新发展格局下产业链供应链安全稳定发展探究

许潆方

〔摘要〕 新发展格局下，产业链供应链的安全稳定是满足人民美好生活需要的坚实基础、建设现代化产业体系的重要保障、塑造国际合作与竞争新优势的必然选择，以及应对地缘政治风险的重要支撑。当前，我国发展的内部基础和潜力、外部环境变化及应对能力是决定产业链供应链安全稳定发展的主要因素。提升产业链供应链安全稳定水平，要在开放合作中持续提升自主创新能力和安全水平，在加快转型升级过程中注重利益主体的权利可及性与公平性，在提高资源利用水平时处理好政府和市场的关系，进而推动产业链供应链实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。

〔关键词〕 新发展格局；产业链；供应链；统筹发展和安全

〔中图分类号〕F274〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2023）03-0062-06

2020年4月，习近平总书记在中央财经委员会第七次会议上提出 “构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”〔1〕。2020年5月，习近平总书记在看望参加全国政协十三届三次会议的经济界委员时指出， “要维护产业链、供应链安全，积极做好防范化解重大风险工作”〔2〕，产业链供应链安全稳定发展是构建新发展格局的重要基础。2020年12月，党的十九届五中全会通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》进一步指出，“要坚持经济性和安全性相结合，补齐短板、锻造长板，分行业做好供应链战略设计和精准施策，形成具有更强创新力、更高附加值、更安全可靠的产业链供应链” 〔3〕，并首次系统明确了产业链供应链优化的方向和任务。近些年，随着新科技革命加速推进，新一代信息技术提升了知识、资本在生产要素中的地位，改变了全球价值链的形态、长短、布局逻辑，凸显了产业链供应链安全对一国产业稳定的重要性。因此，当前确保我国产业链供应链安全稳定发展，对于加快构建新发展格局、着力推动我国经济高质量发展具有重要意義。

一、产业链供应链安全稳定发展是构建新发展格局的必然要求

产业链供应链安全稳定发展是经济循环畅通的关键，对于构建新发展格局具有重大的战略和现实作用。

（一）满足人民美好生活需要的坚实基础

当前，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。新发展格局下，随着我国经济社会的发展，人民对美好生活的需要持续升级。一方面，经济发展需要稳定的增长动能，为人民美好生活需要提供物质条件，而产业链供应链安全稳定发展正是保障经济高质量发展的基础；另一方面，人民需求呈现多元化、个性化发展趋势，而产业链供应链安全稳定发展、产业链供应链各环节的价值创造能力充分发挥，不仅是要素资源顺畅流通、商品服务及时可达的前提，更是满足人民美好生活需要的坚实基础。

（二）建设现代化产业体系的重要保障

习近平总书记在二十届中共中央政治局第二次集体学习时强调，新发展格局以现代化产业体系为基础，要求打造自主可控、安全可靠、竞争力强的现代化产业体系〔4〕。一方面，产业链供应链安全稳定发展，必然要求具备较强的战略性资源保障能力，以有效应对外部技术封锁和围堵打压，为我国建设现代化产业体系营造安全稳定的发展环境。另一方面，产业链供应链安全稳定发展，有利于更好利用国际国内两个市场、两种资源，提高资源要素配置能力，更好发挥超大规模市场优势，推动更多产业链环节向全球价值链中高端迈进，持续提升我国产业体系的完整性、先进性、安全性。

（三）塑造国际合作与竞争新优势的必然选择

新发展格局的本质是基于超大规模经济优势基础上的安全发展，是“融入参与”发展模式向“主动引领”发展模式的跃迁。当前，发达国家通过重塑国际标准和经贸规则等方式，力求降低对我国产业体系的依赖，而新兴发展中国家也在价值链中下游环节加快对我国的追赶步伐，从而迫使我国只有推进产业高端化、智能化、绿色化，才能以更坚实的产业基础抢抓新一轮科技革命和产业变革机遇，创造更大的国际合作空间。同时，新发展格局下的产业链供应链安全稳定发展必然要求我国在规则、规制、管理、标准等方面有更大的国际话语权和主导权，以更高水平对外开放引导国际经贸投资规则变革，维护并延长由追赶发展向引领发展转变的战略机遇期。因此，在当前阶段，保障产业链供应链安全稳定发展，必然意味着加快推动价值链向中高端迈进，进而提升我国在全球产业分工中的竞争优势。

