行政处罚权下放乡镇街道的法理解释与制度建构

赵阳

〔摘要〕 行政处罚权下放乡镇街道的规范基础是《行政处罚法》第24条的行为法依据和基层政府属地管理的组织法根据。行政处罚权下放乡镇街道是解决城市管理领域的执法难题和经济发达镇区域综合治理的需要。从事权类型看，前者下放的行政处罚权主要集中在基层自身事务相关领域，后者下放的行政处罚权主要集中在基层新承接职能相关领域。从权力下放属性看，前者下放的行政处罚权接近于乡镇街道固有管理职权的配套权力，后者下放的行政处罚权更接近于县级政府主管部门职权的替代行使。为了更好地实现行政处罚权的配置，省级人大及其常委会可以通过制定地方性法规的形式，分别对城市管理领域与经济发达镇采取行政授权、行政委托的权力下放形式。

〔关键词〕 行政处罚权下放；乡镇街道；行政一体原则；行政授权；行政委托

〔中图分类号〕D922.1〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2023）03-0083-07

党的十九届三中全会审议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》（以下简称《改革决定》）提出“推动治理重心下移，尽可能把资源、服务、管理放到基层”。为更好落实《改革决定》，2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》提出，“推进行政处罚权限和力量向基层延伸和下沉，强化乡镇和街道的统一指挥和统筹协调职责”。行政处罚权下放乡镇人民政府、街道办事处（以下简称“乡镇街道”）成为行政执法领域体制改革的又一突破口。同时，为落实“重大改革于法有据”的改革要求，2021年修订的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第24条将近年来各地行政处罚权下放乡镇街道的改革经验上升为法律制度，但是其采取了灵活、开放的授权模式，并未严格限定赋权主体、赋权方式、下放事权类型等诸多内容，难以对实践中的争议问题给出规范答案，亟待理论层面的解释与制度层面的建构。因此，笔者尝试从行政处罚权下放的规范基础、制度背景、下放方式三个方面展开探讨，以期为我国行政处罚权下放乡镇街道的改革实践提供必要的学理支撑。

一、行政处罚权下放的规范基础

（一）行政处罚权下放的行为法依据

《行政处罚法》第24条是行政处罚权下放乡镇街道的基本法律依據。《行政处罚法》修订之前，实践中通常从三个角度理解行政处罚权下放乡镇街道的法律依据。一是通过扩大解释《行政处罚法》第18条中“行政机关”的含义，将乡镇街道解释为法律条文所指涉的行政机关范围，但这一依据与县级政府主管部门的级别管辖规定相抵牾。二是扩张解释《行政处罚法》第20条行政委托的规定，将乡镇街道理解为“受委托组织”，但这一理解与立法机关将受委托组织定位于管理公共事务的事业单位〔1〕的立法原意不符。三是通过地方立法的形式为行政处罚权下放乡镇街道的改革提供法律依据。譬如《北京市街道办事处条例》第11条授权北京市政府制定街道办事处“行政执法事项清单”，但这一规定存在与上位法相抵触的可能。

《行政处罚法》施行以后，行政处罚权下放乡镇街道改革法律依据不足的制度障碍不复存在。一方面，《行政处罚法》第24条对行政处罚权下放乡镇街道进行建章立制，对下放的权力类型、各级行政机关的权责等作了规定，初步勾勒出行政处罚权下放的基本场域。另一方面，考虑到“从全国的情况来看，适宜由乡镇、街道执法的情况并不普遍，甚至可以说只占到一小部分”〔2〕，因此《行政处罚法》第24条授权省、自治区、直辖市根据当地实际情况决定行政处罚权下放的实施路径，缓解了国家法制统一和地方改革需求之间的张力。

《行政处罚法》第24条创设了级别管辖权例外规定的规则。其第23条和第24条构成级别管辖权原则与例外的关系，属于同一法律内不同法条之间的原则与例外关系。《行政处罚法》第23条前半句将“行政处罚由县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖”作为原则性规定；后半句通过规定“管辖权设定权限”的方式创设了例外规定，即“法律、行政法规另有规定的，从其规定”。第24条通过规定“管辖权设定权限+管辖权级别变更”的方式补充创设了级别管辖权的例外情形，即“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使”。有学者认为，行政处罚权下放乡镇街道作为“级别管辖权来调整并不合适”〔3〕，笔者不赞同这一观点。首先，《行政处罚法》第24条创设了乡镇街道的行政处罚事权，为承接县级政府主管部门的行政处罚权提供了行为法依据。而且，第24条放在“行政处罚的管辖和适用”一章，也暗含了全国人大常委会将之视为管辖权具体形式的立法认识。其次，行政处罚权由县级政府主管部门转移到乡镇街道只是权力转移的外观，本质上是县乡两级政府执法事权的重新调整。其根源在于，县级政府主管部门是作为公法人（县政府）的一部分，县级政府主管部门的管辖权最终归属主体是其所属的公法人。因此，将《行政处罚法》第24条理解为行政处罚级别管辖权的例外，在理论和规范层面都可以证立。

