一年二王三相与英国议会制度纵横谈

孙海泳

2022年，英国因伊丽莎白二世女王去世，王室的第一顺位继承人查尔斯王子继位，成为查尔斯三世国王（或译为查理三世）。自1952年后，英国70年来首次出现“一年二王”。与此同时，俄乌战争的爆发使得欧洲经济陷入动荡之中。受此事态以及脱欧后续冲击等因素的影响，英国国内政治也处于多事之秋，一年之内两次更换首相，形成“一年三相”。为了解英国王室与政府這次“一年二王三相”现象的出现与君主立宪议会政治制度之间复杂的关系，以及如何看待英国政治制度的这类弊端，本刊特约记者专访了资深国际问题学者——上海国际问题研究院叶江教授。

《领导文萃》：2022年9月6日，伊丽莎白·特拉斯接替7月7日提出辞去保守党领袖职务和首相职位的鲍里斯·约翰逊成为英国历史上第三位女首相。然而，其仅仅执政45天，就在当年10月25日宣布辞职，由此创造了一个新纪录，成为英国历史上任职时间最短的首相。接任首相职位的里希·苏纳克成为英国历史上第一位印度裔首相。在很大程度上，这种“一年三相”加上“一年二王”的状况与英国的君主立宪议会政治制度有着怎样的关系？如何从英国政治制度的视角来看待英国的王位更迭？

叶江：英国的政坛变局与英国脱欧进程、俄乌战争对英国国内经济社会造成的冲击有关。与此同时，英国的政治制度设计也是目前英国政坛变局的深层次原因。在英国的制度设计中，议会是最高立法机构，也是最高行政机构内阁的产生之处。议会由三部分组成：即君主、上议院和下议院。从理论上讲，英国国王拥有最高的权力，但英王实际上必须根据由下议院产生的内阁首相的建议行事，而上议院的权力仅限于推迟立法，因此英国议会的权力实际上属于下议院。由此，以议会为权力中心，英国形成了典型的君主立宪制。当然，这一切是英国各派政治力量在长期的历史发展过程中反复博弈后的结果。

英国议会缘起于中世纪襄助英国国王决策的贵族委员会。1215年，英国贵族迫使英国国王签署了举世闻名的大宪章，迫使国王承认贵族委员会及后来的议会的权力而不能独断专行。之后，英国议会逐渐成为掌握英国财政和立法大权的机构。该机构由各地贵族选出代表组成，而国王必须通过征询国会的意见而实行统治。在14至15世纪的英法百年战争中，英国议会发展成为由非贵族组成的下议院和由贵族组成的上议院，以及一个小型的为国王提供决策咨询的常设委员会（内阁的前身）。下议院自己选出其议长，而上议院的领袖则为英国国王。上下议院以及国王的常设委员会都可以提出治理国家的法案，经由上下两院通过之后成为法律。国王可以通过常设委员会下达各种行政命令。当然，这些命令及其与之相关的法律只有在议会表决通过后才具有长期的法律效用，并且国王也必须遵守这些国法。直至1640年英国爆发资产阶级革命之前，英国议会和英国国王基本相安无事。

1603年，著名的英国女王伊丽莎白一世死后无嗣，其表侄苏格兰王詹姆斯·斯图亚特成为国王詹姆斯一世，由此开创了斯图亚特王朝。1685年，国王詹姆斯二世不顾各种反对声音，违背此前政府制定的关于禁止天主教徒担任公职的规定，委任天主教徒到军队、政府部门、教会以及其他机构去担任要职。因此，詹姆士二世的做法引发了英国资产阶级和新贵族的强烈不满，于是他们邀请詹姆斯二世的女婿、新教徒、荷兰执政奥兰治亲王威廉来担任国王。1688年11月初，威廉带领1.5万人登陆英国，于12月兵不血刃进入伦敦城。詹姆斯二世逃亡被抓，但12月23日他再度逃跑，被法王路易十四收留。由于此次英国的王位更迭没有发生流血冲突，因此历史学家将其称之为“光荣革命”。

