民办教育财税政策工具的法律配置探析

张海鹏

(西南大学 法学院/教育立法研究基地,重庆 400715)

党的二十大报告明确指出:“引导规范民办教育发展。”在分类管理的基础上,对各级各类民办学校分别支持和规范,推动民办教育从外延扩张转向内涵提升,是我国民办教育政策的基本走向(1)阙明坤、王华、王慧英:《改革开放40年我国民办教育发展历程与展望》,《中国教育学刊》2019年第1期,第29-36页。。政策工具作为政府为达成既定目标而采用的一系列方法、技术和手段(2)黄萃:《政策文献量化研究》,科学出版社2016年版,第98页。,是实现上述政策目标的重要保障。根据胡德提出的政策工具NATO框架,民办教育政策工具可分为信息(nodality,如资讯建议、管理培训等)、权威(authority,如行政监管、许可审批等)、财税(treasure,如财务补贴、税收优惠等)、组织(organization,如政府组织、行业协会等)四个方面(3)徐瑛、张佳伟:《我国民办教育分类管理政策文本分析——基于NATO政策工具的视角》,《教育发展研究》2019年第21期,第54-59页。。在四类政策工具中,财税政策工具凭借其调节经济行为、优化资源配置、促进社会公平等功能,对支持和引导民办教育健康发展具有重要作用。同时,基于财税法定的规范要求及财税在国家法治建设中的基础性作用,财税政策工具的选择与应用必须纳入法治化轨道(4)叶金育:《收入分配改革中的财税政策工具及其立法配置》,《中央财经大学学报》2013年第9期,第8-13页。⑤杨复卫、张新民:《支持养老产业发展的财税政策工具选择与应用研究》,《西南大学学报(社会科学版)》2017年第6期,第49-59页。。因此,选择适当的财税政策工具并完善其法律配置,既是我国民办教育研究领域的重要课题,也是我国加快建设高质量教育体系的应有之义。

目前,学界或是将民办教育财税政策纳入教育政策体系进行宏观分析(5)李宜江:《公共财政支持民办教育发展的政策法规变迁及启示》,《现代教育管理》2011年第8期,第66-69页。,或是聚焦于税收优惠等单一工具展开具体讨论(6)王一涛、李宝枝:《分类管理后民办学校税收政策梳理与优化建议》,《浙江树人大学学报》2017年第6期,第27-32页。⑧孟波:《我国民办教育税收优惠制度的检视与完善》,《教育经济评论》2022年第6期,第42-58页。,尚未从政策工具及法律配置视角对民办教育财税政策工具进行系统研究。基于此,本文在深入考察民办教育财税政策工具法律配置的发展历程及现状后,分别从理念转向、方法革新与制度完善三个层面提出完善建议,以期建立系统化的民办教育财税政策工具选择及法律配置体系,促进民办教育健康发展。

一、民办教育财税政策工具法律配置的发展历程及现状

民办教育财税政策工具可分为行政事业性收费、税收、政府性基金等收入型政策工具以及财政拨款、财政补贴、财政奖励、财政担保、政府购买等支出型政策工具两大类型(7)叶金育:《体育产业发展中的财税政策工具:选择、组合与应用》,《体育科学》2016年第6期,第73-83页。,其实际运用具体体现在国家关于民办教育的规划、纲要、意见及立法等政策文本之中。通过系统梳理政策文本可以发现,以2002年《民办教育促进法》(以下简称《民促法》)出台及2016年《民办教育促进法》(以下简称“新《民促法》”)修订为时间节点,我国民办教育财税政策工具的法律配置历经起步、发展及完善三个阶段,取得了长足进步,但当前在明确实施机制、发挥组合效用、体现教育产业特性及关注行业内部差异等方面仍有局限。