《行政处罚法》第24条带来了行政执法权的整体下放。从规范意义来看，《行政处罚法》《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）等法律赋予行政处罚在行政执法活动中的核心地位。一方面，行政处罚与行政命令等权力相伴相生。《行政处罚法》第28条规定了实施行政处罚应当“责令当事人改正或者限期改正违法行为”。执法人员面对违法行为首先应该通过行政命令纠正当事人行为，而非直接进行行政处罚。另一方面，行政处罚与行政强制、行政检查等权力相互嵌套。根据《行政强制法》第17条的规定，行使相对集中行政处罚权的行政机关可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。行政处罚执法主体的变动可以引起行政强制措施执法主体的联动。

（二）行政处罚权下放的组织法依据

乡镇街道属地管理的法定职责是行政处罚权下放的组织法依据。乡镇街道在行政执法中的职能转变符合现行法律体制。首先，组织法意在实现国家事务有秩序地分配给行政机关，主要解决管理权限有无而非如何实现管理的问题。现行立法体制中，《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）与组织法授予乡镇街道属地管理的职权。《宪法》第107条规定乡镇人民政府“管理本行政区域内的行政工作”。在乡镇管理职责方面，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》）第76条规定乡镇人民政府行使“六大类+兜底”职权，基本满足基层社会的治理需要。街道办事处作为市辖区、不设区的市政府派出机关，可以在《宪法》第107条规定的县级政府的职责范围内，行使上级政府授予的法定职权。其次，基层政府属地管理职责的实现方式是多元的。属地管理包括两层含义：一是作为行政管理体制的属地管理，其核心在于地方政府对“人、财、物”的控制。二是作为责任落实机制的属地管理，其核心是地方政府以守土有责的方式来确保有效治理〔4〕。因此，属地管理既包括对行政事务的直接执行权，也包括承担所属行政事务的最终担保责任。至于属地管理如何实现，需要结合区域问题实际、上下级机关的权力配置、乡镇街道政府的事权属性等展开讨论。

乡镇街道属地管理的法定职责是行政一体法理原则的具体体现。行政一体原则，第一层含义是指在一个行政辖区内尽可能所有的权限集中于一个机关或集中于由同一位首长所指挥的行政机关群中，第二层含义则指所有的国家机关应该以相同的思考对外作出决定〔5〕。行政一体原则包括组织一体和责任一体两个面向〔6〕。

行政处罚权下放乡镇街道使基层政府的组织一体成为可能。长期以来，乡镇街道一级政府在行政执法活动中有责无权，执法机构并不受制于基层政府。实践中，一些试点区域乡镇街道综合执法只是单纯从执法形式上而言的，实际上乡镇街道并不具有对行政执法队伍的监督管理权。行政处罚权下放乡镇街道意在实现治理需求与权责主体的精准对接。行政处罚权下放乡镇街道后，乡镇街道成为执法主体，乡镇街道与执法队伍的关系，由过去的乡镇街道与县级政府主管部门的关系，转变为乡镇街道与其内设机构的关系。

行政处罚权下放乡镇街道最终指向责任一体。责任一体建立在行政权接受外部监督的基础上〔7〕。以乡镇为例，一方面，乡镇综合执法机构作为基层治理的重要组成部分，应该接受乡镇人大的监督并对其负责。行政处罚权下放乡镇，使乡镇人民政府成为执法主体，乡镇人大可以通过行使听取和审查乡镇人民政府的工作報告、撤销乡镇政府不适当的决定和命令等方式，对行政执法活动进行监督。另一方面，作为行政执法主体，乡镇人民政府、街道办事处应当接受人民法院的监督。如果行政处罚权以授权的形式下放乡镇街道，乡镇人民政府、街道办事处将成为法律主体，人民法院可以经由委托机关对乡镇街道的执法活动进行合法性审查。