1689年，英国议会通过了限制王权的《权利法案》，1701年又通过了《王位继承法》确定王位的继承由议会决定，而非国王本人，这也就意味着2022年伊丽莎白女王去世后由查尔斯亲王继位是早就由英国议会所确立的相关法律所确定的。当年9月8日，96岁高龄的女王伊丽莎白二世去世，她曾在位70年，是英国在位时间最长的君主。女王的长子，当时已赶到女王身边的英国王室第一顺位继承人查尔斯王子立即成为英国新一任君主——查尔斯三世国王，并于2023年5月6日在伦敦威斯敏斯特教堂举行加冕典礼。查尔斯三世在伊丽莎白二世去世当日便即位为英王的根据是英国古老的普通法有 “国王永远不会死”的规则，但更重要的是，正是英国议会所制订通过的未经编纂的英国宪法其中包括《权利法案》和《王位继承法》确认了这一英国王位继承规则。

查尔斯三世在伊丽莎白二世去世当日便即位为英王的根据是英国古老的普通法有 “国王永远不会死”的规则，但更重要的是，正是英国议会所制订通过的未经编纂的英国宪法其中包括《权利法案》和《王位继承法》确认了这一英国王位继承规则。

《领导文萃》：可以说，在王权由实向虚、不断受到削弱的变化进程中，议会的地位不断得到提升。在这个过程中，还受到哪些重要因素的影响？

叶江：由于1714年英国斯图亚特王朝女王安妮驾崩后无嗣，于是英国议会根据《王位继承法》由斯图亚特王朝詹姆斯一世的重外孙、与安妮女王血缘最近的新教徒、但母语为德语且不会讲英语的德意志诸侯——汉诺威选帝侯格奥尔格·路德维希继承英国王位，成为乔治一世，开启了英国的汉诺威王朝。汉诺威王朝一直延续到1901年维多利亚女王去世其子爱德华七世继位。因爱德华七世之父阿尔伯特亲王来自德国的萨克森-科堡-哥达家族，所以自他开始英国进入萨克森-科堡-哥达王朝。但由于在第一次世界大战初期英国国内的反德情绪高涨，迫使继承爱德华七世王位的英王乔治五世将萨克森-科堡-哥达王朝更名为听上去更像原汁原味英国名称的温莎王朝并延续至今。当然，这是后话。当时，乔治一世在英国执政后，由于汉诺威选帝侯国与英国属于两种不同的政体，乔治一世不熟悉英国政务，而且他无法熟练使用英语。因此，乔治一世便经常缺席令他索然无味的内阁会议，而将许多事务都交给了首席财政大臣管理，并经常由该大臣代替国王主持内阁会议，于是从1721年开始形成了英国首相制度。

《领导文萃》：为适应工业革命后社会变革的需要，从19世纪至今，英国议会进行了一系列的改革，进一步集中了议会下议院的权力，同时扩大了选民的数量，并且最终使英国妇女拥有选举权。在此过程中，英国议会中的力量格局经历了何种变迁？

叶江：19世纪末至20世纪初，代表英国下层民众利益的英国工党兴起，并在1924年通过选举成为议会下议院中的执政党。由此，整个20世纪30年代英国议会内形成保守党、自由党和工党三党竞争的局面。然而，至第二次世界大战后，英国自由党的力量急剧下降，以致在整个20世纪下半叶，英国国会下议院的多数席位始终由工党和保守党轮流掌握，从而形成工党和保守党轮番组阁的局面，而自由党即便在1988年与社民党合并后成为自民党，也只能在议会内起陪衬作用。更有甚者，进入21世纪，成立于1934年主张苏格兰独立的苏格兰民族党异军突起，在成功推动2014年9月苏格兰独立公投，但以44.70%支持、55.30%反对遭失败后，于2015年5月的英国下议院大选中大获全胜，取得苏格兰选区中50%多数选票，其在英国议会下议院的议席由6席猛增至56席，成为下议院第三大政党，自由民主党只能屈居第四，且这样的格局一直维持至今。

