资源衰退城市企业社会保险缴费秩序的阐释

程恋军

摘要：资源衰退城市企业社会保险缴费面临一个结构化困境：社会保险基金可持续运行压力过大与企业缴纳能力不足。而认识和解决这一困境的前提在于，厘清资源衰退城市社会保险缴费秩序的形成逻辑是什么。现有研究不但缺乏对于资源衰退这一背景的关注，而且忽视了社会保险缴费中不同参与主体的结构、选择与互动关系。对资源衰退城市辽宁阜新市企业社会保险缴费秩序进行分析发现：资源衰退城市企业社会保险缴费秩序形成基于结构嵌入和认知嵌入下的“政府强制—企业认同”之间的互动关系，体现了结构路径和价值路径的共同影响。基于强制—认同关系存在工具式、专权式、协商式和互惠式四种社会保险缴费秩序模式，高强制、低认同的专权式缴费秩序是陷入缴费困境的根本原因。高强制和高认同的互惠式缴费秩序最适合历史负担沉重、人口老龄化严重以及城市经济发展缓慢的资源衰退城市，因此，政府需要进一步“减压、嵌入、增能”，以帮助企业走出困境。

关键词：社会保险缴费秩序；资源衰退城市；社会保险基金；企业缴费能力

中图分类号：C97   文献标识码：A   文章编号：1004-3160（2023）03-0096-17

一、问题提出

习近平总书记在党的十九大报告中强调，要“全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系”，并完善社会保险制度和尽快实现养老保险全国统筹。党的十九届五中全会又进一步指出，“我国已建成世界上规模最大的社会保障体系”，“十四五”期间要继续“健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、可持续的多层次社会保障体系”。作为社会保障体系最基础、最核心的内容，社会保险基金的可持续运行对于这一目标的实现至关重要。我国自1997年开始建立统一的城镇职工社会保险体系，目前已形成以《中华人民共和国社会保险法》为核心的法治化制度体系，建立了较为稳定的社会保险秩序，为确保经济增长和社会稳定发挥了不可替代的作用。[1]为实现“广覆盖、保基本”，维持社会保险的“可持续”，国家出台了一系列优惠政策和政府治理改革措施，企业发展和社会保险基金稳定运行迎来新的契机。然而，我国统一的城镇职工社会保险体系运行20多年后，资源衰退城市社会保险缴费却面临一个结构化困境：社会保险基金可持续运行压力过大与企业缴纳能力不足。

这种困境有着复杂的历史和现实原因。从历史来看，作为社会保险最重要的组成部分，我国企业社会保险缴费一直存在费率高、统筹层次低与地区发展不平衡问题，主要表现为各地费率差别大、历史负担不同以及收支差异明显等。企业作为社会保险的缴费主体，缴费负担过重，明显超过了其缴费承受能力[2]。从现实来看，对于正处在转型中的资源衰退城市来说，资源衰退和人口老龄化给城市经济发展造成巨大压力。一方面城市经济发展依赖于企业发展，因此需要政府“让利于企”；另一方面城市转型则进一步需要加强民生保障，要求政府“造福于民”。企业是社會保险缴费的主要来源，“让利于企”要求政府降低费率以减轻企业负担，提高企业持续缴费能力，从而保证稳定的社保收入。而社会保险缴费的最终目的在于保障劳动者权益，实现“造福于民”，因此要求政府加大社会保障力度，建立全面覆盖的社会保险体系，这就需要稳定的社保支出。在这一过程中，构建适宜的资源衰退城市社会保险缴费秩序，从而实现“让利于企”与“造福于民”的有效平衡，成为解决缴费困境的关键。然而在学界尝试从社会保险降费空间[3]、缴费负担[4]、企业缴费承受力[5]等方面对社会保险缴费制度逻辑进行探索，政府也不断下调企业缴费费率的情况下，资源衰退城市社会保险仍然面临社保基金缺口大、社会保障负担重等问题[6]。作为认识和破解资源衰退城市社会保险缴费困局的重要前提，社会保险缴费秩序的形成逻辑仍然有待进一步厘清，特别是社会保险缴费中不同参与主体的结构、选择与互动关系，是缴费秩序形成的原发性因素，需要结合城市资源衰退这一背景进行分析。

资源衰退城市大多是工业化的产物，城市经济发展经历了“由盛而衰”的过程，企业职工众多，转型的制度性成本和历史成本较高，社会保险缴费历史负担沉重。现有研究对社会保险缴费进行了诸多探索，但对资源衰退城市这一背景缺乏足够关注，也未能深刻诠释自上而下的制度和自下而上的个体行动之间的互动逻辑。资源衰退城市社会保险缴费的结构化困境源于复杂的历史和现实原因，区域差异化背景下行动者基于强制和认同的社会保险缴费秩序的形成过程有其独特的形成逻辑：一方面需要政府采取强制性手段加大企业缴纳社会保险力度以“造福于民”，另一方面政府还必须获得企业认同，保持企业市场竞争力以“让利于企”，而政府强制性和企业认同性之间的平衡互动较为复杂。同时，资源衰退城市意味着城市自然资源趋于枯竭，城市经济发展后劲不足，民生问题突出，社会经济面临全面转型。长期以来，作为东北老工业基地的阜新，社会保险支出与企业自身发展矛盾突出，“让利于企”与“造福于民”存在形式上的冲突，社会保险缴费秩序亟须完善。围绕阜新这类资源衰退城市社会保险缴费秩序现状，本文试图回答以下几个问题。第一，资源衰退城市社会保险缴费秩序形成的基本动力是什么？第二，资源衰退城市社会保险缴费秩序是如何形成的？第三，政府与企业的互动会导致什么模式的社会保险缴费秩序？实现资源衰退城市社会保险平衡的最有效模式是什么？