(一)起步阶段:1995—2002年

20世纪90年代,计划经济体制逐步向社会主义市场经济体制转变,民间资本纷纷开始进入教育等公益事业,民办学校随之出现。早在1982年,修改后的《宪法》就首次确立了民办教育的合法地位,并在第十九条规定,国家鼓励其他社会力量依照法律规定兴办各种教育事业。1995年颁布的《教育法》第五十三条指出,对于企业事业单位、社会团体及其他社会组织和个人依法举办的学校及其他教育机构,办学经费由举办者负责筹措,各级人民政府可以给予适当支持。由于在办学主体、资金来源等方面具有特殊性,民办学校无法归属到《民法通则》所规定的既有法人类型中。1996年,中央政治局常委会专题会决定将这类组织命名为“民办非企业单位”,由民政部门统一登记。1997年,国务院颁布了《社会力量办学条例》,要求社会力量举办的民办学校不得以营利为目的,且应当在取得办学许可后登记为民办非企业单位。1998年国务院颁布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》第二条规定,民办非企业单位是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的,从事非营利性社会服务活动的社会组织;第四条规定,民办非企业单位不得从事营利性经营活动。1995—2002年,由于民办教育尚处于起步发展阶段,且整体上属于非营利性质,关于民办教育的财税政策相对较少,也较为原则,加之各级政府的财政实力有限,各地政府并未出台关于促进民办教育健康发展的详细财税政策。

(二)发展阶段:2003—2015年

《民促法》颁布后,民办教育财税政策工具的运用迎来了快速发展阶段。该法以“扶持与奖励”为专章,详细规定了民办教育的财政扶持与奖励政策。在此基础上,财政部和国家税务总局于2004年出台了《关于教育税收政策的通知》,就教育行业营业税、增值税、企业所得税等11个税种的优惠政策作了明确规定。这些税收优惠政策大部分都可适用于民办学校,极大地促进了民办教育的发展。同年3月,国务院发布了《民办教育促进法实施条例》,对《民促法》中各项扶持和奖励政策作出细化规定。2005年,国务院发布《关于大力发展职业教育的决定》,首次在国家层面提出大力发展民办职业教育。2006年,教育部出台了《关于大力发展民办中等职业教育的意见》,专门对民办中等职业教育的财政支持政策予以规定。对于民办高校的财税扶持政策,国务院办公厅于2006年颁发的《关于加强民办高校规范管理 引导民办高等教育健康发展的通知》以及教育部于2007年和2008年分别发布的《民办高等学校办学管理若干规定》《独立学院设置与管理办法》中均有规定。此阶段民办教育财税政策工具的运用更加广泛和深入,而且开始对不同的民办教育类型构建具有针对性的财税政策工具。由于所有民办学校均被统一登记为民办非企业单位,在法律性质上未对营利性与非营利性民办学校进行区分,也未分别建立起有针对性的财税政策体系,实践中出现了部分民办学校在享受财税优惠政策的同时不当营利的现象。

(三)完善阶段:2016年至今

随着新《民促法》的颁布,我国民办教育财税政策工具的法律配置进入新的发展阶段。该法分别针对营利性和非营利性民办学校建立起相应的财税政策工具体系(见表1)。其后,国务院《关于鼓励社会力量兴办教育 促进民办教育健康发展的若干意见》(以下简称“国务院三十条”)和各省陆续出台的促进民办教育健康发展的实施意见也作出类似规定。在此基础上,2021年修订的《民办教育促进法实施条例》在土地供给(第五十五条)、专项资金奖励(第五十七条)、政府购买服务(第五十八条)等方面予以细化。此外,2016年财政部、国家税务总局发布的《关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》《关于进一步明确全面推开营改增试点有关再保险、不动产租赁和非学历教育等政策的通知》,2018年颁布的《耕地占用税法》,2020年颁布的《契税法》等税法规范,分别围绕学校的增值税、耕地占用税、契税等进行了规定。可见,我国民办教育财税政策工具的法律配置已进入完善阶段,开始针对两类民办学校构建不同的财税政策体系,而且财税政策工具运用的广度和深度也进一步增强。