《领导文萃》：今天的英国议会制度可以说是最为典型的君主立宪代议制民主政治制度。自1688年光荣革命后，英国的国家权力基本掌握在下议院手中。但是上议院也并非只是简单的摆设。如何看待英国议会的权力结构与运作机制？

叶江：在英国的政治体系中，上议院的主要工作是审议和通过下议院提交的各项法案。实际上，现在上议院对下议院提交的法案只能提出一些修改意见，而基本没有权力对之否决。尽管如此，下议院对上议院就各项法案所提出的意见还是相当尊重的。在上议院经过审议并通过各项下议院提交的法案之后，最后由英国国王签署使之最终成为英国的法律，当然今天的英王无权拒绝签署议会通過的法案。上议院除了审议通过各项法案之外，还具有一定的对政府行政的监督作用，上议院的议员可以在议会中对政府成员提出质疑、也可以对政府的内外政策进行辩论，并且能通过上议院内各种专业委员会对政府的大政方针提出意见。

下议院是实际掌握英国国家权力的机构，下议院的议员全部通过国民的普选产生，议员不能是贵族，因此从理论上而言下议院议员代表的是自己选区的平民的利益，而整个下议院的权力来源于全体英国国民的授权，这就是所谓的代议制议会民主制度。

英国议会上议院原本仅由世袭贵族组成，并且在1999年之前，英国的所有世袭贵族不用经过任何选举，都是上议院终身议员。1958年的《非世袭贵族法》使上议院产生了不能将本人的贵族头衔传代的上议院议员，并且首次允许妇女成为上议院议员。1999年的《上议院法》则把上议院世袭贵族议员的人数削减到92人，并且要通过竞选才能成为上议员（当然是在世袭贵族中进行选举）。

相比之下，下议院是实际掌握英国国家权力的机构，下议院的议员全部通过国民的普选产生，议员不能是贵族，因此从理论上而言下议院议员代表的是自己选区的平民的利益，而整个下议院的权力来源于全体英国国民的授权，这就是所谓的代议制议会民主制度。

任何一个英国政党只要在大选中获得半数以上也就是325个议席以上就能成为执政党，即可以多数党的资格组建内阁形成英国的最高行政机构——英国政府，且该政府在议会中所要通过的各项法律基本都能获得通过。英国议会开会时，执政党的内阁成员都坐在下议院执政党议员席位的前排，因此执政党的前排议员都是政府各部大臣，而后排议员则为执政党的非内阁议员，有的甚至是执政党内的持异议者。有趣的是，在野党议员也有前后排之分。虽然在野党不能正式组织内阁，但是由于在野党总是准备在下一次的大选中翻身成为执政党，因此，一为了一旦成为执政党后不用匆忙组阁，二为了在议会中与执政党针锋相对地斗争，在野党在野的时候，也组成所谓的影子内阁，即预备性的内阁，其中也有首相和各部门的大臣。因此，影子内阁的成员就成为在野党的前排议员了。

《领导文萃》：作为议会制国家，英国执政党是基于议会的多数席位而取得执政地位的，而且英国政府最高行政部门内阁的成员基本都是从议员中选出的，因此英国的行政部门与立法机构不分离，甚至行政部门常常支配立法机构，而且首相的权力也日益增长。在此背景下，如何评价英国首相及其内阁在施政方面相对于议会的独立性？

叶江：从名义上，英国政府及其首相代表英国王室、英国公民执掌英国行政权力。作为执政党领袖，英国首相往往可以通过避开内阁有效的讨论来操纵内阁。与此同时，由首相领导的行政部门又有能力支配议会议程，这两者的结合使得英国首相的权力倍增，从而形成19世纪就已经出现的“民选的独裁”或“选举出来的独裁”这样的称谓。

英国首相大权独揽的一个重要表现就在于对提前解散议会实行大选具有相当的控制权。最初英国君主具有决定何时解散议会的权力，但随着时间的推移，英王越来越多地只是根据首相的建议行事。为了限制英国首相的权力，2011年英国议会通过了《固定任期制议会法》对议会下议院的选举日期进行了固定，即从2015年5月7日大选后，每5年的5月举行选举。但是，该法同时又规定如果下议院以三分之二的绝对多数票同意，则允许提前解散议会，当然如果议会通过对政府的不信任案，也可提前解散议会。