二、文献综述

我国现行的社会保险制度源于计划经济体制下的“政府兜底、单位负责、个人无须承担缴费义务”的福利保障模式，而为了维持原有经济体制下退休人员待遇，社会保险制度不得不从一开始就规定比较高的缴费率[4]。从整体费率来看，五项社会保险法定缴费率之和相当于工资水平的40%，这一比例已经超过了世界上大多数国家[7]，即使是经历几次降费改革，目前总政策费率仍然维持在37.25%左右[8]，位居全球前十位[9]。从单项费率来看，我国企业承担的养老保险、医疗保险和失业保险缴费水平也比世界上绝大多数国家高[10]。从地区差异来看，中西部地区社保负担较重[11]，并且越是经济落后地区社保负担越重[12]，这可能是因为中西部地区及老工业基地人口老龄化导致实际缴费率偏高[13]。从企业性质来看，集体企业和私营企业社会保险缴费能力偏低，同时，国有企业也面临巨大的缴费压力[2]。

较高的费率和较重的企业负担刺激了企业逃费动机，导致一系列社保缴费违规现象的发生[14]。2011年河南郑州社会保险缴费稽查情况显示，被稽查企业中有92%的企业存在缴费违法违规现象，全年少缴社会保险费达1.76亿元[15]。事实上，大多数发展中国家都存在社会保险逃费行为[16]。Castel发现越南只有46.4%的企业进行了社会保险登记，登记的工资总额仅占实际工资总额的32.5%，企业普遍存在低报工资而逃避社会保险缴费现象。[17]这可能是因为制度安排加重了企业和职工的负担，不利于激励参保和缴费[18]。企业逃费会使社会保险实际缴费水平明显低于政策所规定的缴费水平[19]，导致社会保险基金收支不均衡。

李克强总理在《2020年政府工作报告》中明确提出“加大减税降费力度”，继续执行“下调企业养老保险费率等制度”，以此“留得青山，赢得未来”。较高的社会保险缴费费率，已经对企业生产经营造成了巨大压力，为维护企业竞争力，减轻社会保险缴费负担，需要对社会保险缴费水平进行下调。[20]适度降低社会保险缴费水平，不但有利于社会保险基金实际收入的增加，维持社保基金的收支平衡[19]，而且有利于减轻企业负担，保持企业竞争力[4]。国外的研究也发现，减少或免除雇主的社会保险缴费，在一定程度上能够促进就业率的提高。[21]虽然政府已经多次对社会保险费率进行下调，近几年总体水平降低了2～3个百分点，但分解到每一个企业，效果并不明显。[22]

以往研究侧重于中国社会保险缴费制度设计方面的问题，强调宏观的经济结构解释，模糊了秩序在过程层面的探讨，而对于区域差异化背景下社会缴费秩序形成逻辑的探究，特别是资源枯竭、历史负担沉重的工业城市社会保险缴费问题，缺乏更加微观的行动研究。有鉴于此，本文以典型资源衰退城市辽宁阜新为例，从微观行动视角探讨资源衰退城市社会保险缴费中政府与企业之间的互动关系，对资源衰退城市企业社会保险缴费秩序尝试新的阐释。

三、分析框架及研究设计

（一）分析框架

理解资源衰退城市企业社会保险缴费秩序形成逻辑，需要回答秩序因何形成、如何形成以及形成结果是什么，其中必然涉及缴费主体和监管者在城市资源衰退背景下的互动，而奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）的制度分析与发展框架（IAD）是一个比较成熟的制度分析框架[23]，可以帮助我们很好地理解行动者在特定场域下的互动关系，特别是它可以解释包括应用规则在内的外生变量如何影响各种问题的可能选择，并逐渐用来分析更为复杂的社会生态系统，因此在公共事务治理领域中被广泛使用和高度认同[24，25]。IAD主要由外生变量、行动情境、评估结果三部分构成，用以分析给定外生变量条件下，行动者根据所获得的资源和信息选择某种行动路线的决策过程，确认行动情境内部相互作用形成的模式和結果后，并对该结果进行评估。[25]由此，本文提出一个资源衰退城市企业社会保险缴费秩序形成逻辑的分析框架（图1）。

外生变量是影响行动情境的外在因素，包括自然物质条件、共同体属性以及应用规则。其中，自然物质条件是指行动者所处物理世界的属性，资源枯竭和人口老龄化导致企业缴费能力下降，并进一步加剧社保基金收支的不平衡，也因此形成了政府制度和企业缴费行为的互动空间；共同体属性是行动者所在场域的社群属性，企业作为社会保险缴费的主要来源，在社会保险缴费中处于主体地位，而政府则承担了社会保险制度制定者和执行者的角色，代表社会公众对国民收入进行再分配；应用规则是约束和规范行动者行为的制度安排，包括社会保险法、社会保险缴纳的各种地方性制度以及相对统一的企业缴费率，是影响行动情境中政府与企业行为的直接因素。