二、行政处罚权下放的实践背景与制度属性

（一）行政处罚权下放的实践背景

1.综合执法改革的延伸。行政处罚权下放乡镇街道，是相对集中行政处罚权改革的延续与深化。肇始于20世纪90年代的相对集中行政处罚权改革，旨在解决执法领域多头执法、职责交叉、重复处罚等问题。这一改革的主要特点是行政处罚权的横向集中。随着改革的推进，新的问题逐渐进入人们的视野，这些问题主要表现为：“看见的管不了，管得了的看不见”的执法难题仍未破解；基层社会仍然存有法律留白；基层执法力量碎片化；等等。作为上述问题的回应，行政处罚权下放乡镇街道改革在全国多个城市试点并有序展开，这一改革的主要特点就是行政处罚权的纵向下放。

行政处罚权下放乡镇街道是行政处罚权纵向配置的最新制度安排。自改革开放以来，城市管理领域的行政处罚权纵向配置经历了“多层级执法并行—市、县两级执法并行—县乡两级执法并行”的转变。上述转变意在实现行政处罚权重心由“市级、县级政府”到“乡镇街道”的转变。《行政处罚法》第24条将行政处罚权下放乡镇街道，正是回应了行政处罚权下沉到底的改革目标。

城市管理领域行政处罚权下放乡镇街道的特征是“集中+下放”。首先，行政处罚权“集中+下放”表现为乡镇街道实施多项行政处罚权。譬如《天津市街道综合执法暂行办法》第7条规定，“街道办事处可以集中行使下列行政处罚权，并可以实施与之有关的行政强制措施”。其次，行政处罚权下放乡镇街道体现了行政处罚权更加集中的特征。譬如《天津市街道综合执法暂行办法》规定的街道办事处行使的行政处罚权范围包括城市管理、水务管理、卫生行政管理等12个领域的部分或者全部权力，远超区县一级单一综合执法机构集中行使行政处罚权的范围。

2.基层治理职能的拓展。除相对集中行政处罚权改革的进一步深化外，行政处罚权下放乡镇街道的另一重要推动力是因应城镇的快速发展，县级行政管理权限综合下放。2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）提出，“省（自治区、直辖市）政府可以将基层管理迫切需要且能够有效承接的一些县级管理权限包括行政审批、行政处罚及相关行政强制和监督检查权等赋予经济发达镇，制定目录向社会公布，明确镇政府为权力实施主体”。从条文有关授权主体、权力下放前提、权力下放条件的表述看，《行政处罚法》第24条在修订过程中借鉴了《指导意见》的有益经验。

提升基层治理效能、理顺基层治理体制是上述改革的预期目标。《中共中央 国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》提出，“依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇在投资审批、工商管理、社会治安等方面的行政管理权限”。实践中，有些发达地区乡镇街道的人口规模、工业化产值、辖区范围等指标已经远超偏远地区的市县，与《行政处罚法》立法之初的设想相比产生了不少变化。面对量大面广的社会事务，有些经济发达镇（实践中有“示范镇”“中心镇”“小城市培育试点镇”“行政管理体制改革试点镇”等多种称谓）的政府与社会、市场之间出现了“小马拉大车”的现象，制约了政府治理效能的提升。同时，结合我国以市县为治理重心的治理现实来看，体制内外治理资源大多截留在市县一级，出现了国家投入力度加大但基层治理效能边际递减的趋势〔8〕。经济发达镇的行政处罚权下放改革就是在这样的背景下展开的。

经济发达镇的行政处罚权下放存在三个特点：其一，行政处罚权下放范围与管理权限下放领域相关。比如，《广东省关于简政强镇事权改革的指导意见》提出了“不同类型的镇要突出不同的职能重点”的管理权限下放要求，不同经济发展水平的乡镇，其社会管理权限以及附属的处罚权范围也有所区别，对于“综合指数在400以上的特大镇”，按照其县级经济社会管理权限全部下放的要求，行政处罚权也全部下放。其二，与城市管理领域行政处罚权下放路径不同。经济发达镇部分行政处罚权伴随着行政管理权一同下放，之前并不存在先集中的改革经验，属于“先下放再集中”或“边下放边集中”。其三，与城市管理领域执法改革关注的焦点不同。经济发达镇行政处罚权下放使得“管理与执法一体化，信息传递及时顺畅”〔9〕，重点在于解决基层政府治理资源有限的问题。