（四）应对地缘政治风险的重要支撑

大国竞争、地区冲突等地缘政治风险促使更多国家在战略层面高度关注产业链供应链安全稳定运行面临的风险，这直接导致全球产业链供应链分工合作从遵循效率优先原则转向效率与安全并重原则。在此背景下，产业链供应链逐渐成为应对地缘政治风险的工具。当前，部分西方国家对华竞争手段全面多样，包括：出台限制我国科技发展的一系列政策措施，力图在科技和人才领域扩大对华竞争优势；利用国际组织的标准引领能力和对产业链供应链的影响力，对我国特定产业进行打压；利用跨国链主企业和经济外交联盟，推动市场主体和伙伴国家与我国“脱钩断链”；通过实体清单、加征关税等手段对我国进行制裁，削弱我国的“世界工厂”地位。对此，我国只有加快提升产业链供应链安全运行水平，才能降低地缘政治风险冲击的可能性和负面影响，保障我国更好更快向现代产业体系转型。

二、新发展格局下影响我国产业链供应链安全稳定发展的主要因素

新发展格局下，我国既有的发展基础、未来的增长潜力、外部对我国“两头挤压”的竞争格局，以及我国开展国际合作与竞争的水平，是影响我国产业链供应链安全稳定发展的主要因素。

（一）超大规模市场优势和工业生产基础

1.超大规模市场优势。超大规模市场具有规模经济效应，可以大幅摊薄企业研发、采购、生产、物流等成本。当前，虽然越南等东南亚国家在关税、税收等方面的优惠和补贴大，在部分要素成本方面较我国具有价格优势，但是我国制造业在完善的基础设施、齐全的产业配套等条件支撑下，具有较强的综合成本优势，成功吸引着外资企业持续来华投资。2022年6月以来，全球高端制造业领军企业纷纷加大对华投资。如奔驰、宝马、奥迪等德系车企追加对华投资并与我国本土企业扩大合作；空客中国研发中心落户苏州工业园，围绕氢能源开展研发工作；德国化工巨头巴斯夫100亿欧元投资项目落户湛江，这是该集团迄今为止最大对华投资项目〔5〕；日本电产集团在浙江嘉兴投资3亿元建设新能源汽车驱动电机一体化生产工厂，这是该集团在我国单次投资注册金额最大的项目〔6〕。然而，近些年，我国超大规模市场在多领域、多维度仍存在地方保护和市场分割等问题，在产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等方面仍存在体制机制障碍，而且部分要素尚未实现在全国范围内畅通流动，市场资源的巨大优势未能充分发挥。

2.工业生产基础。改革开放40多年来，我国工业规模持续攀升，如工业增加值从1978年的1 622亿元〔7〕增至2022年的40.2万亿元〔8〕，制造业规模连续13年位居世界首位〔8〕。我国工业生产能力不断增强，如目前在全球500种主要工业产品中，我国40%以上产品的产量位居世界第一〔9〕，而且我国工程机械设备、激光设备、煤炭设备、锂电设备、光伏设备、风电设备、核电设备、船舶制造、机床制造、注塑机制造等主要装备工业产品的产值位居世界前列。当前，我国作为全球140多个国家和地区的主要贸易伙伴〔10〕，是全球制造业的重要枢纽，具有服务全球市场的工业生产能力。然而，我国高复杂性、高附加值工业产品的生产能力不足，制造业“大而不强”的问题持续存在，如在半导体、机器人、大飞机等领域的关键工业技术能力较西方国家仍有较大差距。

（二）科技创新能力和未来产业潜力

1.科技创新能力。近年来，我国科技创新能力持续增强，突出表现在创新投入和创新产出的快速增长。在创新投入方面，2022年我国全社会研究与试验发展（R&D）经费突破3万亿元，占国内生产总值（GDP）比重2.55%，达到中等发达国家水平〔11〕。在创新产出方面，我国受理专利申请量排名稳居全球第一，有效专利数量也于2021年首度超过美国，位列世界第一〔12〕。整体而言，我国正向世界科技强国的目标稳步前行，由创新大国向创新强国转型。世界知识产权组织发布的全球创新指数报告显示，2022年，我国创新能力综合排名已从2012年的全球第34位升至全球第11位，而且我国有9项细分指标排名全球第一〔13〕。然而，当前我国仍存在对长周期创新研发活动、基础研究和应用研究投入少等问题，导致了我国在基础研究自主能力方面较发达国家还有较大差距。

