沈阳市老旧小区改造后构建长效治理机制的研究

穆林林 张丽莉

摘 要：城市老旧小区改造三分建，七分管，改造后小区的长效管理比改造本身更重要。截止到目前，沈阳市老旧小区改造项目共计998项，改造后期如何将老旧小区改造的成果行之有效的保持具有重大意义。本文通过沈阳老旧小区改造的现状进行分析，并对老旧小区改造后长效机制的现实困境进行总结归纳。针对现实中的三大困境问题，本文从综合创新的角度出发，总结商品房住宅小区管理的经验，构建了适合老旧小区长治久安的四项长效管理机制，为老旧小区改造后可持续管理、经营、发展提供保障。

关键词：沈阳市；老旧小区；治理机制；专业化

中图分类号：F2     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.14.020

2020年7月国务院办公厅印发《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（国办发〔2020〕23号），首次将城镇老旧小区改造工作明确列入各级政府工作日程，意味着城镇老旧小区改造工作在全国全面推开。这蕴含着党中央、国务院统筹疫情防控与经济发展两个大局，把城镇老旧小区改造工作作为推动我国经济高质量增长的助推动力。

1 《城镇老旧小区改造工作的指导意见》背景下沈阳老旧小区改造的现状

辽宁省老旧小区改造坚持“分类实施、综合改造提升”的原则，对全省老旧小区进行全面调查摸底，建立台账，摸清符合认定标准的老旧小区数量等基本情况，建立老旧小区改造项目库，为总体谋划推进老旧小区改造奠定基础。根据《城镇老旧小区改造工作的指导意见》，沈阳市从2017年至2021年对523个老旧小区实施了改造，共投资31.1亿元。2022年沈阳市计划改造475个老旧小区，共计2717栋、总建筑面积1213.6万平方米，惠及居民19.8万户，实现了从“住有所居”向“住有宜居”“住有美居”的转变，“十四五”期间，沈阳将完成1723个老旧小区改造，2022年计划改造475个，2023年计划改造800个，2024年计划改造322个，2025年对全市老旧小区进行再摸底再排查，开展老旧小区改造回头看工作，不断提升小区业主的获得感、幸福感、安全感。对于改造完毕的老旧小区，如何使改造后的成果得以长期保持，继续助推城镇老旧小区改造工作，持续改善居民的居住环境，提升城市品质形象，建立长期维护和运营管理机制，成为目前沈阳老旧小区改造后一个重要的研究内容。

2 沈阳市老旧小区改造后长效机制的现实困境

2.1 沈阳市老旧小区管理模式多、专业化管理及运营程度不高

目前，沈阳市在老旧小区管理可分为专业化物业管理、保障型物业管理、业主自治、产权单位自管、社区服务中心管理等五大类。经过调研发现，沈阳市老旧小区物业管理缺失或管理低质化供给的普遍现象，这也是群众意见大、呼声高，亟需补短板的民生工作。截至2021年4月全市共有住宅区5030个（含辽中区），其中新建小区1958个，老旧小区3072个（老旧小区占全市小区总数的61%），老旧小区中实行专业化物业管理45个，保障型物业管理1507个，业主自治205个，产权单位自管389个，社区服务中心管理926个。存在实行专业化物业管理占有率低（仅为1.5%）、物业服务费收缴难、缺少经营管理的创收途经、政府相关补贴政策到期后物业企业经营困难难以为继的问题。因此，将老旧小区的创新物业管理模式与政府改造过程中的城市规划相结合、提高专业化的物业管理水平至关重要。

2.2 沈阳老旧小区无住宅专项维修资金，缺乏专项维修资金管理机制

“住宅专项维修资金”是指专项用于住宅共用部位、共用设施设备保修期满后的维修和更新、改造的资金，由商品住宅、住宅小區内的非住宅或者住宅小区外与单幢住宅结构相连的非住宅的业主共同缴纳。沈阳首批征收住宅专项维修资金的时间是从2002年3月1日，而沈阳市针对老旧小区的认定时间结点为2000年以前的影响居民正常生活的小区。综上，沈阳市老旧小区并无住宅专项维修资金，这导致老旧小区改造后房屋及设备一旦出现大修、更新、改造的维修费用无法落实，如同房屋、设备失去了“养老金”保障，影响业主的正常使用及人身安全。同时，老旧小区住宅专项维修资金缺乏资金的归集、使用、续筹等行之有效的管理机制，使老旧小区在专项维修资金使用过程中出现的突发问题、权责问题、纠纷问题等无章可依。