实际上，《固定任期制议会法》仅仅使得英国议会在2010至2015年达到了五年期限。2016年，由于英国脱欧公投的结果为赞成脱欧者胜出，主张留欧的卡梅伦辞去首相职务，并由特蕾莎·梅继任首相。此后，根据该法所设的下议院以三分之二的绝对多数票同意可以提前解散议会的规定，梅政府于2017年在得到下议院不同党派三分之二议员的支持的情况下，提前解散了议会举行大选。2019年，接替梅出任英国首相的约翰逊为推行他的脱欧计划，在得不到下议院议员中的三分之二多数同意解散议会的情况下，另辟蹊径，决定通过制定一项非常短的法律，来提前解散议会进行大选。在他的强烈推动下，英国议会下议院最终通过该法案而获得女王批准，并形成了《2019年提前议会大选法令》。由此，这届议会持续两年多之后提前解散并于2019年12月的圣诞节前夕举行全国大选，且约翰逊所领导的保守党获得大胜得以单独组阁，而此结果对2022年英国政坛出现一年三相有着直接的影响。

更值得注意的是，2020年12月1日，保守党政府通过立法程序，废止《固定任期制议会法》，以回到以前由首相决定解散议会的新法取代。由于保守党议员在议会下院占据多数，因此，2021年议会通过了废止固定任期制的新法，并于2022年3月24日经女王批准形成《解散和召集议会法》，在继续维持每届议会最长期限为五年的同时，再度将提前解散议会的权力回归给英国首相。当然，议会下议院仍然拥有对政府提出和通过不信任案从而提前解散议会或迫使内阁成员全体辞职的权力，只是当执政党在下议院议席过半的情况下，英国议会很难因不信任案的通过而被提前解散。这也就意味着只要党内不出现挑战者，本届英国议会和目前由苏纳克为首相的英国保守党政府基本能够维持到2024年底，尽管苏纳克的支持率从刚上台时的52%跌至目前的38%，不支持率则从48%升至63%。

《領导文萃》：2016年6月3日英国举行脱欧公投，脱欧派取得胜利。如何看待英国决定脱欧以及后续事态发展过程中的内政运作？

叶江：2016年11月3日英国高等法院裁定，政府在正式启动“脱欧”程序前需经议会批准；当时的梅政府不服而上诉至最高法院，2017年1月24日，英国最高法院就“脱欧”程序案做出终审宣判，裁决政府在启动“脱欧”程序前需经英国议会批准。这意味着，议会在英国“脱欧”进程中掌握主导权。由此英国议会和政府经受了长期的英国脱欧僵局，以致2019年7月24日由约翰逊取代梅出任保守党领袖和英国首相。

约翰逊出任首相后，为解决脱欧僵局促使议会能通过他与欧盟谈妥的脱欧方案，通过制定《2019年提前议会大选法令》实现了提前解散议会的愿望，促使英国自1923年以来首次于12月的圣诞节前夕举行全国大选。在2019年12月12日的英国大选中，鲍里斯·约翰逊成功地带领保守党赢得过半议席，并且获得了堪称绝对多数的365席，得以由保守党单独组织政府执政，以最终成功地按照约翰逊的方案完成脱欧。然而，更值得注意的是，这次大选的结果对2022年英国出现的一年三相的现象具有直接的影响。

《领导文萃》：2019年末英国的大选结果促使英国成功脱欧，而脱欧后的英国则陷入经济政治社会困境，极大地影响了英国国内政治格局的走向。如何在更深层次上，看待这一事态对英国一年三相的影响？

叶江：从更深层次来看，2019年12月的英国大选结果在帮助保守党领袖英国首相约翰逊成功地根据自己的方案完成英国脱欧的同时，也使得他迅速地走向成功的反面。本次大选的结果使得英国议会制度应对诸如英国脱欧后的困境捉襟见肘。

