居多，该类人群对基层权力运行不会有太多的关注，没有深入参与基层组织的选举、换届、决策等议程，知情权、参与权、监督权没有被真正践行，这在一定程度上加剧了基层权力难受监督的困境。

3.2 产业互补性差，产业体系发展弱项多

产业互补是指不同国家或地区之间产业要素的相互补偿和相互依赖的关系。互补要素可以是有形的，也可以是无形的，具体表现为资金、技术、人才、市场等。互补形式和内容可有多种多样，如贸易、投资、技术合作等，是由两地产业发展程度的差异及要素禀赋不同而产生的，并体现为产业分工、产业关联、技术联系等关系。实践证明，在地区乃至国家间，如果存有较好地产业互补关系，则这种产业互补关系会外溢至经济、金融等多个领域，会更容易形成利益共同体。达州的产业以农业和自然资源为主，商业、工业、高新电子技术以及完整的产业链还没有完全发展起来。针对这一不足，达州市积极融入西部大开发、“一带一路”倡议等国家战略，加大对外招商引资力度，无论从资金，还是政策、技术等方面均对企业的发展给予了大力支持，旧的产业结构体系有了一定改变，但受多种因素的影响，大型企业，特别是产值超过100亿元的企业在达州落户扎根的并不多，大部分产业集中在煤、电、冶、化、建等领域，产值位于1～100亿元之间。这些企业以资源密集型和人力密集型企业为主，科技水平并不高，支撑产业科技进步的知识创新不足，难以从更高层次推动新型城镇化建设［8］。

3.3 经济条件薄弱，基础项目建设不全面

经济条件与新型城镇化建设互依互存，难以割裂。推进新型城镇化建设，一方面源于缩小城乡差距，构建城乡小循环的客观需要，另一方面源于推动我国经济高质量发展的长远规划，同时也是我国经济发展到一定的阶段必然结果。正如党的十九大报告明确指出，中国经济已经转向高质量发展阶段，新阶段对优化经济效率、质量和结构等方面提出了更高的要求，积极推进速度与质量的统一发展。但也从另一个角度证明，经济条件的好坏会决定城镇化建设的质效。达州市所属的各个区域大部分在山区，产业发展面临本土的长不大和外面的难引进双重困境，产业拉动当地经济发展面临力量有限的难题。换言之，达州市产业体系所能产生的经济效益缺少持续增长的能力。在该情形下，再加上全球疫情的影响，达州市经济发展在近年来相对缓慢，面对众多的民生项目和其他财政支出，能投入到公共基础设施建设领域的资金相对有限。同时，缺少社会资本投入的意愿和投入的渠道，财政资金仅仅依赖上级财政拨款，且有时下拨不及时，导致工程不得不暂停，不仅影响了预期还浪费了资源［9］。

3.4 城乡发展失衡，民生制度执行不规范

党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分的发展之间的矛盾。民生保障的要求也在不断发生新的变化。近年来，达州市各级党委政府顺应党中央号召，在大力发展经济的同时，着力提高民生保障能力。特别是近几年，基层医疗、教育、文化建设、养老、住房、社会救助均得到了长远发展。但在整体进步的同时，局部仍然存在发展不均衡甚至不合理、发展缓慢甚至迟滞的问题。比如说，个别县由于在城镇化建设中存在重硬件建设、轻软件建设的问题，城市民生项目建设迟缓，内涵式发展不充分，致使学生读书、就业、安家更乐于到重庆、成都和达州市主城区，新兴劳动力流出数量远高于注入数量，常住人口呈减少趋势。再比如，有的县民生服务单调乏味，特别是一些镇的便民中心，所提供的服务仅仅停留在饭后娱乐、节日庆典等方面，在返乡农民工、大学生和退役军人就业等关乎城镇化长远建设方面并没有提出实质性的举措，没有发挥出实质性的作用，难以为返乡人员留下来创业提供更有效的平台。