2.未来产业潜力。未来产业具有高成长性、战略性和先导性，是我国高质量发展的重要引擎。当前，我国先进制造业在世界占有重要地位，一批世界级先进制造业集群正加速形成。在未来产业全球竞争方面，根据福布斯中国发布的数据可知，截至2022年，全球1 597家独角兽企业中我国占比23%，共368家，仅次于美国〔14〕。然而，我国仍存在新兴产业发展根基较弱、关键核心零部件进口依赖度较高、先进制造业核心技术面临“卡脖子”等问题，导致我国在半导体先进制程和材料、电子化学品和设备、工业软件等领域，仍与美国、日本、荷兰等发达国家有较大差距，因此在面临外部冲击时，未来产业链供应链安全稳定运行也面临较大风险。

（三）“两头挤压”的国际竞争格局

当前，部分发达国家和发展中国家的对华竞争举措，使我国产业链供应链发展面临“两头挤压”的格局。一方面，部分西方发达国家以在科技创新领域与中国全面脱钩为核心目标，在技术、产业、企业、人才等多维度，联合盟友对华进行“脱钩断链”，干擾我国产业链供应链安全稳定运行。例如，针对劳动密集型产业，借助近年来我国劳动要素成本不断上升态势，通过加征关税、联动国际组织等方式，加快推动我国部分产业链外迁；针对技术密集型产业，通过建立经济外交联盟、动员链主企业、发布实体清单等方式对我国进行打压、遏制。根据科尔尼管理咨询公司发布的《美国制造业回流指数》报告可知，近两年，更多美国制造业企业计划将生产基地迁到亚洲其他国家（如越南、柬埔寨、缅甸）、美国近岸地区（如墨西哥、加拿大）或美国本土，而且79%的美国制造企业已经或正在推动部分制造业回流。新冠肺炎疫情以来，欧盟委员会和日本政府也发布产业链供应链多元化计划，以推动产业链供应链从我国向国际分散布局。另一方面，部分发展中国家正加紧对我国中低端制造业的追赶步伐。中低端制造环节既分布在传统产业（如纺织服装等产业），也分布在战略新兴产业（如电子信息等产业）。以电子信息产业为例，近年来，越南、印度等东南亚、南亚国家加快承接自我国转移的电子信息制造业产能，并且正在积极寻求从中低端制造向中高端研发生产迈进。上述国际竞争格局使我国既面临产业转型升级的严峻挑战，又面临中低端制造业外迁的影响，从而加剧我国经济需求收缩、供给冲击、预期下行的三重压力。

（四）国际合作与竞争水平

一个国家的国际合作与竞争水平既基于自身各领域的发展基础，也取决于国际经贸实践的经验和能力。在区域合作愈发紧密的背景下，国际合作与竞争水平直接影响我国在外部冲击下对关键原材料和零部件的掌控能力，进而影响产业链供应链的稳定性。当前，我国通过共建“一带一路”倡议持续拓展新的区域合作空间，引导区域和国际合作水平不断提升。在贸易方面，我国是140多个国家和地区的主要贸易伙伴，已连续6年保持货物贸易总额世界第一〔15〕。在货币结算方面，已与俄罗斯、巴西等很多国家使用人民币开展国际贸易结算，如在油气贸易等新领域拓展人民币结算。在规则方面，通过主导区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）等自贸协定的签署，推动区域经济一体化发展。然而，现阶段我国仍存在对重点产业链供应链的国际影响力不高，缺少具有话语权的大型跨国链主企业引领行业发展，运用国际组织平台调动资源要素的水平不高等诸多现实问题，对我国提升全球产业链重构主导权、维护跨国供应链安全稳定埋下隐忧。

三、新发展格局下保障产业链供应链安全稳定发展的政策建议

新发展格局下，保障产业链供应链安全稳定发展主要涉及三对关系，即开放发展与安全、效率与公平、政府与市场。只有多措并举、统筹协调好这三对关系，才能提升产业链供应链的韧性和安全水平，推动实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。