2.3 老旧小旧改造后创新管理机制不足

党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，健全社区管理和服务机制，推行网格化管理和服务，发挥群团组织、社会组织作用，发挥行业协会商会自律功能，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，夯实基层社会治理基础。目前沈阳市老旧小区管理过程中，大部分小区未成立业主大会和业主委员会、老旧小区物业服务满意度低、管理不规范，自治小区运行不透明等小区管理的“痛点”“难点”“堵点”，这些影响了广大业主的获得感和幸福感，在专业化老旧小区管理过程中，应加强创新管理机制的探索研究，重视基层党建引领社区治理创新作用。

3 沈阳市老旧小区改造后长效机制的构建

3.1 建立健全老旧小区改造后的专业化物业管理机制

结合城镇老旧小区改造工作，住房和城乡建设部印发了《关于加强和改进住宅物业管理工作的通知》（建房规〔2020〕10号），提出要引导居民协商确定老旧小区的管理模式，推动建立物业管理长效机制。将周边老旧小区进行区域划分并鼓励物业服务企业统一管理，达到物业管理有质、有序的全覆盖的发展目标。以改造后老旧小区为依托实现物业管理全覆盖的目标既是推进新型城镇化的需要，更是不断满足人民对美好生活需要的时代要求。可根据老旧小区的具体情况建立并健全三种物业管理专业化机制即：①在政府引导或业委会员的牵头下公开招标实力强、专业化、口碑好的物业服务企业。鼓励有条件的街道（镇）在遵照法律规定的基础上，将周边老旧小区进行区域划分，统一委托给物业服务企业进行专业化物业管理。②对未进行业主自治管理的小区或没有聘请专业物业服务企业进行物业管理的老旧小区，鼓励街道社区在遵照法律规定的基础上，可采用前期物业管理的方式，委托准物业服务企业实行基础性的过渡管理，开展环境卫生、门禁等基性本物业服务工作，以此逐步提高物业服务质量及物业费收缴率。③组建小区自治组织。街道办事处在区主管部门指导下，通过业主认可的方式组织成立业主大会，组建业主委员会等业主自治组织。建立健全基层党组织领导，引导居民共同维护改造成果的自治共管模式，共促小区改造后维护更新进入良性轨道。居民拥有物业管理选择权，可采用自助式物业助力居民自治、民主协商推进居民共管、网格化提升居民管理水平。

3.2 构建老旧小区“大区块”经营机制，实现管理可持续发展

在老旧小区改造工作中，既要对老旧小区的基础设施和环境进行优化，更需完善物业管理运营机制，这才能实现老旧小区改造的“内外兼修”。借鉴老旧小区物业管理案例经验，构建“大区块”物业经营模式可以为解决老旧小区物业管理服务难题提供思路。实现区域联合，创立共建、共治、共享的“大区块”治理体系，在城市管理上，相关政府管理部门将小区外的停车位、广告等资源和管理职能，放权给“大区块”物业管理部门，以增强物业管理公司自身的造血功能。

“大区块”的思维模式下的小区联合，可以通过多个老旧小区整合区域内可开发资源，内部挖潜增效并资源共享，形成规模化管理，从而降低综合成本。“大区块”将市政维护和小区物业管理有机结合，通过政府对老旧小区硬件改造及增、改功能性用房（社区养老、托管服务、文体活动中心等），完善并提高区域内小区配套设施及服务质量，同时政府将老旧小区附近的废弃厂房、空地等资源和管理职能交由网格化物业管理部门运营，不断增强物业企业自身的造血功能的同时可以进一步实现保障和改善民生的目标，最终实现老旧小区物业管理服务可持续发展。对于老旧小区原有的闲置的公共资源和公共空间，可以通过引入社会资金参与激活老旧小区内闲置的公共资源和公共空间，起到降低改造成本提高运营价值的作用。在丰富老旧小区适配性服务方面可以建立养老服务、托育服务、商业服务、物流服务、加装电梯、快递服务、停车场管理、物业管理服务等方面引入社会资本，经政府授权进行合法经营，增加居民的生活舒适度和幸福感。在资金保障方面支持项目实施主体通过公司信用类债券、项目收益票据等方式融资，推动开发性金融、政策性金融和商业银行支持老旧小区改造。