表1 新《民促法》中主要财税政策工具一览表

(四)现状反思:民办教育财税政策工具法律配置的主要问题

尽管我国民办教育财税政策工具的法律配置取得了长足进步,但仍存在如下局限。第一,未充分明确政策工具的实施机制。虽然新《民促法》、“国务院三十条”及各省地方性实施意见均规定了民办教育的财税政策工具,但这些规定存在诸多不明确、不清晰之处,在具体实施上面临困难。第二,未充分发挥政策工具的组合效用。在工具类型上,目前民办教育财税政策工具以收入型工具为主,支出型工具的适用有待拓宽。例如,作为支出型工具的政府专项低息或贴息贷款,很多地方在考虑此类型贷款时仍将民办学校排除在外。在工具性能上,财税政策工具的运用潜力有待进一步挖掘。以税收政策为例,当前税收政策主要采取税收减免、税前扣除方式,忽略了计税依据、税率等其他纳税要素的调节作用。第三,未充分体现教育行业的特性。目前教育行业采用的财税政策工具与文旅、医疗等行业的财税政策工具高度雷同,而具有教育行业特殊性的教育券、教育投入税收优惠等财税政策工具未得到充分应用,难以发挥财税政策工具推动民办教育发展的深层次作用。第四,未充分关注教育行业的内部差异。既有财税政策工具的法律配置主要针对营利性和非营利性民办学校建立相应的财税政策体系,忽略了不同教育阶段、不同办学属性学校对财税政策的不同需求。此外,各地的教育、经济发展状况存在差异,但目前的教育财税政策工具基本一致。对不同地区、不同阶段、不同类别的民办学校采用统一的财税政策,有违政策工具的公共性理论,甚至可能导致“劣币驱逐良币”的不良现象。

二、民办教育财税政策工具法律配置的理念转向

财税政策工具法律配置的理念反映出政策设计者的基本立场,也从根本上影响着政策制定与实施绩效的高低。为实现民办教育财税政策工具法律配置的良法善治,应尽快实现从政策主导到法律主治、从统一管理到分类配置、从学校中心到多元并重、从行政分配到市场竞争的理念转向。

(一)规范体系:从政策主导到法律主治

财税政策工具的配置可通过纲要、意见、通知及立法等多种类型实现。当前,民办教育财税政策工具的配置呈现出“政策主导”的现象。在形式上,民办教育财税政策工具散见于各种规范性文件中,呈现碎片化的状态,法律供给严重不足。在内容上,既有民办教育财税立法未能严格按照实质法治要求进行规范设计,导致有关财税政策工具法律规范因过于抽象、简化而难以真正发挥作用,最终不得不依靠各类政策文件予以落实。例如,虽然新《民促法》及其实施条例规定了民办教育的税收优惠政策,但这些规定均因过于原则而难以适用,实践中仍以财政部和国家税务总局发布的规范性文件为主要依据。虽然政策比法律更加灵活、高效,制定与修改程序也相对简单,但其在科学性、稳定性上难以保证,也缺乏明确的实施保障和评估机制,还容易降低法律权威(8)邢会强:《财政政策与财政法》,《法律科学(西北政法大学学报)》2011年第2期,第67-76页。。因此,民办教育财税政策工具的配置应逐步走向法律主治。从比较法上看,民办(私立)教育较为发达的国家或地区均重视教育财税政策工具法律体系的构建。例如,日本在《私立学校法》中明确了私立教育财政支持与税收优惠的一般规定,《私立学校振兴资助法》《私立学校振兴资助法施行令》对这些一般性规定予以细化,还在《所得税法》《法人税法》等税法规范中制定涉及私立学校税收的专门条款,从而形成了三层次的规范体系。在当前我国民办教育财税政策体系已初步建立的情况下,推动财税政策工具配置从政策主导走向法律主治,不仅具有稳定当事人预期、保证规范稳定运行的形式意义,更重要的是体现了民意机关对财税公权力的必要限制。