英国脱欧之后，虽然在某种程度上就如当时的首相约翰逊所言“英国现在掌握了自由”，但几年过去后，英国人发现他们此前要求的那种自由是需要付出高昂代价的。如今的现实是，英国在脱欧之后，陷入了高税收、高利率、高物价三重经济困境。根据国际货币基金组织专家的分析，英国经济是唯一没有恢复到新冠大流行前规模的欧洲经济体，通胀率升至10%以上，为英国40年来的最高水平。英国脱欧使英国家庭的年均家庭杂货账单增加了 210 英镑。英国央行货币政策委员会的官员认为，脱欧使英国经济损失了290亿英镑，即每个英国家庭平均损失1000英镑。到2022年6月，英国的年度税收收入比脱欧前减少了 400 亿英镑，尽管对个人和企业的税收却在提高，其原因在于英国脱欧后存在结构性贸易逆差和严重的增长危机，经济不增长何来税收增加？在脱欧之后这样糟糕的经济形势下，英国的政治必然遭受巨大的冲击，作为执政党领袖的英国首相于是便面临巨大的挑战，是否能有效地维持自己的政治地位便成为严峻的问题，2022的一年三相现象就是在这样的背景下形成的。可以这么说，2022年9月接替约翰逊出任英国首相的特拉斯在任职45天后便宣布辞职，成为英国历史上任职时间最短的首相，其中最为重要的原因就在于她无法成功应对英国脱欧之后的困难局面，就如特拉斯当天在伦敦唐宁街10号首相府门前发表辞职声明时所说的那样，她就任首相时，英国面临的经济和国际形势都非常不稳定。保守党先前选她为党首就是为了改变这一局面，但特拉斯承认自己无法完成这一任务。

《领导文萃》：2019年12月12日约翰逊带领保守党赢得了1987年以来的最大胜利，保守党在议会下议院所赢得的365个议席在促使议会最终能根据约翰逊的计划完成英国脱欧的同时，也使得约翰逊这位记者出身、从媒体转行到政坛并曾担任伦敦市长的英国首相忘乎所以，将其一贯不按常理出牌的做事方式推向极致，以致他领导的英国政府在这次大选之后一直“丑闻缠身”。如何看待英国政要的个人风评对首相职位的加速更迭所造成的影响？

叶江：近年来，对英国内阁成员的个人操守的指责确实对首相的更迭造成较大影响。2019年大选后约翰逊的最大丑闻在于“派对门丑闻”和“咸猪手丑闻”。2020年和2021年在英国新冠疫情封锁期间，约翰逊的首相府和其他政府办公室违反政府规定举办了16场聚会。事情被揭露之后，面对议会质询，约翰逊坚持声称“在任何时候都遵守了规定”，但随后被曝说谎，以致面临着“误导议会”的指控。2022年4月12日，约翰逊因在英国新冠疫情封锁期间，违规在唐宁街举行生日派对而被警方罚款，成为英国历史上首位在任期间违反法律的首相。约翰逊最终道歉，但拒绝辞职。数十名保守党议员因此公开呼吁约翰逊辞职，在随后6月6日的保守党议员对其进行的不信任投票中，有超过40%的保守党议员投下了不信任票，但终因未过半数而使得约翰逊涉险过关。不过紧接着的保守党副党鞭“咸猪手”事件则最终导致2019年带领保守党赢得大选的功臣约翰逊辞去保守党领袖和英国首相职务。

英国脱欧之后，虽然在某种程度上就如当时的首相约翰逊所言：“英国现在掌握了自由”，但几年过去后英国人发现他们此前要求的那种自由是需要付出高昂代价的。如今的现实是，英国在脱欧之后，陷入了高税收、高利率、高物价三重经济困境。根据国际货币基金组织专家的分析，英国经济是唯一没有恢复到新冠大流行前规模的欧洲经济体，通胀率升至10%以上，为英国40年来的最高水平。

