首创性立法塑造最优营商环境

吴恩玉

2023年1月28日，农历新年上班第一天，浙江省委召开全省深入实施“八八战略”强力推进创新深化、改革攻坚、开放提升大会。这场“新春第一会”明确，今年将以更大力度实施数字经济创新提质“一号发展工程”，实现营商环境优化提升“一号改革工程”大突破，实施“地瓜经济”提能升级“一号开放工程”。

营商环境就是生产力，而法治是最好的营商环境。近年来，浙江推出了一系列具有首创性、辨识度的地方性法规，为实施营商环境优化提升“一号改革工程”、打造营商环境最优省提供了有力法治保障。

突出助小扶微

扶持中小企业茁壮成长

“好雨知时节，当春乃发生。”2023年春节前夕，浙江省十四届人大一次会议全票通过《浙江省促进中小微企业发展条例》。对于受疫情“后遗症”影响的中小微企业而言，这部“集惠企政策于大成”的法规犹如“及时雨”“雪中炭”。

据统计，在浙江的企业中，微型企业占比接近85%。考虑到微型企业高占比和抗风险能力弱的情况，本次立法从法规名称到条文内容、从一般规定到特别条款，都贯穿了“助小扶微”的理念。条例在明确中小微企业通用扶持措施的基础上，针对小微企业的特殊性，规定了十多个专门扶持措施。

比如，浙江是一個土地资源小省，同时也是经济大省，用仅占全国1.1%的土地面积贡献了全国6.36%的GDP。在这样的资源条件下，小微企业缺空间、缺配套、缺要素、缺服务等问题比较突出。为了解决这些问题，浙江加大小微企业园的建设力度，截至2022年12月，全省已建成1354个小微企业园。

条例总结实践经验，并针对有些小微企业园建设运营中存在的“入驻成本明显抬高”等现象，明确小微企业园的准公共属性，强化其在企业集聚、产业集群、要素集约、服务集成等方面的功能。此外，条例还在创业担保贷款、创业补贴、政府采购、专项资金扶持、政策性融资担保服务等方面，为小微企业“量身定制”扶持措施。

除了“助小扶微”，激励“创业创新”也是法规的关键词。比如，条例首次体系化规定了创业培训、创业辅导和创业教育等扶持措施，以切实降低中小微企业创业的制度性成本；明确中小微企业发展基金主要用于带动社会资金支持专精特新企业，区域性股权市场设立专精特新板，以推动优质资源向创新型中小微企业集聚，引导企业走专精特新发展之路。

如何运用“数字技术”赋能中小微企业发展，是条例制度设计的重要考量。“大企业有能力设立专门政策研究机构，相对容易找准政策，小微企业往往疲于生存，面对量大面广的扶持政策，无力找、找不准。”调研过程中，很多企业如是反映。条例变“企业找政策”为“政策找企业”，要求主管部门利用企业服务综合平台汇集涉企政策，并运用数字化手段精准匹配相关政策与企业需求，将匹配结果直接推送企业。再如，“产业一链通”，是帮助企业稳定拓展上下游产业链的重大数字化应用，截至2022年9月，累计访问量近260万次，解决企业畅链诉求7.2万个，挽回经济损失246亿元。条例将该数字化改革成果上升为法规制度，让无形的产业链变得有形可感。

条例还将促进“共同富裕”作为价值目标，对山区、海岛县的中小微企业作出倾斜性规定。比如，规定省政府应当推动经济发达地区在山区、海岛县共建山海协作产业平台；明确行业骨干企业在山区、海岛县投资，带动中小微企业发展的，有关投资项目优先列入省重大产业项目库。“这些规定都是干货、实货，对于扶持山区和海岛县中小微企业发展、带动当地居民增收致富意义重大，要抓紧落实。”不少来自山区、海岛县的省人大代表在审议时表示。

恪守竞争中性

保障民营企业公平竞争

时间回溯到三年前，彼时的广大民营企业因中国经济处于“三期叠加”特定阶段、国际经济环境变化等因素，同样面临“成长烦恼”和“信心匮乏”。正是这样的背景下，习近平总书记主持召开民营企业座谈会，强调“两个毫不动摇”，提出支持举措。为了落实总书记的讲话精神，助力民营企业爬坡过坎，2020年1月，浙江出台全国首部促进民营企业发展的省级地方性法规——《浙江省民营企业发展促进条例》。