（一）统筹好开放发展与安全的关系

习近平总书记在中央政治局第二十六次集体学习时指出，“要坚持统筹发展和安全，坚持发展和安全并重，实现高质量发展和高水平安全的良性互动”〔16〕。在开放系统中，虽然创新链已成为各国推动产业链供应链安全的关键环节，但由于追求产业链供应链所有环节的关键核心技术自主创新是不现实和非经济的，因此要辩证看待产业链供应链开放发展与安全的关系。“双循环”新发展格局下，产业链供应链安全稳定发展的关键在于要素资源的有序流动，这就需要我国统筹处理好自主创新和利用外部市场的关系，在高水平开放发展中更好运用国际资源，同时保证我国产业链供应链安全。为此，可重点从以下几方面入手：

一是在区域层面，要与多元化主体构建具有韧性的产业链供应链体系。在开放发展中，确立和构筑共治的制度和运作逻辑，是我国产业链供应链获得国际竞争优势、提升稳健运行水平的关键〔17〕。一方面，要加速推进区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）升级谈判进程，提高亚太区域产业分工网络联结度，支持和参与新兴市场的经济一体化发展和升级，从而在更广领域更深层次推动开放合作，打造区域内产业链供应链安全治理体系。另一方面，要发挥好国际组织作用，聚焦我国具有较大影响力的产业领域，推动我国跨国企业与国际组织对接合作，以提升我国在区域产业链供应链重塑中的影响力和话语权，形成国际竞争与合作新優势。二是在国家层面，要注重与对华友好国家开展第三方市场合作。在外部环境日趋复杂的背景下，制度创新能够为技术创新开辟新的路径。一方面，要积极参与亚太其他区域的外资研发中心建设，通过拓展研发创新模式和载体，在海外与对华友好国家拉紧创新合作纽带，营造开放创新生态，在基础前沿领域与国际创新链保持紧密互动，深度参与全球产业链供应链循环，以保证产业链供应链创新链“不脱钩”。另一方面，要利用我国数字化建设先发优势，持续推进国际和区域经贸合作的信息化、数字化水平，以数字技术提高对全球产业链重塑的影响力，探索建立产业链供应链常态监测和预警机制〔18〕，从而持续提升区域产业链供应链安全稳定水平。三是在市场主体层面，要以技术创新推动更高水平治理体系的构建。在开放发展中，实现更高水平的产业链供应链安全稳定发展需要我国不断增强关键核心技术的自主可控能力。一方面，要通过进一步推动我国先进制造业对外开放，吸引更多外资跨国企业在我国设立研发中心，进而与我国创新链深度融合，在产业链供应链关键环节上提高可控水平。另一方面，要鼓励我国龙头企业与重点外资企业合作设立创投基金，积极布局海外的隐形冠军企业和独角兽企业，强化外资与我国在战略性新兴领域的联动发展。

（二）协调好效率与公平的关系

新发展格局下我国产业链供应链安全稳定发展的内生动力取决于主体权利实现的程度。习近平总书记在学习贯彻党的二十大精神研讨班开班式上强调，要正确处理好效率与公平的关系〔19〕。因此，在推动产业链供应链安全稳定发展的过程中，要维持相对公平的经济权力和利益分配秩序，以协调各方步伐，实现合作共赢。为此，可重点从以下几方面入手：