(二)管理体制:从统一管理到分类配置

在《民促法》修订前,所有民办学校均被视为非营利组织,进行一体化地财税政策设计,不仅在民办学校内部未建立起不同的财税政策体系,即使在民办学校和公办学校之间也未就财税政策进行科学区分。例如,在《关于教育税收政策的通知》中,多数税收政策可同时适用于公办学校和所有类型的民办学校,无法根据民办学校类型实施有针对性的财税政策,影响财税政策的有效性和公平性。因此,民办教育财税政策工具的法律配置应落实分类管理。一方面,根据民办学校的法人类型,分别完善营利性和非营利性民办学校的扶持机制。在新《民促法》及其实施条例已针对两类民办学校初步建立起不同财税政策体系的基础上,对于非营利性民办学校,可多采取财政补贴、土地划拨等方式进行直接扶持,对于营利性民办学校,可采取税收优惠、政府购买服务等方式进行间接扶持,并根据实施绩效逐步完善。另一方面,根据学校层次,就学前教育、义务教育、高中及高等教育等各个阶段设置不同的扶持标准,建立不同的财税扶持制度。对于义务教育阶段的民办学校,可通过参照公办学校生均经费标准进行直接补贴等方式加大扶持;对于民办高校,可借鉴美、日、韩等国的经验,将公共财政投入保持在民办高校日常经费的10%～20%为宜(9)王纾然、何鹏程:《分类管理背景下民办教育财政扶持政策的转向》,《教育发展研究》2018年第7期,第16-20页。。在营利性民办学校内部,对于实施普通学历教育、职业教育、培训教育等不同教育类型的民办学校,分别设立有针对性的财税扶持项目。

(三)支持对象:从学校中心到多元并重

当前民办教育领域的财税政策工具主要针对学校进行配置,财政补贴、税收优惠、捐资激励等举措往往围绕学校展开。虽然此种以学校为中心的单一扶持机制具有便于操作、简单高效等优点,但存在一些缺陷。一方面,将以学生、教师等为受益主体的财税政策通过学校展开,增加了财税政策实施的中间环节,一定程度上影响了财税政策的实施效率;另一方面,由于民办学校和公办学校在政策待遇、支持力度等方面仍存在一定差距,以学校为中心的扶持机制将导致民办学校学生和教师等主体的合法权益受到侵害。有鉴于此,民办教育财税政策工具的法律配置除面向各类民办学校外,还应注重学生、教师等其他利益相关主体。首先,以民办学校学生为资助对象的财税政策应得到特别关注和落实。国外教育优惠政策除了关注教育机构本身外,更加注重受教育者的受益环节,培养受教育者终身学习的意识,减少教育税收优惠的流动环节,提高教育经费投入教育活动后的产出效率(10)冯骁:《基于可持续供给的教育税收制度研究》,中央财经大学2019年博士学位论文,第84-85页。。美国的教育储蓄账户制度、学生资助项目及教育贷款利息递减制度,加拿大的教育储蓄计划,日本的教育开支个人所得税税前扣除制度,均以所有受教育者为对象,并在整个教育财税体系中发挥重要作用(11)郝琳琳、翟帅:《论促进高等教育发展的税收优惠制度》,知识产权出版社2015年版,第66-74页。。其次,对于教师而言,也可从“补学校”发展到“补教师”,通过工资补贴、社会保障补贴等方式保障民办学校教师权益。