行动情境是指直接影响作为研究对象的行为过程的结构，是整个框架中最为复杂和重要的因素[26]，表明行动者在特定场域下的互动关系。在行动情境中，政府通过制度规范、行政监管、费率调整等方式，实现社会保险费的征收和平稳运行，企业则在制度、利益、责任、偏好等约束下进行行为选择，二者互动构成了社会保险缴费秩序的行动情境。运用IAD的关键在于厘清行动情境和行动者在外生变量影响下的相互作用及其产生的结果对二者的反作用[26]，由于行动情境决定个体在整个制度框架中如何通过行为把外生变量和结果连接起来，因此对于行动情境的研究也将是本文的焦点。

政府与企业的互动过程既受到资源枯竭、双方主体地位以及现行缴费制度等外生变量的影响，也依赖于双方具体行动情境的反馈，而最终双方行为选择和行动结果会通过评价标准——“让利于企”和“造福于民”的一致性，即是否能够实现社保基金平稳运行和企业缴费能力稳步提升之间的良性循环，而反馈到制度选择和具体行动情境中，由此推动社会保险缴费制度的不断优化。

上述分析表明，社会保险制度安排形成了政府和企业行动情境，而基于不同的主体地位，双方在行动情境中会适时改变或者调整自己的策略选择，以使行为更加符合评估标准；同时，行动情境及行动策略均会受到城市资源枯竭、人口老龄化等外生变量的影响。由此可见，社会保险缴费秩序的形成主要依赖于自上而下的政府和自下而上的企业之间的互动关系，两者体现了秩序形成的“强制”和“认同”，将IAD嵌入资源衰退城市这一背景，能够更加深入地阐释企业社会保险缴费秩序的形成逻辑。

（二）研究设计

1.方法选择

基于本文的研究对象和研究问题，采用诠释性单案例方法进行研究。从研究对象来看，本文所探讨的资源衰退城市社会保险缴费秩序具有“深度情境化”特征，案例研究是探讨情境化较为恰当的研究方法。在城市资源衰退及企业政策性破产特殊背景下，通过个案研究可以直接接触到社保缴费中各个利益主体，尽管他们没有专业的经济理论知识，但在实际工作中通过大量的实践积累了亲身体验所得到的宝贵经验，通过连续个案分析、对比可以深入、细致地了解社会保险缴费中各主体的生动经历和各种转折，了解主体间的互动和冲突，而这些具体、生动、丰富的资料是难以通过统计分析加以量化的。

从研究问题来看，本文试图在IAD基础上探讨资源衰退城市社会保险缴费秩序形成的基本动力、基本过程及其逻辑，是行动者基于特定情境下的互动关系研究，需要回答资源衰退城市社会保险缴费秩序怎样形成以及为什么形成的问题，而案例研究恰恰最适宜回答“怎么样、为什么”等问题[27]13，能够有效展示研究过程的整体性和动态性。另外研究还涉及资料多元化、主体复杂化等问题，而越是涉及深层次的一般性社会文化问题，越适用于个案研究[28]298。

2.研究对象

选择地处东北老工业基地的资源衰退城市阜新市作为研究对象，具备理论抽样的典型性。首先，阜新属典型的煤炭资源衰退城市，2001年被国务院确定为全国第一个资源枯竭型转型试点城市，在转型过程中面临人口老龄化、企业改制和矿工再就业等一系列难题，城市经济面临资源枯竭和转型发展双重压力，社会保险基金可持续运行压力过大与企业缴纳能力不足的结构化困境突出。其次，从全国来看，阜新是全国资源衰退城市的一个缩影。我国现有262座资源型城市，其中发展困难的资源衰退型城市67座，这些城市绝大部分分布在东北地区和中西部省份，社会保险费率普遍较高，企业承受了比其他城市企业更大的缴费压力，政府普遍面临想降而不能降的缴费困境。

3.数据收集

为保证时效性，本研究在个案收集上采用了三阶段、多主体的纵贯数据收集方式，分别在2016年3月、2016年4月和2018年8月对不同利益相关者进行访谈。首先，2016年3月，在辽宁省人力资源和社会保障厅的协调下，我们对资源衰退城市阜新社会保险有关管理、经办部门工作人员以及人才市场工作人员进行调研和访谈，充分了解作为社会保险管理和经办主体的政府部门的各种考量和政策，并收集了部门年度工作报告、省市社保缴费制度等政策文本。其次，2016年4月在阜新市人社局的帮助下，对人社局重点监控的75家企业發放问卷并全部回收，剔除数据缺失较为严重的11家企业，回收有效问卷64份，之后根据企业类型（劳动密集型、技术密集型、资本密集型）选取17家典型企业的负责人或主要管理者进行访谈。此外，我们又通过该市高新技术区管委会联系了5家不同行业的企业进行调研，围绕这5家企业展开深度访谈，充分了解企业缴费困难及认知情况。同时，针对城市煤矿资源枯竭的特点，又对该市矿区社会保险管理中心、煤矿公司所属多种经营公司进行调研，深刻了解资源衰退城市国有和大型集体企业政策性破产关闭所导致的社会保险历史包袱。最后，为对研究问题进行充分核实，2018年8月，在完成相关调研和初步数据分析的基础上，我们又选取7家民营服务企业进行调研，对初步结论进行检验和完善，以保证研究结果的准确性。