（二）行政处罚权下放的本质属性

1.基层事务自治的必要条件。城市管理领域行政处罚权下放，意在实现基层事务的自我治理。首先，城市管理领域的执法事务本质上属于乡镇街道的地方事务。作为最低层级的行政机关，乡镇政府当然以管理本地方的公共事务为本职。从各地下放的城市管理领域综合处罚权来看，绝大多数执法事项都属于关涉本区域公共利益和公共秩序、体现城镇居民的需求和利益、与城镇居民的社会生活密切相关的公共事务。行政处罚权回归乡镇街道，是对长期以来多层级执法、悬浮执法等问题的改革回应。其次，行政处罚权是乡镇街道的法定职权。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第76条规定乡镇具有“六大项+兜底”职权，行政处罚权作为行政管理的重要方式自然也包括在内。同时，乡镇街道行使行政处罚权，属于履行职责方式的转变，而非职责有无的变迁。以往乡镇街道通常被赋予协助管理或执法的角色，行政处罚权下放后乡镇街道在一些执法领域转变为主导者。城市管理领域行政处罚权下放，在基层实现了组织法和行为法的职权统一。

乡镇街道“地方事务”的界定对行政处罚权下放事权具有指引和约束作用，也关涉如何理解城市管理领域的“基层管理迫切需要”。地方事务的界定有以下标准：一是公共利益辐射范围。具体指标包括违法行为是否跨区域、违法行为的“负外部性”是否超出本区域等。二是对相对人权利义务的影响。如何评判对相对人权利义务的影响，应该以行政处罚的行为类型为界分，将乡镇街道的行政处罚权主要集中在“警告、通报批评或者一定数额罚款的行政处罚”。三是执法事务难易程度。实践中，受制于执法人员数量、执法者素质以及执法设备等，乡镇街道的执法能力与县级政府主管部门相比有明显短板。权力下放过程中，应在评估乡镇街道执法能力的基础上下放相应的行政处罚权。上述标准既考虑到乡镇街道地方事务治理的需要，也照顾到行政执法效能的要求，乡镇街道“基层管理迫切需要”至少应符合上述标准之一。

2.分散化职权集中行使的需要。行政处罚权下放经济发达镇，是县级政府分散化执法职权在乡镇街道集中行使的表现，乡镇街道本质上属于替代行使县级政府主管部门行政处罚权。

乡镇街道替代行使县级政府主管部门行政处罚权的特点可以从县乡两级政府差异化职权中推导出来。首先，乡镇街道仅承担有限的政府职能。县级政府在组织法层面上可以行使地方政府的完整职权，乡级政府则行使有限职权。考察《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，对比第73条县级以上地方各级人民政府职权的规定以及第76条乡镇人民政府职权的规定，乡镇政府职权远远少于县级以上政府职权。县乡两级政府“职责异构”而非“职责同构”，与乡镇政府职能不完整具有直接关系。同时，街道办事处作为县级政府的派出机关，原则上可以行使县级政府授予的所有权力，但实践中街道办事处一般承担基层党建、加强公共管理、提供公共服务和维护公共安全等方面的职责，并不承担招商引资职能及经济考核等其他职能。其次，从权力下放类型看，下放的相关职权已“溢出”乡镇政府的法定职权。经济发达镇的行政处罚权下放服务于经济社会管理权限下放，如按照《浙江省人民政府办公厅关于印发浙江省强镇扩权改革指导意见的通知》（浙政办发〔2014〕71号）的规定，除“下放方便群众办事的社会管理权”等职权外，还包括“扩大激发发展活力的经济管理权”等原属于县级政府的职权。

下放经济发达镇的行政处罚权，涉及如何理解《行政处罚法》第24条“根据当地实际情况”的法律概念，需要统筹考虑三个因素予以确定。一是不同经济发达镇的背景。实践中不同类型的经济发达镇的产业类型、经济结构可能有所差异，其需要下放的执法权也不尽相同。比如广东省根据综合指数的不同，分类施策下放包括行政处罚权在内的县级经济社会管理权限。二是下放的是县级事务。乡镇街道替代行使县级政府主管部门行政处罚权，其执法事务必须是县级事务。垂直管理的部门即使实践中存在设置基层派出机构执法的情况，也不属于《行政处罚法》第24条乡镇街道可以集中的行政处罚事项。三是乡镇街道具有承接能力。公权力的委托必须以被委托主体有能力承接为前提，对于经济发达镇承接县级政府主管部门的行政处罚权，应该充分考量乡镇街道的执法能力，不能因为有需求就下放。在行政处罚权下放过程中，对于经济发达镇，可以成熟一批，下放一批，保持执法能力与执法需求相同步。