与中小微企业立法的主要目的是“助小扶微”不同，该条例的主要目的是保障公平竞争，破除制约民营企业平等参与竞争的隐性壁垒。条例将发达国家普遍采用的营商环境评价指标——“竞争中性”原则写入总则，还专设“平等准入”一章，在基础设施建设、政府采购、招标投标以及贷款利率、保证担保等多方面对保障民营企业公平竞争作出规定。条例实施以来，省有关部门根据条例重点条款研究制定可操作的配套政策30余项，让法规执行更加有力有效。

高尚的竞争是一切卓越才能的源泉。2022年7月，《浙江省反不正当竞争条例》颁布。条例全面落实党中央关于加快建设全国统一大市场的意见精神，对反不正当竞争法规定的商业混淆、商业贿赂、商业诽谤、虚假商业宣传、侵犯商业秘密等七种不正当竞争行为作出细化完善，为各类市场主体营造公平竞争的市场环境。

把握监管尺度

推动数字经济健康发展

数字经济是世界科技革命和产业变革的先机。为帮助企业抓住先机、抢占未来发展制高点，2020年12月，浙江出台全国首部以促进数字经济发展为主题的省级地方性法规——《浙江省数字经济促进条例》。条例首次在法律制度层面对数字经济领域的一系列基础概念作出明确界定，并聚焦数字基础设施、数据资源以及数字产业化、产业数字化、治理数字化规定相应激励保障措施。还开全国之先河，允许电商平台为“快递骑手”“网约车司机”等新就业形态劳动者单险种参加工伤保险。条例实施后的两年间，浙江数字经济核心产业增加值年均增长9.7%。

浙江是电子商务大省，对电子商务立法有着更大的期盼。在经历了“四年三审”后，2021年9月，《浙江省电子商务条例》终获通过。立法过程之所以如此漫长，是因为电商发展日新月异，国家制度尚未成型，地方立法必须慎之又慎，避免监管尺度把握不准，损害营商环境。

条例包揽了多个“首创”：电子商务法实施后的首部电商法规，首次建立平台公示证照的便利化制度，首次将“外卖阳光厨房”“外卖封签”法治化，首次对直播带货过程中各方责任边界作出法律界定，等等。条例实施后，全省110余家电商平台深入推进平台内店铺亮证亮照行动，清理虚假、过期证照5万多个。截至目前，全省已累计上线“阳光厨房”20.3万家，覆盖全省外卖商家的90%以上，消费者在线观看达3000万人次，9.7万家企业签署外卖封签承诺书，外卖餐饮消费满意度明显提升。

快递行业与电子商务相融共生。作为民营快递萌发地、电商快递启航地、快递创新策源地，浙江亟需一部快递领域的地方性法规。2022年3月，全国首部以促进快递业发展为主题的省级地方性法规——《浙江省快递业促进条例》施行。条例对快递专用电动三轮车的尺寸和重量标准、在非机动车道上的通行权以及快递从业人员权益保障等作了规定，破解了长久以来在全国范围内都属于“老大难”的问题。条例实施至今不到一年时间，全省改造和新增快递专用电动三轮车已近3万辆，占现有车辆的三分之一，快件投递“最后一公里”难题得到缓解。

深化放管结合

确保公共服务便捷高效

2016年，浙江率先在全國掀起企业和群众办事“最多跑一次”改革大潮。改革积累了大量经验，也遇到不少问题，亟须立法予以破解。2018年11月，全国“放管服”领域首部综合性地方法规——《浙江省保障“最多跑一次”改革规定》重磅推出，商事登记便利化、企业投资项目承诺制、施工图联合审查、区域评估、企业简易注销等服务企业全生命周期的制度设计走进法律文本，“最多跑一次”实现了从办事理念、实践探索到法律制度的升华。时至今日，贯彻实施法规的标语在全省各地办事大厅随处可见，见证着法治保障下全省“最多跑一次”事项100%全覆盖、改革满意率达到96.5%。