四、资源衰退城市企业社会保险缴费秩序外生变量分析

基于IAD框架对资源衰退城市缴费秩序形成逻辑进行分析，可以将其外生变量具体描述为：城市资源衰退和人口老龄化现状、政府和企业缴费之间的平衡利益关系、城市社会保险缴费费率现状。其中已然存在的资源衰退和人口老龄化以及政企缴费制度关系决定了行动情境中各主体的利益结构，而作为主要应用规则的企业社会保险缴费费率的调整，必然推动行动情境中缴费主体间利益结构的调整，成为影响行动选择的重要依据。

（一）资源衰退和人口老龄化

作为典型的资源衰退城市，阜新市长期以来遭受煤炭资源枯竭的困扰，经济社会发展陷入困境。1998年国企改制，加上日益严峻的煤炭枯竭危机，阜新最大企业阜矿集团被迫关停大部分所属煤矿，造成约20万职工下岗[29]。而阜矿集团所属的438户参保集体企业也随之关停倒闭，无力缴费。同时由于矿山关闭企业的大龄职工能够享受提前退休政策，并领取退休金，这也进一步诱发他们纷纷退出劳动力市场，成为社会供养人口。这些企业退休人员均纳入地方企业职工基本养老保险统筹，加大了阜新养老保险基金缺口，因此，资源衰退城市社会保险面临老龄化程度高和提前退休者比例高两方面的压力。2001年阜新被国家确定为第一个资源枯竭型转型试点城市，获得国家资金和政策支持，但转型新产业的增加并未给经济发展带来明显利益[29]，当地企业内生发展能力仍然有限，在全国115个资源型城市经济转型评价中位列第102名[30]109，经济发展缓慢，企业社会保险缴费能力不足。过高的社会保险缴费费率又进一步加剧企业经营困难，进而影响了劳动力就业（图2）。

煤炭资源枯竭、城市经济衰退导致大量劳动力流出，伴随人口数量的逐年下降，阜新市从2005年的192.7万人下降到2018年的185万人。城市老龄人口却不断增加，60岁以上人口从2005年的25.9万人增加到2018年的43.6万人，老龄人口占比达23.57%，远远超过我国老龄人口占比17.9%的平均水平（图3）。人口规模下降和老龄化程度上升，致使养老保险赡养比提高，给社会保险基金支出带来了巨大压力，进一步加剧了基金持续运行的矛盾。而且，老龄人口的增加对财政收入和财政支出均有一定影响，进而影响政府财政收支平衡，即财政可持续性。[31]

（二）政府和企业在缴费中的责任结构

企业是社会保险基金的主要来源，企业缴费能力高低直接影响社会保险基金的收入，政府则是社会保险基金运行的管理者，承担着社会保险基金可持续运行的责任，两者构成社会保险的责任主体。根据资源衰退地区企业社会保险缴费能力和社会保险基金运行状况，可以将社会保险缴费划分为四种状态（图4）。第一，理想状态，即企业缴费能力强并且地区社会保险基金收支平衡，企业缴费与社保基金运行形成良性循环，这是最优状态。第二，政策支持，即企业缴费能力不足以支持社会保险基金的正常运行，但相关地区可以依靠来自上级政府的政策支持例如财政补贴、地区统筹等获得充足的社会保险收入，以实现社保基金收支平衡，这种单纯依靠外生要素以维持社保基金正常运行的状态并不具有可持续性。第三，现实困境，即企业缴费能力不足与地区社会保险基金运行收支不平衡同时出现，这正是大多数资源衰退城市所面临的现实难题，也正是本文所要讨论的现实困境。第四，责任缺失，即企业具有一定的缴费能力，但基于市场逻辑，企业缴费社会责任缺失，存在企业逃费等现象，导致社会保险基金收支不平衡。

对于资源衰退城市阜新来说，企业社会保险缴纳恰恰处于现实困境中。相对而言，东北地区是一个后发展、后转型地区，属后发外生型市场化[32]51，政府在城市经济发展过程中扮演了非常重要的角色，资源衰退城市转型的主要推动力量也是政府。政府一方面需要推动城市经济转型，提高企业市场竞争力，这就需要满足企业需求，获得企业认同，为企业减负；另一方面现有社会保险模式要求企业为劳动者提供基本劳动保障，政府通过制度以强制性形式要求企业缴纳。而资源型城市企业相对薄弱的缴费能力使社会保险基金收支不平衡，导致了社会保险缴费面临现实困境。实现转型，政府强制和企业认同相互作用，双方需要达成新的平衡，社会保险缴费秩序隐含着由政府单一的监管向政府与企业双向互动的转变。