综上，行政处罚权下放乡镇街道改革发生于两种不同的实践背景，意在实现有关联却并不相同的行政目标。从相关的立法资料分析，前文提及的城市管理领域以及经济发达镇行政处罚权下放的相关政策和地方改革经验，都成为《行政处罚法》第24条规定的重要参考。因此，对于行政处罚权的下放方式，应当结合其实践背景和行政任务来确定。

三、行政处罚权下放的制度创设及方式

任务导向的权力配置不仅关涉最终的权力分配结果，而且与权力分配的过程休戚相关。《行政处罚法》第24条规定将县级政府主管部门的行政处罚权“交由”乡镇街道行使，但对于何谓“交由”语焉不详，因此笔者将从制度建构的视角探讨行政处罚权“交由”的实现方式。

（一）省级人大及其常委会的制度创设权

《行政处罚法》第24条是不完全法条，并未给行政处罚权级别管辖提供规范层面的直接指引，充其量只是建构了授权形式，其具体内容需要省级人大及其常委会通过地方性法规的形式予以细化填充。之所以将《行政处罚法》第24条“省、自治区、直辖市”解释为省级人大及其常委会，原因在于：其一，便于全国人大及其常委会授权后监督。根据《宪法》第67条的规定，全国人民代表大会常务委员会可以行使“撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”的监督职权。而对于省级政府，《宪法》并未赋予全國人大及其常委会直接监督职权。如果省级政府经授权制定的政府规章与全国人大及其常委会授权的目的、形式不符，全国人大及其常委会只能提出审查意见或者约谈督促，不能直接撤销省级政府规章，难以起到很好的监督效果。其二，避免与上位法冲突。制定地方性法规遵循的是与上位法“不抵触原则”。根据《行政处罚法》第24条的授权，地方性法规可以创设与县级以上政府主管部门不同的管辖规则，可以阻断《行政处罚法》第23条县级以上政府主管部门管辖规定在特定区域内的施行效力，从而避免下位法抵触上位法的情形发生。与之不同，省级政府制定规章则需要“根据”上位法，这就要求省级政府制定政府规章必须有明确的法律授权，而《行政处罚法》第24条仅规定“省、自治区、直辖市根据当地实际情况”，并未明确授权对象为省级政府，因此通过制定政府规章的形式难以为相关改革提供法律支撑。因此，省级人大及其常委会需要根据《行政处罚法》的相关规定，承担法律条文中不确定法律概念具体化的任务。

地方性法规可以通过制定行政机关之间的授权与委托规则实现管辖权变更。实践中，部分省市以地方性法规或地方政府规章的形式，直接赋予乡镇街道行政处罚权，笔者认为这种权力下放方式不妥当。因为地方立法只是创设行政处罚权下放乡镇街道的制度规则，并不能直接带来县级政府主管部门行政处罚权转移至乡镇街道的法律效果，而且直接赋予乡镇街道行政处罚权，将导致县乡两级执法部门出现职责重叠、执法交叉等问题。至于具体的管辖权变更方式，有学者认为，《行政处罚法》第24条规定的“交由”如何实现，“既可以是授权，也可以是委托”〔10〕。笔者认为，这里的授权与委托，应当区别于《行政处罚法》第19条法律授权、第20条行政委托的相关规定。《行政处罚法》第19条规定的法律授权，授权形式是法律、法规，授权对象是具有管理公共事务职能的组织。《行政处罚法》第20条规定的行政委托，委托主体是行政机关，被委托主体是管理公共事务职能的组织。与之不同，《行政处罚法》第24条规定的“交由”方式是行政机关之间的职权转移，应该属于《行政处罚法》法律授权、行政委托规定的例外，具体方式包括行政机关之间的行政授权与行政委托两种类型。《行政处罚法》中行政机关之间的行政授权、行政委托制度尚付之阙如，地方性法规可以经由《行政处罚法》第24条创设这一制度。