(四)分配方式:从行政分配到市场配置

现行民办教育财税政策工具的法律配置,主要是根据学校主体性质进行定向扶持,属于一种行政性分配,市场属性较弱。此种行政性分配机制不仅导致在财政资源分配环节未能给予各类学校同等待遇,而且在资源运用环节缺乏对扶持对象的监督和约束,导致财税扶持资金的使用效益总体不高。因此,我国民办教育财税政策工具的法律配置应引入市场配置理念。一方面,在资源分配环节引入竞争机制,引导公办学校及各类民办学校通过公平竞争来获取财税支持。针对具有公共产品属性的教育服务,无论学校性质是营利性还是非营利性,只要其能提供合格的教育服务产品,政府就可以通过竞争机制进行采购。因此,可采用向民办学校购买服务的方式来实现对民办教育的财政支持,加大对民办学校参与教育教学改革、课题研究等竞争性项目立项的支持力度。另一方面,在资源运用环节强化公共财政资金运用的绩效考核,逐步引入绩效拨款制度。绩效拨款的基本原理是产出应当有奖赏,而不是投入,通过让资金更多地流向绩效高的机构,为绩效高者提供竞争优势,同时激励绩效低者迎头赶上。在民办教育财税政策工具的法律体系中建立以绩效考核为基础的绩效拨款制度,不仅有助于合理分配公共资源、提高公共资金运用效率,还有助于通过制定不同的绩效评价标准来确保民办学校的公益属性,引导民办学校的发展方向。20世纪70年代以来,美国一些州在高等教育领域施行了绩效拨款政策并产生了广泛影响(12)张伟、朱嘉赞:《美国高等教育绩效拨款实践:经验与启示》,《江淮论坛》2017年第3期,第186-192页。,我国可在借鉴相关经验的基础上探索建立符合我国国情的民办教育绩效拨款机制。

三、民办教育财税政策工具法律配置的方法革新

民办教育财税政策工具的法律配置,实质上是对各类财税政策工具的选择和组合。政策工具选择的适用与否,直接影响政策执行与政策效果。从理性的角度出发,民办教育财税政策工具选择是一个最优化选择的问题。决策者应从目标与手段的意义上来思考,选择实现其目的的最佳工具,避免仅基于惯性思维、传统或经验而作出不当选择。如Bressers等(1988)指出,不同的政策工具构成一种工具箱,人们通过对所需效果和环境的仔细考察,在这个政策工具箱中作理性的挑选(13)Bressers H,Klok P J,Fundamentals for a Theory of Policy Instruments,International Journal of Social Economics,1988,No.15,pp.22-41.。围绕政策工具选择,西方学者先后提出了传统主义、修正主义、制度主义、公共选择主义以及政策网络主义五种模式(见表2),分别探讨了工具自身特点、工具应用背景、工具运用习惯、主体工具偏好以及政策网络结构对政策工具选择的重要意义。

表2 五种政策工具选择模式比较

上述理论模式从不同视角提出了政策工具的选择范式,对民办教育财税政策工具的法律配置均具有启示意义。它们各自侧重于影响工具选择的某一个或某一些方面,甚至将某一个影响因素推崇到极致,存在以偏概全的局限。在民办教育财税政策工具的选择和应用上,对政策目的、政策环境、政策制度、政策参与主体以及政策网络等因素不应以相互排斥、分割的方式展开分析,而应以组合的方式进行体系化思考(14)丁煌、杨代福:《政策工具选择的视角、研究途径与模型建构》,《行政论坛》2009年第3期,第21-26页。。结合上述五种学说及我国教育政策实践,笔者提出我国民办教育财税政策工具法律配置的基本模型(见图1)。在该模型中,影响财税政策工具法律配置的主要有政策目标、工具特性及政策环境三个方面。