（三）资源衰退城市企业社会保险缴费费率

相对而言，阜新市企业承受着较高的社会保险缴费费率，即使经历了几次降费，企业社会保险缴费总计费率仍达24.2%～27.7%，费率标准偏高；同时，在较高的社会保险缴费标准下，社保基金却并未像制度预期的那样均衡，收支不平衡现象反而日益严重。以占比最大的养老保险为例，近10年时间里阜新市养老保险基金征缴收入均小于当期养老保险基金支出规模，并且收支缺口逐渐加大（从2006年的26072万元增加到2015年的262976万元），这意味着即使在完全空账运行模式下，企业养老保险制度也依然要依靠财政补助等制度外资金补充才可以实现收支均衡。而20世纪90年代初大量企业破产所导致的下岗职工社会保险历史遗留问题是引发收支不均衡的重要原因，阜新市社保基金可持续运行面临巨大压力。

五、资源衰退城市企业社会保险缴费秩序行动情境分析

资源衰退城市企业缴费能力不足与社保基金可持续运行压力过大这一困境，来自政府和企业基于强制和认同的互动关系，形成了社会保险缴费的独特场域和行动情境。

（一）高强制的政府征缴行为分析

1.困境中的强制征缴

依据相关法律和制度，社会保险扩面征收一直被社保部门视为工作重心，这种自上而下的强制性监管为建立社会保险缴费秩序奠定了坚实基础。从管理者角度来看，强制性征缴是增加缴费收入、保障民生的最直接方式，也是缓解资源衰退城市社会保险给付压力的有效手段。在阜新市人社局历年的工作总结中，都可以清晰地看到“加大处罚力度”“专项联合执法检查”“重点单位排查”等字眼，并且在社保部门近年的工作要点中，“扩面征缴”“加大监察力度”“强化征缴”一直是被强调的重点。作为煤矿资源衰退城市，矿区社保问题也被政府高度关注，矿区集体企业职工工资及社会保险拖欠严重，6万余名下岗失业职工再就业困难，给阜新地区带来了极不稳定因素。特别是自2012年阜新市最大企业——阜矿集团（也是工伤高发行业）纳入市级工伤保险统筹后，对工伤保险基金运行造成巨大压力。在近5年的人社局报告中，频频提及“保证矿区离退休人员养老金足额发放”。“确保不发生各种进省进京群体性上访事件”的提出，更是将社会保险提到了政治高度，这充分体现了政府在社会保险缴纳中依靠权力构建缴费秩序的强制性特征。事实上，以扩大覆盖面为手段来缓解社会保险基金压力，是一种“寅吃卯粮”的做法[33]，无法从根本上解决社保资金给付难题。

2.没有资金保障的“降费”

作为以煤炭为主的资源衰退城市，阜新煤矿工伤人员较多，工伤保险基金一直面临缺口。按照国家政策，自2012年起，矿山关闭破产企业老工伤纳入市级工伤保险统筹管理，所需资金由“国家老工伤补助资金”支付。截至2015年年底，阜新市已累计支付破产企业老工伤待遇18481万元，而破产企业老工伤补助资金和破产费仅为6520万元，资金缺口达11961万元，由此造成工伤保险基金入不敷出，甚至已动用工伤保险储备金，所以，社保降费面临困境。访谈中问到“如果没有原来阜矿集团，不背那个包袱，（工伤保险费）这次是否完全可以降？”工伤保险负责人表示：“没问题，而且降的幅度非常大。”另外，从养老保险来看，由于阜矿集团国有煤矿相继破产，其所属的438户参保集体企业随之关停倒闭，无力缴费，下岗职工只能以灵活就业人员身份缴费。截至2015年年底，阜礦集体企业2.5万参保人员中只有1.4万人缴费，但其退休人员已达5.1万人。过去五年累计缴纳养老保险费为3.97亿元，而养老金累计支出已高达35.8亿元，基金缺口达31.83亿元，占阜新市养老基金缺口的59%。对社保基金管理者来说，老工业基地历史遗留问题给社保支出造成巨大压力，降费只是“欲说还休”。

3.即期成本与远期收益之间的考量

社会保险的缴纳使企业在享有保险权益的同时也增加了即期人工成本，当远期社会保险收益的贴现不足以弥补即期成本支出时，企业主观上倾向于不想缴费，这种主观上不想缴费的认知倾向和客观上政府的强制缴费形成差距，导致欠缴、少缴和漏缴，影响社会保险缴费秩序。这一现象在资源衰退城市尤为严重。我们对阜新市企业和劳动力市场的调研显示，大部分企业和求职者都存在这种“短视”行为，双方在“即期”和“远期”上的考量不谋而合。企业生产经营困难和劳动者收入过低导致即期成本和远期收益之间的失衡。政府也是如此，明知道“降费—减负—促生产”的经济发展规律，仍然不敢大刀阔斧地降费。其原因可能在于，相比降费之后企业生产效益取决于市场这一不确定因素，政府依靠强制征缴企业社会保险更加具有直接性和可控性。鉴于城市资源衰退、经济转型等现实困难，降费所导致的即期收益降低，是远期收益的不确定性难以弥补的，由此政府在明知道“企业关键是能生产、有效益”才有充足的缴费能力的情况下，仍然对社会保险费用减免持审慎态度。