一是针对产业链供应链高端化发展，统筹处理链条上龙头企业和中小企业的经济权力分配关系。在技术加速迭代、数字要素赋能的今天，龙头企业对高端要素资源的“虹吸效应”显著，往往掌握较大的经济权力，导致中小企业转型升级和抢抓新兴产业发展机遇面临更激烈的资源竞争。因此，一方面，要出台鼓励龙头企业开展联合研发的政策措施，推动更广泛的高校和龙头企业参加卓越工程师学院试点建设，从而充分发挥龙头企业优势，围绕产业链供应链高端化目标带动中小企业培养卓越工程师，创建中小企业共同参与的产业链创新链融合发展生态。另一方面，要加快推动职业教育在更大程度上惠及中小企业，促进中小企业深度参与龙头企业和高等职业院校开展的产教融合项目，为更多中小企业参与龙头企业配套生产或为其提供生产性服务创造更大空间。二是针对产业链供应链绿色化发展，统筹处理绿色转型速度和转型主体权利保护之间的关系。当前，绿色低碳已成为国际产业链供应链调整的重要方向，牢牢掌握绿色低碳技术研发和产业化的主动权就是掌握了绿色低碳产业未来发展的主动权和话语权。然而绿色低碳技术水平只能随着绿色转型规律逐步提升，一味追求转型速度容易忽视转型主体的权利可及性与公平性。因此，一方面，要明确我国短期、中期、长期绿色化建设重点，构建产业链供应链绿色化动态评估机制，定期评估重点行业和重点领域绿色化运行质量，以平衡好产业链供应链运转中的绿色转型节奏，避免僵化执行绿色低碳标准，损害市场主体配合转型的意愿及合法权益。另一方面，要统筹考虑产业链供应链绿色化进程中市场主体的转型成本和绿色化发展中相关产业转型升级动能，注重在转型过程中对创新技术研发的激励、应用推广的支撑和要素配套的保障，以持续提升市场主体在绿色化转型中的积极性和获得感。三是针对产业链供应链智能化发展，统筹好产业转型升级和劳动权利保障的关系。随着产业智能化发展，传统劳动模式正在发生改变，越来越多的传统劳动岗位逐渐被取代，但同时在新兴领域，新需求、新岗位又应运而生，缺工与失业同时存在的结构性失业问题愈发严峻。为此，一方面，要通过税收优惠、融资支持等方式鼓励龙头企业举办职业教育，推动职业院校与龙头企业深度合作，共建共享公共实训基地，针对新兴产业和潜在经济增长点，有序引导教学投入和学科设置向新需求、新岗位转型，让更广泛的劳动者享有及时、充分的教育培训权利。另一方面，要强化就业市场监管和就业失业数据监测，完善就业服务体系，保证劳动力市场有序退出、加快转型，推动传统劳动力享有更加公平的教育机会和就业机会。

（三）处理好政府与市场的关系

政府和市场作为资源配置的两种基本方式，是推动产业链供应链安全稳定发展的重要力量。习近平总书记在主持召开中央全面深化改革委员会第二十三次会议时强调，“发展社会主义市场经济是我们党的一个伟大创造，关键是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用”〔20〕。因此，在保障产业链供应链安全稳定发展中，企业要强化科技创新的主体地位和维护产业链供应链安全平稳运行的主体作用，政府则要为企业创造良好环境，针对市场机制发挥作用较弱的公共领域，发挥其组织协调资源和保驾护航的重要作用。为此，可重点从以下几方面入手：

一是建立激发市场主体自主创新意愿的规则体系。一方面，要出台更大范围、更加灵活的税收激励政策，以提高各类市场主体特别是大中小企业参与创新研发的积极性，针对“卡脖子”技术开展联合攻关。另一方面，要针对市场机制的负外部性，围绕“负外部性成本内部化”的目标出台分阶段的政策新规，以扩大市场机制运行范围和空间，进一步激发我国企业转型升级的主动性，为产业链供应链转型升级打破制度壁垒。二是加快建立全国统一的市场制度规则。一方面，要推动要素和资源市场循环畅通，提高资源配置效率，为产业链供应链安全稳定发展创造更有效的市场环境。另一方面，要营造市场机制健康运转的良好氛围，降低劣币驱逐良币现象，为企业创造公平竞争环境，通过市场良性竞争提升产业链供应链现代化水平。三是充分发挥我国集中力量办大事的制度优势。一方面，要提高政府财政在基础科学研究领域的投入比重，在市场难以有效配置资源的领域加大投入力度，以提高我国原始创新能力。另一方面，要完善科技创新研发攻关新型举国体制，构建政府引导、多元市场主体参与的联合攻关机制，充分发挥各类企业、高校、科研院所等多方力量，打通原始创新到产业发展的壁垒。四是建立政府和企业联动的产业链供应链风险防控体系。一方面，要鼓励企业和政府共建风险防范和化解机制，建立信息沟通常态化机制，为重点企业提供政策和要素支持，延伸产业链供应链风险监管能力。另一方面，要借助企业数字化转型契机，建立数据资源安全共享机制，以保障产业体系安全，避免出现风险交叉传染和重大系统性风险，提升产业链供应链治理的现代化水平。