3.3 构建老旧小区住宅专项维修资金各项管理机制

构建沈阳市老旧小区共用部位、共用设施设备的维修保障机制，建立健全老旧小区住宅专项维修各项管理机制，包括资金的归集、使用、筹集等管理机制，促进老旧小区改造后房屋及设备设施进入良性运行状态。此方面具体工作方法可以是统筹推进老旧小区维修资金补建工作的协调指导、检查督促工作；多渠道补建和续筹专项维修资金，如业主自筹资金交存。管理公约经业主大会同意后，由小区业委会组织业主交存。街道办事处（乡镇人民政府）、业主委员会（社区居委会）应当督促业主按照交存标准交存，业主拒不全额交存的，业主委员会（社区居委会）可以向老旧小区所在地的人民法院提起诉讼实施追缴；扣除合理成本后的小区公共收益。利用小区共用部位、共用设施设备从事经营活动收取的相关收益，在扣除合理成本后可用于交存住宅专项维修资金，具体交存办法在社区居委会指导下由业主大会决定等。通过居民自筹、公共部位收益补充、财政补助等多渠道补建和续筹专项维修资金，为老旧小区改造后实施长效管理提供资金保障。或者充分利用媒体，通过召开老旧小区现场会等多种形式，大力宣传老旧小区维修资金交存政策；维修资金管理相关主管部门负责维修资金的收交工作，共同推进老旧小区维修资金制度的建立，包括維修资金交存、维修资金使用、维修资金监督管理、维修资金的法律责任等；制定老旧小区房屋维修资金补建工作方案，如老旧小区住宅专项维修资金归集、使用、续筹机制的总体要求、适用范围、工作分工、政策依据、补建标准、从老旧小区角度充实并完善住宅专项维修资金管理办法等相关工作方案。

3.4 加快成立业主大会和业主委员会，加强党建引领作用，形成老旧小区治理创新机制

加快老旧小区成立业主委员大会和业主大会。街道负责组织和指导成立业主委员会和业主大会，及时制定具有老旧小区特色的《业主大会议事规则》和《业主管理规约》。党建工作融入老旧小区管理，能够推进物业服务企业和业主委员会、社区等多元主体共同参与基层社会治理，有助于兼顾各方利益、调动各方积极性，推动老旧小区管理工作从行业、政府管理向社会治理转变，形成社区治理合力。对于多模式的老旧小区管理主体而言，切实做好物业服务党建工作，也有助于激发党员同志的先锋模范带着作用，能够进一步提高物业服务水平和质量，塑造企业文化与品牌、开展社区文化；推进“两邻”理念落地生根，在践行“两邻”理念过程中，将党建引导与两邻理念相结合，做到“党建引领、与邻为善、以邻为伴”的基层治理机制，在形成老旧小区区域共融、资源共享、互通开放、区域共治的社区治理新格局中，突出文化的融合力和亲和力，使得老旧小区形成“小邻更和睦，大邻更和谐”的小区治理新氛围。同时，还要加强居民在社区当中的中心地位，关注居民作为治理的主体参与到社区治理当中，强调基层党建要融入社区治理的各项事务，党建创新引领要真正下沉到基层，组织体系实现纵向到底、横向到边。党建引领，纵向到底主要包括：通过党建引领将党组织延伸到楼宇、服务和管理下沉到小区。以人为本，横向到边包括：发挥“粘结剂”作用，凝结小区物业管理、发挥“助推器”作用，会聚共建单位力量、发挥“动力源”作用，深化党员志愿服务。

参考文献

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[2]刘桐.沈阳老旧小区改造充满浓厚文化味[N].辽宁日报，20220824.

[3]杨晨辉.构建城市老旧小区“大区域”物业管理模式探究[J].中国住宅设施，20201130.

[4]张立凯.老旧小区改造背景下大连市西岗区社区治理问题研究[J].大连理工大学.