（二）低认同的企业缴费行为分析

高费率提高了社会保险制度的参保成本，当企业无法规避强制参保这一制度约束时，就会转而寻求降低缴费支出。在某种程度上，社会保险制度的政策费率标准越高，企业的实际缴费水平越低[14]。现实问题的存在，表明政府制度安排与企业实际负担能力之间有较大差距，特别是对于资源衰退城市来说，政府同时面临产业转型和民生发展双重压力，这种压力通过制度安排传导至行动情境中制度的接受者——企业，促使企业在压力之下做出了不同的回应：服从、钻空子或离开。

1.服从：压力下的缴费

为解决资源衰退所导致的大量劳动力转岗再就业问题，政府有充足的动力积极发展劳动密集型企业。F.M.集团曾经是一个“全国纺织企业综合竞争力500强”企业，在经历了中国棉纺织行业出口交货值2009年排名前50名、2010年排名前100名之后，如今已远远跌出这一位置。当谈到生产经营负担时，该企业负责人表示，“资金亏损，维持工人开支都困难”“现在光退休的就有1300多人，养老和医疗负担较重。职工平均年龄都40多岁了，大家都认为能熬到退休就已经很好了。”

从曾经的“全国纺织企业综合竞争力500强”，到如今的“资金亏损，维持工人开支都困难”，F.M.集团历史与现实的巨大反差是阜新经济发展的缩影，反映了资源型城市经济由兴而衰的历史变化过程。作为一个由具有40年历史的传统国有企业改制而成的民营企业，F.M.集团有着多数国企存在的冗员过多问题，改制中内部退休员工人数众多，企业需要负担沉重的社保费用；同时由于工资待遇较低，劳动力结构不合理，在岗职工年龄偏大，加重了人员负担。“大家认为能熬到退休就已经很好了”，一个“熬”字，反映了职工对企业经营前景的担忧。

2.钻空子：非制度化选择

由于社会保险缴费负担过重，部分企业存在拒缴、欠缴、少缴、漏缴行为。为少缴社保费，很多企业采取不签劳动合同方式用工，或者即使签了合同，通过在合同条款中约定由员工自己缴纳社保费的办法来逃避缴费，结果导致企业劳动关系管理混乱，职工利益受到侵害。据《中国企业社保白皮书2018》显示，我国社保缴费基数不合规企业占比73%，其中31.7%的企业按照最低标准缴纳。正如一位英语培训教育公司的被访者所说：“有时候我们也会少上点，和员工签两个合同。员工与社保局签的那个合同和跟企业签的合同是两个（版本），那块儿（社保部门）的你得少上点，你得写最低工资。”企业“双合同”行为表明制度空间狭小而导致人们被迫进行非制度化选择。在面对高强制、高压力的社保缴费时，企业和劳动者并不是“完全沉默的大众”，他们能够在制度空间范围之外，以自己独有的“钻空子”方式进行劳动力交易，创造了“公开舞台背后的空间”，并以此实现了对正式缴费制度的策略性机会博弈。

3.离开：市场的选择

部分企业在制度空间内采取了灵活用工等方式规避缴费，而对于另外一些传统的小微企业来说，压力之下的非制度化生存已经成为企业经营的常态，一旦政府采取措施严格监管，进一步压缩制度外生存空间，小微企业在制度内无利润、制度外无空间的情况下，必然选择放弃或离开，进而影响当地民营经济的发展。正如一位农机制造有限公司老板所说：“我们也想按国家规定交啊，但真交不起。现在（社保）这方面查得不严，也可能我们（规模）太小，不值得查。如果有一天国家查我们，说我们必须交，那我就不干了，我就回黑龙江给别人打工去，像我这样的一个月怎么也能开个六七千工资吧，还不操心。”能干就干，不能干就走，成为民营企业的普遍心态。

作为资源衰退城市转型的重要路径之一，发展小微企业对增加城市就业和优化产业结构都具有重要意义，特别是东北资源衰退城市，煤炭产业作为主导产业衰退后，城市接续产业发展并不理想，大量劳动力跨行业转移至技术要求不高、工作内容相对简单的小微企业，众多的小微企业成为承接城市劳动力转移的主要渠道，而当小微企业无力承担较高的社会保险费用，并且面临社保部门严格监管时，放弃经营就成为一种必然选择。由此，职工失业成为必然，当地经济发展进一步面临困境。

六、资源衰退城市企业社会保险缴费秩序互动逻辑及结果分析

政府与企业在社会保险缴费中的自然属性和制度属性决定了双方在行动情境中的利益结构，而在城市资源衰退、人口老龄化以及高缴费率的影响下，双方基于特定的行动情境展现了各自的行动策略和互动关系。同时，缴费率等应用规则的改变，会导致双方强制、认同互动关系的进一步变化，从而形成一定的社会保险缴费秩序。

（一）形成逻辑

如果把社会保险征收作为政府治理的一个场域，政府和企业作为社会保险缴费行动情境中的两个行动者，其行为必然嵌入所依托的情境中，并且二者之間会产生某种关联，而政府强制和企业认同则体现了行动者在更为复杂和多样的环境中的互动（图5），Granovetter将这种经济活动基于社会网络的互动过程视为嵌入性。