2021年浙江全面开启的数字化改革，是“最多跑一次”改革的迭代深化。在这场改革大潮中，打通公共数据共享壁垒、促进公共数据应用创新是关键。2022年1月，浙江出台全国首部公共数据地方性法规——《浙江省公共数据条例》。条例建立公共数据完整归集、充分共享的机制，实施以来归集数据增加600.6亿条，共享调用数据增加853.7亿次，让“数据多跑路，企业少跑腿”成为现实。条例还创设了公共数据有序开放、高效利用的制度，实施以来新增313.6亿条开放数据、3837个开放数据集，让公共数据鲜活地成为企业的生产要素。

电力具有公共服务产品和商品的双重属性，是企业生产经营不可或缺的要素。在世界银行的营商环境评价指标体系中，“获得电力”位列第三。2022年9月出台的《浙江省电力条例》，针对企业反响强烈的电源项目并网不及时、可再生能源发电企业与用户直接交易机制缺失、售电信息不透明、转供电加价等问题，设计了专门制度，力求压缩企业获得电力的时间和成本，保障国家扶持制造业、小微企业减税降费政策的贯彻落实。

对焦实体经济

提升金融服务效率水平

金融是实体经济的血脉，优化金融生态是营造一流营商环境的必要举措。正因如此，“获得信贷”也成为世界银行营商环境评价指标体系中的一级指标。2020年5月，《浙江省地方金融条例》颁布，这是浙江省人大常委会继《温州市民间融资管理条例》之后，制定的又一部金融领域地方性法规。

为避免金融行业“脱实向虚”，条例将“引导金融服务实体经济”上升为立法目的之一，并专章规定激励保障措施；明确小额贷款公司、融资担保公司、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司、区域性股权市场等地方金融组织的监管规则，有效发挥其服务小微企业的“毛细血管”作用。

条例还总结温州金融改革有益做法，对民间融资服务企业和大额民间借贷备案登记制度作出规定，引导民间融资规范化、阳光化，在防范金融风险的同时，充分发挥民间资金解决融资需求的补充作用。

近年来，浙江企业获得融资规模逐年增长。2022年，浙江制造业中长期、科技服务业、小微企业贷款分别增长42.6%、25.4%、26.6%。在其背后，条例的实施应有“一臂之力”。

遵循自由便利

营造更高水平开放环境

开放发展是浙江经济的鲜明标识。2017年3月，国务院批准设立浙江自贸试验区，为浙江开放发展、拥抱世界搭建了重要平台。同年12月，《中国（浙江）自由贸易试验区条例》颁布，成为推进浙江高水平对外开放的重要法治保障。

2020年8月，浙江自贸试验区率先扩区，在舟山片区119.95平方公里的基础上新设宁波、杭州和金义片区，面积扩大至239.45平方公里，功能定位也从聚焦油气全产业链拓展到“五大功能定位”，即以油气为核心的大宗商品资源配置基地、新型国际贸易中心、国际航运和物流枢纽、数字经济发展示范区和先进制造业集聚区。

为了与扩区后的改革发展要求相适应，打造国际化营商环境，2022年3月，浙江省人大常委会对原条例作了全面修订。新条例按照保障各片区共性需求和支持各片区差异发展的原则，对标高标准国际经贸规则设计制度，更大力度地推进贸易、投资、跨境资金流动、人员进出、运输来往自由便利和数据安全有序流动，更好地促进市场主体高水平走出去、高质量引进来。

新条例还建立创新尽职免责和联动创新机制，鼓励制度创新，推进自贸试验区与联动创新区政策联动，形成省域全面开放新格局。新条例实施以来，自贸试验区新增143项制度创新，其中全国首创36项。

法律的生命力，既在于有效执行，又在于及时完善。当下，营商环境优化提升的号角已经吹响。未来，要通过开展执法检查、完善配套规定等方式，进一步推动法规制度落地落实，并根据法规执行中反映的新问题和营商环境优化提升的新需要，及时完善现有制度，适时制定新的法规。