图1 民办教育财税政策工具法律配置模型

首先,政策目标是民办教育财税政策工具是否有效的判断依据,也为工具选择指明了方向。目标不明确带来的工具选择失误,是民办教育财税政策实践中的常见问题。例如,此前教育领域进行的公建民营改革,由于实施过程中忽略了公建民营学校产权的公共属性以及公建民营的公益定位,出现收费上涨、择校不止等负面现象(15)高树昱、吴华:《我国教育领域的公私合作伙伴关系审视》,《教育发展研究》2010年第8期,第49-54页。。教育发展中公平与效率的价值导向,对政策工具的选择也有较大影响。例如,由于义务教育具有较强的公益属性,在政策工具选择中必然会加大财政扶持力度和强制性监管措施。此外,在财税政策工具选择时,还需以最有利于权利实现的方式进行法律配置。例如,就民办学校学生的学费补贴而言,可以有补贴学校和补贴学生两种方式。相较而言,后一种方式赋予受教育者更广泛的选择权,有利于受教育者基于自身情况选择最佳的教育机构,更应受到重视。

其次,民办教育财税政策工具的自身特性是影响其法律配置的重要方面。不同类型的政策工具以及同一类型政策工具内部的各个子项均各有特点,在选择和运用上自应有所不同。政策工具本身的有效性、公平性、合法性、可操作性等属性与功用,对政策工具的实际选择均有重要影响。例如,强制性工具的优点是直接性和快速性,但过分使用可能引起对抗情绪,进而影响政策效果。因此,在选择政策工具时要统筹考虑其优缺点,防止误用、滥用。又如,公私合作作为一种融资模式在我国基础设施建设领域被大量运用,但在教育领域尤其是学前教育领域是否适宜引入还存在争论(16)柳倩:《我国学前教育推行公私合作模式的风险及其规避:国际的视角》,《教育发展研究》2016年第20期,第34-40页。。

最后,政策环境也是民办教育财税政策工具法律配置不可或缺的参考因素。其一,财税政策工具总是以特定的行政和经济条件为背景,难以超越当前的行政能力和经济资源发生作用。例如,对于民办学校的用地,国家应在综合考量各地土地市场、地方财政等因素后,再出台具体政策。其二,行动者在选择政策工具时会受先前工具选择的影响。这也是当前在民办学校财税支持方式上,税收优惠、财政补贴等传统方式得到长期运用,而购买服务、财政贴息、业绩奖励等新兴形式未真正展开的重要原因。其三,由于政策执行机构亦有自身的利益追求,政策工具的选择会受政策执行者的主观偏好、认知结构以及利益追求等因素影响。例如,由于财政及税务部门针对民办教育财税政策工具的研究和关注相对较少,相关政策工具的出台往往需要依靠教育行政部门的大力推动和协助。其四,民办教育政策主体在选择政策工具时还会考虑目标群体,往往会选择其接受度较高的工具。

我国民办教育财税政策工具的法律配置应通过系统分析政策目标、实施环境及工具型态之间的内在逻辑,建构起“政策目标→工具特性→实施环境→财税政策工具型态”的民办教育财税政策工具选择框架。在民办教育财税政策工具的选择和应用过程中,从具体的政策目标出发,既考虑政策工具本身的效果,也考虑政策工具运作的环境。通过对所需效果与环境的仔细考察,在既有政策工具箱中进行理性挑选。

四、民办教育财税政策工具法律配置的制度完善

民办教育财税政策工具的法律配置最终要落实到关于民办教育财税政策工具的各项法律制度之中。在完成理念转向和方法革新的基础上,还应从法规结构、工具内容、工具组合及配套机制层面完善民办教育财税政策工具法律配置的具体制度。