社会保险缴费体现了嵌入性视角下政府与企业在强制和认同双元驱动下的互动融合过程。强制是指基于政府治理逻辑，政府为维护社会公共利益，通过制度、监管、惩罚等手段，驱动或强迫企业缴纳社会保险。其行为逻辑主要来自政府在场域中所处的位置，更多地体现为“结构嵌入性”，政府凭借上层控制地位，在网络结构中拥有更多的结构洞，并据此对企业社会保险缴纳采取强制性政策。而企业作为政府治理的对象，在结构和位置上处于被动和从属地位，因此政府强制的根源在于结构嵌入性，也由此导致了缴费秩序形成的结构路径。结构路径聚焦于场域中自上而下的制度监管对行动者的影响，强调制度对行动者的监督和规范作用。认同是指基于市场逻辑，企业出于价值最大化和社会责任目标，对企业所承担的经济、社会责任予以认可，自愿缴纳社会保险，体现了企业与政府在共同愿景和规则之下的参与合作，双方在交流互动中形成共同认知、规范和信念，行为逻辑更多的是基于共同认知下的合作，更多地体现了认知嵌入性[34]1-36，也由此导致了缴费秩序形成的价值路径。价值路径聚焦于行动者自下而上的对于制度监管的响应，强调行动者对于制度的看法和认知。

在互动中，政府根据国家法律、政策，出于公共利益取向，对企业缴费行为进行规制和监管，并通过奖惩机制对企业缴费行为实施影响；而企业则在外生制度的约束下，基于企业价值取向，采用最能维护自身利益的方式，对政府社保缴费规制和监管做出服从、钻空子甚至离开的不同回应，由此导致社会保险缴费秩序的最终形成。因此，社会保险缴费秩序不但体现了政府对企业的强制控制意向，同时也是企业对政府缴费规制所做出的各种回应的结果，体现了结构嵌入和认知嵌入两种特点，是结构路径和价值路径共同影响的结果。而后者需要在前者所能容纳的框架范围内才能够持续运行，否则就会产生结构与价值之间的摩擦，从而偏离原有缴费空间。

（二）形成模式

上述分析表明，决定缴费秩序的基本行动策略有两个：政府强制和企业认同，政府强制程度越高，意味着政府制度越完备，监管越严格；企业认同度越高，表明制度的市场化程度越高，越能激发企业的主动缴费动机。以上两个因素相互作用，形成四种不同模式的缴费秩序：工具式、专权式、互惠式和协商式（图6）。

1.工具式缴费

工具式缴费秩序是处于低强制、低认同范围的缴费秩序模式。这一缴费秩序意味着政府制度缺乏完备性，监管实施力度较弱，企业对于社保缴费的认同程度也较低，企业将社会保险缴纳仅仅视为制度下的一种责任，企业缴费依附于本就不完善的规制，特别是在国企改制和社会主义市场经济改革初期，无论是国家还是企业都认为社会保险是改制和经济发展的辅助工具，社会保险服务于短期的经济增长，被认为是应对社会问题的控制措施。而鉴于社会保险的成本性特征，这种工具式缴费秩序极易引发企业社会保险缴纳的“竞趋谷底”[35]，导致“国富”与“民生”的增长失衡。对于资源衰退城市来说，城市转型发展存在“脱贫”与“致富”两个阶段性目标，在当前经济增长缓慢、内生动力不足的“脱贫”阶段，按照市场规则发挥社会保险的工具调节作用会引发企业无序竞争。

2.专权式缴费

专权式是指高强制性—低认同的缴费秩序。政府依据社会管理者地位，通过建立完备的社会保险制度和严格监管，筹集社会保险资金并进行再分配。企业仅仅作为资源的提供者，在政府监管下按制度设计缴纳社会保险，企业在缴费中处于弱势地位，缴费认同度低。社会保险支出作为一种公共物品，在市场机制不能完全解决外部性以及效率最大化问题的情况下，政府管制在一定程度上可以实现社会福利最大化，但政府高强度治理或干预也会造成社会经济效率的损失，导致“政府失灵”。在这种模式下，守法者市场竞争活力削弱，不守法者则逃避社会保险缴费义务，实际参保缴费严重不足。

3.互惠式缴费

互惠式缴费秩序是指政府强制性和企业认同度都比较高的缴费秩序。在充分考虑资源衰退城市历史负担、社会转型、社会保障和企业市场竞争的前提下，政府通过构建完善合理的缴费机制，促进缴费双方的平衡，企业获得充足的市场竞争空间，政府完成社会公共利益保障责任。在资源衰退背景下，实现互惠式缴费秩序需要政府一定的政策支持作为外在支撑力量，推动社保基金可持续运行；需要政府放弃以往限制、控制为主的方式，建立责任范围明确、互动结构清晰的缴费秩序，强化企业参与，在统一的制度框架内科学合理地进行困境治理。