3.5 乡村体量巨大，村落城镇化改造难度大

传统村落在我国现代化建设发展中的地位作用不可替代。自实施乡村振兴战略以来，加大了对传统村落的城镇化改造力度，取得了令人瞩目的成就。但受区域间发展不平衡等因素影响，传统村落城镇化改造面临的难题不尽相同。实践已经证明，传统村落城镇化改造不仅需要对住房的改造，更需要引入现代化产业项目，为巩固改造成果输入持久动力。由于地理和历史的原因，达州市传统村落主要以农业为支柱产业，森林覆盖率低，无其他支柱经济产业，村落旅游业欠发达、经济作物偏少，村民经济收入少，无法满足村民对幸福美好生活的需求；青壮年劳动力大多外出务工，造成了传统村落空心化，耕地农田大量闲置，土地大量荒芜。特别是近20年来，大量青年通过升学、学技能、外出打工等方式转移至省会，乃至更大的城镇发展，老一代村民对传统村落改造的态度并不坚决，大多寄希望于政府补助，而年轻一代则更倾向于到外地发展，政府所要承担的财政压力急剧增加，致使部分项目边建边停，或难以立项开建等困境。上述现象不仅影响了乡村的整体面貌，而且迟滞了新型城镇化建设［10］。

4 达州市协调推进乡村振兴战略和新型城镇化战略的途径

4.1 优化制度环境，提升政府管理效能

达州市政府转变角色，应从管理型的政府转向服务型的政府，努力提供好的“硬环境”和优质的“软环境”，出台相应的政策，使人口、资金、劳动力能够“进得来，留得住，发展得好”［11］。为此，政府可从几个方面着手：一是深化户籍制度改革，加强人口城镇化的统一规划和宏观指导，引导人口合理流动，打破城乡二元结构。二是改革就业制度，实现城乡统一就业。提供畅通的就业平台，减少信息不对称，优化统一城乡就业体系。三是建立健全社会保障制度，实现城乡社保一体化。四是创新社区管理，积极推动完善民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等制度和“一事一议”的工作机制，在社区建设和管理中赋予群众更充分的自主选择权、参与权与决定权，引导群众自主管理、自主监督、自我教育、自我服务，维护群众自身利益，让群众做自己的主人，确保社区生活章法有度、规范有序，确保社区群众激情创业、愉快生活、和谐相处、温暖幸福。

4.2 扶持新兴产业，拉动区域经济发展

达州市在充分考虑当地优势资源的基础上，要明确农村发展方向，大力发展主导产业，提升其带动能力，在优化产业链的同时，建立骨干企业。利用骨干企业的领头作用，实现当地农业规模化、集成化以及品牌化的发展［12］。主要方式有：一是在单位产值不变的情况下，扩大单个主体的经营规模，从而做大经营收益；二是在不扩大经营规模的情况下，通过改种经济价值更高的作物甚至改变耕地用途，或者创新农产品销售渠道，提高单位经营面积的市场价值；三是既不扩大经营规模，又不改种作物类型，而是主要通过充分挖掘和借助农业的多功能性，促进农业产业链条延长，以及向二、三产业尤其是文化旅游产业等方面拓展；四是大力发展农业服务业。面向农业的生产性服务业，是现代农业产业体系的重要组成部分，要通过提供农业生产性服务为农业提供中间投入，为科技、信息、资金、人才等有效植入农业产业链提供途径，为提高农业作业效率和农业产业链的协调性、促进农产品供求衔接、提升农业价值提供支撑。五是大力发展人工智能等高新技术产业。在坚持传统产业结构稳固的前提下，积极引进人工智能、互联网、大数据等新兴技术产业，延伸产业链，增大产业服务范围。