由于自英国脱欧之后，约翰逊政府并未能领导英国成功地解决脱欧所造成的一系列问题，以致到2022年，英国民调机构YouGov的民调结果显示，近70%的英国人认为约翰逊应该辞去首相职务。而执政的保守党选民中，自6月9日以后，不支持约翰逊继续任职首相的人数激增至54%。于是英国政府内部高层人士开始了促使约翰逊辞职的行动。7月5日，英国卫生大臣贾维德和财政大臣苏纳克先后宣布从约翰逊政府辞职。紧接着英国政坛刮起一股“辞职潮”，两天内超过五分之一的政府官员纷纷辞职。在如此巨大的压力下，約翰逊只得宣布辞去保守党领导人的职务，同时提出继续担任首相至秋季保守党选出新首相人选。自此拉开了2022年英国政坛一年三相的序幕。

《领导文萃》：英国政坛在2022年出现一年二王三相的现象一方面说明英国的君主立宪议会民主制度对王权的限制是成功的，但是另一方面其民主制度经常失灵和代表性不足的问题却也经常显现。如何看待英国政治制度的这类弊端？

叶江：根据英国现行的议会制度，当保守党在2019年12月大选中获得超过365个下议院议席，即获得超过下议院一半议席30个之后，就意味着不论是按照当时还在实行的《固定任期制议会法》，还是后来取而代之的2022年《解散和召集议会法》的规定，保守党基本可以保持执政5年。这是因为在议会下议院内以工党为首的反对党根本无法通过对保守党政府的不信任案而提前解散议会进行大选。即便保守党因应对英国脱欧之后形成的困境无方，遭到绝大多数英国选民的强烈批评而支持率大幅度下降、即便保守党内尤其是保守党的下议院议员们也对保守党政府不满而想走马换将，保守党的执政地位也不会动摇。比如，根据民调机构在2022年9月底公布的民调结果，如果当时立刻举行大选，工党将获得54%的选票，而保守党仅能获得21%的选票。然而，由于保守党在议会下议院中继续保持着多数席位，尽管因保守党下议院议员内部出现意见分歧而流失了10个席位，但是，保守党采取的对策就是通过更换本党领袖并由其出任新首相而保持住本党的执政地位。由此可见，2022年英国出现的一年三相局面，实际反映出的是英国老牌的议会民主制度的失灵。

《领导文萃》：目前英国的内政态势反映了其国内政治与社会生态的复杂性。如何看待2022年发生的保守党领导人的两度更换，及其所显示的英国议会民主制的代表性不足等问题？

叶江：在保守党执政期内如果出现内阁首相也就是保守党领袖辞职需要遴选新的领袖担任新首相的情况，根据保守党的规则是由称为“1922委员会”的机构来负责党的新领导人（领袖）的选拔过程。“1922委员会”是一个由后座保守党议员组成的委员会。其主席通常由资深议员选举产生，在议会和党内具有相当大的影响力。在2022年7月英国首相约翰逊辞去保守党领袖之后，根据“1922委员会”设定的保守党领袖竞选方案，竞争者需要获得至少20名本党下议院议员的支持，随后在多轮议员投票中层层淘汰排名最末者，直到最后将两名候选人提交给全体保守党党员投票决出保守党领袖并出任英国首相。

实际上2022年9月5日特拉斯和苏纳克的最终对决的胜负是由16万参加投票的保守党党员决定，该数字仅占英国全国人口的0.3%。当特拉斯上台执政45天宣布辞职之后，保守党为迅速解决首相的继任问题，由“1922委员会”提出保守党新领袖候选人将需要至少100名保守党议员的提名，由于当时下议院保守党议员为355名，根据这一新规则，意味着最多只有3人能够参选。然后保守党议员们再将候选人精简到最后两名，之后通过保守党党员投票选出保守党新领袖并出任英国首相。但实际上，这样的制度设计会给获得第二名的候选人很大的退出压力，从而使得候选排名第一者不必通过保守党全体党员的选举而成为领袖。事实也正是这样，苏纳克最终就是在2022年10月24日在竞争对手退选的情况下自动成为保守党领袖，并接替特拉斯担任英国首相。由此可见英国议会民主制代表性不足之一斑。