4.协商式缴费

协商式缴费秩序是指低强制—高认同的缴费秩序。低强制—高认同意味着政府向市场、企业、社会分权，政府回应社会、企业的基本要求并积极采取行动予以满足。此时，政府应该关注的不仅仅是市场，还应该关注制度、标准、规范和公共利益，并依靠有效的市场机制，实现社会保险缴费的良性循环；企业出于社会公共利益认同，根据市场竞争规则和社会责任，遵循制度缴纳社会保险。在这种模式下，政府完全承担起了“守夜人”角色，主要依靠完善的市场机制和企业社会责任约束进行社会保险的缴纳，实现社会保险收支平衡。但是，一旦市场无法满足公共利益需求，则会导致“市场失灵”。应当说，当资源衰退城市经济转型成效显著，进入产业接替顺利、市场需求旺盛、企业活力充足的“致富”阶段时，企业会更加重视社会保险的“资源性”特征，高度认同社会保险的缴费意义。这一模式也会充分发挥市场的平衡作用。

任何现象的产生都不能脱离其环境。相对而言，市场环境不确定性越高，越需要政府的强制性加以规范；城市经济越衰退，越需要企业建立高度的缴费认同。而资源衰退城市所面临的沉重历史负担、严重的人口老齡化以及衰退的城市经济，亟须建立高强制性、高认同的互惠式缴费秩序。在制度面前，企业作为社会保险缴费场域中的行动者，其行动选择伴随着理性思考与判断，是社会保险缴费秩序中不可忽视的一部分。奥斯特罗姆认为，只有行动情境中所有主体均表达了他们的政策方案，才能在较长时间内实现适度治理[36]。

七、结论与讨论

完善社会保险缴费秩序是全面深化改革的重要组成部分，在相对统一的社会保险体系下探讨资源衰退城市社会保险缴费，也是中国之治的重要体现。将目光聚焦于社会保险微观行动者，我们发现，首先，强制与认同是理解资源衰退城市社会保险缴费秩序的关键性变量，基于二者的结构路径和价值路径共同促成了秩序的形成。其中，结构路径关注制度对于行动者的作用，聚焦于制度的规范性和治理效果；价值路径则强调行动者对制度的影响，关系到行动者的策略。政府一定程度上需要响应企业自下而上的价值路径，构建以强制和认同为基础的双向互动缴费秩序，“有效市场”和“有为政府”同样重要。其次，在强制—认同逻辑下，社会保险缴费秩序可以分为工具式、专权式、互惠式和协商式四种模式，高强制性、高认同度的互惠式缴费秩序最适合历史负担沉重、人口老龄化严重、城市经济发展缓慢的资源衰退城市，资源型城市亟须从高强制、低认同的专权式缴费秩序向互惠式缴费秩序转变。最后，有学者认为地方政府在养老金征缴上存在明显的“逐底竞争”[37]，即地方政府为了促进经济增长而降低养老保险征缴强度，而本文基于微观行动视角研究发现，在资源衰退城市并不存在这一现象。相反，地方政府仍然致力于采取各种措施加大征缴力度以维持社保基金的平衡。这可能是因为地区差异性导致城市发展目标不同，民生仍然是资源衰退城市转型发展亟待解决的问题，被摆在了第一位。这也充分说明，若无足够的外力冲击和适度政策支持，资源衰退城市在内生增长力量不足的情况下，极易出现“强制—认同”相对失衡的社会保险缴费秩序，进而在循环累积效应影响下形成社保水平逐级向下循环，而基于高强制性的各类政策的增补和厚化，仅仅成为维持现有秩序暂时平衡的一种被动应对。其结果是：既难以打破现有困境，也难以实现渐进式增长。

党的十九届五中全会提出，要“推动区域协调发展”，并“完善转移支付制度，加大对欠发达地区财力支持，逐步实现基本公共服务均等化”“实现基本养老保险全国统筹”，这一系列目标的提出为破解资源衰退城市社会保险缴费困境提供了政策基础。基于此，政府需要进一步“减压、嵌入、增能”，促进资源衰退城市社会保险缴费平衡。一是提供政策“减压阀”。政府需要承担更多的历史责任和制度责任[38]，在社会保险宏观政策“降、返、补”的前提下，给予资源衰退城市更多的理解和支持，剥离其历史债务，通过制定专门的政策和计划，设立专项资金，妥善解决资源衰退城市社会保险的历史包袱，减轻资源衰退地区基金征缴压力，促进资源衰退城市“减负前行”。二是嵌入制度弹性。政府需要充分考虑资源衰退城市内外部环境及行动者利益，建立分类参保机制，针对资源衰退城市经营困难的小微企业，通过制定差异化企业参保政策予以扶持。例如根据企业缴费能力的差异，制定灵活的社会保险组合参保机制，允许部分困难企业差异性缴纳部分社会保险，实现包容性嵌入[39]。三是提升企业自生能力。针对资源衰退现实困境，政府需要制定科学合理的“造血式”返还机制，将企业缴费能力提升和保持基金平稳运行统一起来，通过精准的外部政策输入，提升企业缴费能力。例如可以考虑将养老金统筹账户部分按比例提取，建立全国统筹、现收现付、互助共济的基本养老金调剂基金，用于中央对资源衰退城市企业养老金返还。而返还机制的设计需要与当地经济发展、历史负担、人口老龄化程度相适应。

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责任编辑：詹花秀