（二）城市管理领域行政处罚权下放方式

城市管理领域以行政授权的方式下放行政处罚权，符合其制度属性和治理规律。首先，行政授权方式与城市管理领域乡镇街道地方自治的属性相契合。城市管理领域乡镇街道治理本区域事务，需要完整的执法职权并理应对其执法事务承担法律责任，行政授权可以实现这一功能。行政授权的本质是行政职权的再分配，作为被授权主体的乡镇街道不仅是行政执法的行为主体，还是法律主体，在其职权范围内不受其他国家机关的干预。同时，这一授权方式在现行法律框架下实现了权责统一。乡镇街道综合执法队伍以乡镇街道的名义执法，乡镇街道成为法律意义上的执法主体，其执法活动直接接受地方人大和人民法院的监督。其次，行政授权方式下放行政处罚权符合基层治理规律。乡镇街道在地方事务中居于主导地位，需要强化乡镇和街道的统一指挥与统筹协调职责。同时乡镇街道作为综合执法平台的协调统筹者，降低了改革难度与成本。实践中，很多省利用整合乡镇和街道现有分局、站所和其他行政执法部门下放的执法力量，组建乡镇和街道综合行政执法机构。行政处罚权下放进一步完善了乡镇街道的职权，一方面能够为基层自治组织的日常管理行为提供更加及时的秩序维护，另一方面在基层治理中具有了更多的话语权。

地方性法规可以创设县级政府主管部门授权乡镇街道行使行政处罚权的行政授权制度。行政授权制度早已广泛存在于我国立法实践中。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行诉解释》）第20条的规定，法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。仔细推敲这一规定，可以推导出如下认识，即行政机关可以授权内设机构、派出机构或者其他组织行使自己的行政职权，前提是必须有法律 、法规、规章的规定。因此，通过地方性法规的形式实现行政处罚权从县级政府主管部门到乡镇街道的转移，既符合我国立法实践的通行做法，也得到了《行诉解释》的支持。实践中，县级政府主管部门授权乡镇街道行政处罚权，应遵循县级以上政府的统一规划，不能各自为政。

（三）经济发达镇的行政处罚权下放方式

行政委托方式与经济发达镇替代执行上级执法事务特性相契合。前文提及，经济发达镇的执法职权，已经超出了乡镇街道事权的范围。出于执法效能的要求，县级政府主管部门需要将相关的行政处罚权下放乡镇街道，行政委托可以实现县级政府主管部门权力的转移。首先，行政委托本身意味着行政机关保留对行政职权的支配权，而非彻底的职权转移。行政委托只是创设了一个行为主体，其执法职责仍然归属于原行政主体。同时，行政委托方式下，乡镇街道在行政执法时应接受县级政府主管部门的业务指导。

通过行政委托的方式下放行政处罚权亦符合经济发达镇的治理需要。首先，行政委托方式意在实现属地管理与分级管理的权责平衡。权力下放强化了乡镇街道的属地管理责任，如果乡镇街道作为行使行政处罚权的法律主体，那么乡镇街道既要承担对执法队伍属地管理的责任，还要承担原属县级政府主管部门的分级管理责任，行政委托方式则是对乡镇街道属地责任过重的纠偏。根据《行政处罚法》第20条以及《行政诉讼法》第26条的规定，由委托机关即县级政府主管部门承担法律责任，相应的行政执法决定法制审核工作职责以及行政复议、行政诉讼的应诉职责均由县级政府主管部门履行，可以有效减轻乡镇街道的工作压力。其次，行政委托方式也是平衡好专业执法与综合执法的要求。随着行政执法环境的日趋复杂，专业执法在社会生活中显得更加必要。在一些执法领域中，如果没有熟练掌握业务的执法人员和专业的执法设备，执法任务则难以完成。行政处罚权下放后，上述职能统一归口乡镇街道执法队伍行使，执法队员能否对于所有管理事项了然于胸值得怀疑。行政委托方式将县级政府主管部门与乡镇街道综合执法队伍“捆绑”为一体，有利于提升县级政府主管部门的配合积极性，是“行政處罚协调配合机制”的重要实现方式。

地方性法规可以创设县级政府主管部门授权乡镇街道行使行政处罚权的行政委托制度。行政机关之间的委托在我国于法有据，至于行政委托是否需要法律依据，根据《行诉解释》第20条的规定，“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托”。可见，《行诉解释》认为行政委托并不需要以法律依据为前提。地方立法层面，对于行政委托则作了具体规定。例如《湖南省行政程序规定》第20条规定，“法律、法规、规章规定行政机关可以委托其他组织行使行政职权的，受委托的组织应当具备履行相应职责的条件”。与中央层面规定不同，地方立法普遍规定行政委托应以“法律、法规、规章”为依据。笔者认为县级政府主管部门委托乡镇街道行使行政处罚权仍然应以地方性法规为依据，这也是管辖法定原则的要求。地方性法规对之作出具体规定，既能有效规范实践中行政处罚权下放乡镇街道的不同做法，也能为基层行政处罚权下放提供具体指引。关于具体下放的事权，县级以上政府可以从地方性法规确定的事项清单中选择适用。

〔参 考 文 献〕

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责任编辑 梁华林