4.3 坚持服务人民，加快基础配套建设

达州市县城和中心城镇常住人口增加的现实证明，积极发展县级中心镇是提升县域城镇化质量的重要途径。一是遵循《四川省“省级百强中心镇”建设技术指南（试行）》等相关法规制度，围绕“南拓、北联、西进、东跨”定位（指达州市主城区建设思路），推动城市空间扩容，持续推进“五桥六路七大新区”建设。二是围绕“经济发达、配套齐全、环境优美、文化厚重、治理完善、辐射广泛”的基本要求，重点加大对县城和中心镇的资金投入力度，多方筹集资金，形成以集体投资和个人投资为主，国家、乡镇、社区、企业于一体的多元化投资体系。三是发挥各级财政资金的引导作用，支持和引导商业银行设立小城镇基础设施建设专项资金［13］。

4.4 巩固脱贫成果，实现城乡共同富裕

脱贫攻坚成果，如得不到长期巩固，将影响乡村振兴进程。达州市应按照“13221”脱贫攻坚工作思路，全力攻坚克难，深入推进精准扶贫、精准脱贫。一是进一步畅通劳动力资源供需信息渠道，支持各县（区）开展多种形式的推介会和招聘会。二是加强就业跟踪管理服务，落实支持企业优先使用建档立卡贫困家庭劳动力政策措施，完善劳动保障联合监察执法、医疗保险异地结算等协作机制。三是围绕脱贫攻坚、精准帮扶，编制协作项目清单，强化项目管理，细化落实责任，制定时间表和路线图，强化项目的前期、中期、后期跟进，确保协作项目早落地、早实施、早见效。四是培育造就一支懂农业、爱农村、爱农民的工作队伍。注重从外出务工经商返乡人员、复员退伍军人和退休干部职工、大学生村官、选调生、村中致富能人中选拔配备，探索公开选聘或从机关事业单位干部中選派、实行跨村任职、强村带弱村等形式，选优配强村党组织书记。五是结合达州市情，挖掘革命老区文化，打造红色文化教育品牌，建设一大批特色镇、特色村［14］。

5 结语

协同推进乡村振兴战略和新型城镇化建设，有利于解决人口在城乡地理空间的转移与权益在城乡配置不同步的问题，推动城乡一体化建设、资源均衡配置和基础设施互联互通等。达州市在统筹推进乡村振兴战略和新型城镇化建设中要坚持以人为本，形成内生动力与外在推力的合力，系统整合资源禀赋优势和独特区位优势，构建起鄉村振兴与新型城镇化相互增进的科学模式。

参考文献

［1］杨佩卿.新型城镇化和乡村振兴协同推进路径探析——基于陕西实践探索的案例［J］.西北农林科技大学学报（社会科学版），2022，22（1）：34-45.

［2］杨佩卿．新型城镇化的内涵与发展路径［N］. 光明日报（理论周刊版），2015-08-19（15）.

［3］《马克思恩格斯选集》第1卷［M］. 北京：人民出版社1995年版，157.

［4］徐洋，卓峻帆.川观达州对话｜达州市委秘书长、市卫健委主任唐志坤：建设健康达州让“医在达州”成为群众的自觉选择［EB/OL］. https：//cbgc.scol.com.cn/news/833909.

［5］徐亚平，周磊，余平方，等.巴陵大地奏响省域副中心城市的交响乐章［EB/OL］.https：//www.sohu.com/a/569408205_119717.

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［7］丁畅.2021年我市城乡环境综合治理工作回眸［EB/OL］. http：//www.dazhou.gov.cn/news-show-231089.html.

［8］孟秋菊.达州市农业龙头企业发展现状调查［J］.四川文理学院学报，2020，30（6）：62-73.

［9］傅忠贤，易江莹.达州市建设高品质生活宜居地研究［J］.四川文理学院学报，2022，32（2）：37-43.

［10］朱飞熊.达州市渠县社区治理问题及对策研究［D］.成都：电子科技大学，2018（6）：19-60.

［11］谢天成.乡村振兴与新型城镇化融合发展机理及对策［J］.当代经济管理，2021，43（3）：43-48.