(一)完善财税法律规范的逻辑结构

完整的法律规范在结构上包括假定条件、行为模式及法律后果三个部分。既有的民办教育财税政策工具法律规范往往只有行为模式,而无法律后果。例如,新《民促法》第五十二条规定“国家采取措施,支持和鼓励社会组织和个人到少数民族地区、边远贫困地区举办民办学校,发展教育事业”,但并未规定人民政府未履行或瑕疵履行该规定时的法律责任,由此便导致该规定在实践中难以真正落实。“没有具体的法律后果,法律规范便失去国家强制力作用,也就无法体现法律规范区别于其他社会规范的基本特性。”(17)肖光辉:《法理学专题研究》,上海社会科学院出版社2016年版,第88页。因此,有效的民办教育财税法律规范,应当既涵盖明确的行为模式,也包括显性的法律后果,从而构成特定主体的职责和义务,使其具有可追责性。例如,从可操作性、可诉性和实施效果出发,有效的财政补贴法律规范应明确补贴的主体、补贴的对象、补贴的标的、补贴的情形以及违反相关规定时的法律责任等内容,从而充分发挥其引导规范功能。当然,完善民办教育财税法律规范的逻辑结构并不意味着必须在同一法律条文中完整规定假定条件、行为模式及法律后果三个部分。在立法技术上,同一规范的不同部分可分布在不同的法律条文中,也可将不同规范的法律后果部分单独规定于法律责任章节。无论是通过不同条款的规范组合还是通过委任性规范、准用性规范等规范类型的灵活应用,均应形成具有明确约束力与制裁性的民办教育财税法律规范,从而增强其可操作性和实施效力。

(二)明确财税政策工具的具体内容

为实现民办教育财税政策工具的“法律主治”,应“使制定的法律精确完整到无须制定规则以实现法律目标的程度”(18)科尼利厄斯·M.克温著,刘躁、张辉、丁洁译:《规则制定——政府部门如何制定法规和政策》,复旦大学出版社2007年版,第233-277页。。一方面,应明确财税政策工具的实施主体。一些财税政策工具需要由政府部门负责具体落实,这就涉及政府事权与支出责任的划分。对此,可基于事权与财权相统一的原则,由负责登记的政府部门承担所登记学校的支出责任。另一方面,应细化财税政策工具的具体内容。首先,明确现行民办学校转设中的财税制度。现有民办学校转设涉及企业所得税、增值税、土地增值税、契税和印花税等多个税种,可参照企事业单位改制重组财税政策设计相应优惠制度(19)胡卫、张歆、方建锋:《营利非营利分类管理下民办学校税收问题与建议》,《复旦教育论坛》2020年第4期,第79-84页。。其次,明确存量民办学校退出时的奖补制度。各省(区、市)应根据全国人大常委会《关于修改〈民办教育促进法〉的决定》,制定本省(区、市)可量化的补偿与奖励办法。最后,明确民办学校运行中的各项财税政策。对于非营利性民办学校,应细化财政扶持项目、明确税收优惠政策、扩大免税收入范围、减免行政事业性收费等,确保其享有与公办学校同等的财税待遇。对于营利性民办学校,应充分尊重其公益属性和社会效益,根据学校的办学阶段、收费标准等制定相应的财税支持政策。例如,对于从事学历和学前教育的营利性民办学校,可参照非营利性民办学校的优惠标准,在增值税、企业所得税、房产税、城镇土地使用税等税种上给予其一定的计算优惠(20)余雅风、储招杨:《民办学校分类管理改革的政策困境与解决路径》,《浙江树人大学学报》2021年第4期,第10-18页。。

(三)强化财税政策工具的组合效用

财税政策工具的合并使用可以实现优势互补,这在一种规制工具不能实现规制目标之时尤为必要(21)应飞虎、涂永前:《公共规制中的信息工具》,《中国社会科学》2010年第4期,第116-131页。。国外的教育财税政策在主体上涵盖了学生、家庭、学校及其他企业与个人等多个主体,在方式上包括教育储蓄、财政拨款以及各类税收优惠等多种方式,从而实现各类政策工具的组合效用。为促进我国民办教育健康发展,财税政策工具的组合配置是应然之举。首先,应强化收入工具的组合配置。民办教育行业涉及所得税、流转税、行为税及财产税等多个税种,财税政策工具的法律配置需要综合发挥各个税种的调节作用。同时,充分利用同一税种的工具性能。就增值税而言,可根据民办学校的教育服务类型设置不同的税收优惠政策。对于提供公益性教育服务项目(如旨在提高个人技能及知识水平的培训)的学校,无论其是营利性还是非营利性,均应给予税收优惠,从而实现财税政策工具的精细化配置。其次,应强化支出工具的组合配置。一方面,不同支出型政策工具之间需进行有效组合。如可考虑通过财政投资与财政奖励、财政奖励与财政贴息、财政贴息与财政补贴等不同的组合配置对民办学校给予财政支持,从而达到激励适当的理想状态。另一方面,同一支出工具内部的不同子类型也应进行组合互动。例如,在财政奖励这一支出工具内部,可以根据项目具体情况采取业绩奖励、公益奖励、项目奖励等不同奖励办法。最后,应强化收入工具与支出工具的组合运用。民办教育健康发展很大程度上需要依靠支出型工具提高财政支出,而提高财政支出的关键在于有效发挥收入型工具的作用。只有充分发挥收入型和支出型政策工具的组合效用,才能真正助力民办教育健康快速发展。

(四)健全财税政策工具的配套机制

民办教育财税政策工具只是民办教育政策工具体系中的一个子系统,其统摄于整个民办教育政策之下。一个高效的民办教育财税政策工具法律配置体系,除必须保证与顶层的民办教育政策目标契合、系统内部的有效协调外,还必须实现与其他政策工具之间的统一和协调。因此,要完善民办教育财税政策工具法律配置,就必须建立健全相应配套机制。首先,应完善民办教育公共财政资金的来源与拨付制度,在资金上确保各类财税政策工具有效运行。例如,根据新《民促法》第四十五条,县级以上各级人民政府可以设立专项资金,用于资助民办学校的发展,奖励和表彰有突出贡献的集体和个人。其次,应完善民办学校财务会计、内部控制及审计监督制度,加强各类财税政策工具运行过程中的风险防范。关于民办学校的财务管理,新《民促法》及其实施条例均有所规定,各省(区、市)应在此基础上出台明确的实施细则并强化过程中的监督管理,从而确保各类财税优惠政策得到真正落实,有效预防侵占、挪用、舞弊等风险。最后,应完善质量认证和评估制度,对民办学校的办学质量及相应政策工具的运行效果进行有效评估。“如果产出不能得到很好的评测,那么运用财政资金去改善教育部门的目标就无法实现。”(22)Hoyt J E,Performance Funding in Higher Education: The Effects of Student Motivation on the Use of Outcomes Tests to Measure Institutional Effectiveness, Research in Higher Education,2001,No.1,pp.71-85.从国际视角来看,为及时了解国家财税政策的实施效果,德国1967年颁布的《促进经济稳定与增长法》要求联邦政府每两年报告财政补贴与税收优惠情况,美国1974年颁布的《国会预算法案》要求联邦政府在每年的财政预算报告中报告税式支出情况。建立此类报告与评估机制,有助于及时根据财税政策的实施情况进行修改和完善,促进民办教育财税政策工具体系进一步优化升级。

五、结 语

民办教育是国家教育事业不可或缺的重要组成部分。设计合理的财税政策工具法律配置体系,有助于民办教育产出更多公共利益。我国民办教育财税政策工具经过多年发展,其运行效率得到大幅度的提高,尤其是新《民促法》颁布实施后,民办教育财税政策工具的法律配置取得了长足进步。尽管如此,目前其仍存在未充分明确实施机制、未充分发挥组合效应、未充分体现教育行业特性、未充分关注行业内部差异等问题。为解决上述问题,应实现从政策主导到法律主治、从统一管理到分类配置、从学校中心到多元并重、从行政分配到市场竞争的理念转向,建构起“政策目标→工具特性→实施环境→财税政策工具型态”的民办教育财税政策工具选择模型。在此基础上,从明确具体内容、强化组合效用、创新配置方法以及完善配套机制四方面,对我国民办教育财税政策工具法律配置体系予以完善。唯有如此,财税助力民办教育健康发展的美好愿景才有望得以实现。