江苏婴幼儿托育服务需求：研究回顾与政策建议

摘要：江苏婴幼儿托育发展总体上处于全国前列，对其研究也较为充分。但是，已有研究对江苏婴幼儿托育服务需求估算差异较大，且基本都从需求规模这一单一维度考虑，缺乏需求类型、层次、阶段等多个维度的考量。基于对江苏婴幼儿托育服务需求的类型、层次和阶段等的分析，提出江苏婴幼儿托育服务供给的政策建议：扩大各类型婴幼儿托育服务高质量供给；根据婴幼儿托育服务需求结构调整供给结构；婴幼儿托育供给重点从规模向内容和质量转变；加大对社区式托育、家庭式托育服务的支持。

关键词：婴幼儿托育服务需求；江苏省；按需供给

中图分类号：G630 文献标志码：A 文章编号：1673-9094（2023）09-0020-05

当前江苏婴幼儿托育发展总体上处于全国前列，尤其以南京、苏州为核心的苏南地区是当前全国托育服务发展最好的地区之一。不过，江苏婴幼儿托育服务发展内部差异较大，和社会对婴幼儿托育服务的强烈需求仍存一定差距。婴幼儿托育发展担负服务江苏经济社会发展、呼应社会需求的职责和重任，深入分析江苏婴幼儿托育服务需求，一方面能够为托育服务供给提供依据，另一方面也是深化托育服务认识的内在要求。近年来，学者对江苏婴幼儿托育服务需求做了很多研究。不过，由于研究的方法、取样、范式等方面的不同，对江苏婴幼儿托育服务需求结果测算差异很大，这种结果也给托育服务供给和政策调整带来了很多困惑。因此，对其进行深入研究，对今后相关研究的推进和托育服务发展具有基础性意义。

一、江苏婴幼儿托育服务需求研究述评

江苏是我国托育服务发展水平较高的地区之一，近年来，对江苏婴幼儿托育服务需求的关注和研究较多。已有研究主要从两个方面对江苏婴幼儿托育服务需求进行测算，一是通过抽样调查来测算，二是通过千人托位数指标来测算。

（一）通过调查对江苏婴幼儿托育服务需求进行测算

在已有的研究中，通过调查法进行测算是最多的一种测算方式。进一步划分又可以分为两种方式：一种是直接调查；一种是调查后对数据建模，然后进行测算。从已有研究的结论分析，直接调查一般都会高估托育服务需求。当前，直接调查法的基本结论是家长对于托育的需求集中在50%～60%[1-2] ；不过，也有研究认为家长的托育服务需求非常大，可能达到89.05%[3]。总体而言，这些结果明显高估了托育服务的需求。以大多数调查研究结果的中值55%来计算，江苏省需要的托位数会达到99万个。通过数据建模的研究考虑得相对比较全面，能够对考虑到的因素及其影响程度进行比较分析，然后通过建模最终确定托育服务的需求。这类研究较少，主要是因为研究开展相对比较复杂，一次研究很难得出托育服务需求的结果，往往需要一系列研究对一个建构的模型进行不断的优化和完善。有研究以徐州为例，认为当前托育服务需求为千人托位数4.8个[4]。按照这一标准计算，当前江苏婴幼儿托育总需求大致为40.8万个，这和江苏省政府办公厅发布的《关于促进养老托育服务高质量发展的实施意见》确立的目标基本一致。

（二）通过千人托位数对江苏婴幼儿托育服务需求进行估算

通过千人托位数对江苏婴幼儿托育服务需求进行估算的结论相对比较统一。2021年初，江苏省政府工作报告提出要“大力发展婴幼儿照护服务”，“婴幼儿托育服务要取得新进展”，“健全托育服务体系”。省政府工作报告中对婴幼儿托育提出要求，并且明确供给的方向和目标，这意味着这项工作将从政策倡导进入政策实质性推进的新阶段。2021年9月，江苏省政府办公厅发布《关于促进养老托育服务高质量发展的实施意见》，提出要“建立主体多元、依托社区、优质普惠的托育服务体系，每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数达到4.5个”[5]。这一规定为江苏婴幼儿托育供给体系的建构和今后发展做出了明确指引，确立了江苏婴幼儿托育供给体系建构的基本任务和长期目标。根据这一指标对江苏婴幼儿托育需求进行估算，当前江苏省托位需求为38.25万个。由于千人托位数这一指标比较具体和明确，按照这一指标进行的测算结果基本上都是相同的。

二、江苏婴幼儿托育服务需求研究的反思

婴幼儿托育服务需求研究一直是托育服务研究的重要内容之一，研究者从需求的结构、规模、类型、影响因素、分布等多个方面进行了比较深入的研究。对江苏婴幼儿托育服务需求的研究几乎都集中在了需求规模的估计和测算方面，对江苏婴幼儿托育服務需求规模的研究主要窄化为机构式托育服务需求规模和数量。这种研究状况严重制约了对江苏婴幼儿托育服务需求更全面、更立体、更多维的认知和解析。因此，已有的对江苏婴幼儿托育服务需求的研究一方面确实为深化和拓展江苏婴幼儿托育服务需求的认识提供了初步基础；另一方面，由于窄化了需求内涵，已有研究对进一步深化对江苏婴幼儿托育服务需求的认识和研究也有一定局限。

从理论上分析，托育服务需求是分类型、分层次、分阶段的，单一的需求规模不能比较完整地揭示江苏婴幼儿托育服务需求的全貌。从类型上分析，江苏婴幼儿托育服务需求主要包括两类，分别是家庭式和机构式。家庭式托育是指以家庭为中心，不脱离家庭开展的托育。这类托育服务需求产生的背景是家庭对幼儿的照护本身没有问题，但由于父母认为自身托育经验不丰富，需要更好的更专业的指导，从而产生托育服务需求。这种类型托育服务需求要求较高，但是并不强烈和紧迫。机构式托育是指在机构中进行托育。这种托育服务需求首先是家庭缺乏对幼儿开展照护的基本条件，比如家长没有时间、精力等，且对托育服务的内容和质量有一定的要求。这类托育服务需求是当前最迫切和最强烈的需求。

从层次上分析，江苏婴幼儿托育服务需求包括基本照护、普惠性托育以及个性化托育三个层次。基本照护是父母由于工作、家庭等原因没有时间和精力照看孩子而产生的照护需求。这类需求内容比较简单，层次较低，就是有人能够帮助父母在工作或其他不能照顾孩子的时间里照看孩子。这类需求具有一定刚性，即如果不能够得到满足，那么就会产生比较明显的抑制效应。普惠性托育是指家长对托育服务质量和标准有一定要求，价格适中、获取便利的托育服务。这类服务是当前江苏正在大力推进的服务，也是当前以及今后很长一段时期江苏婴幼儿托育服务发展的重点。个性化托育是指促进婴幼儿兴趣、爱好发展的托育服务。从当前关于托育服务需求的研究来看，这类需求并不突出，但是这类需求存在巨大的外溢效应，即随着基本托育服务的满足，这类需求会越来越大。

按照国际常用的标准，托育服务需求可以分为三个阶段：一是新生儿托育，即出生1年以内婴儿的托育。这一阶段的托育主要是护理和照料，在内容上主要是医保结合、医育一体。二是学步儿阶段的托育，主要是1～2岁婴幼儿的托育服务。这一阶段婴幼儿的发展很快，托育的形式、内容等都与新生儿托育有较大不同。这一阶段的托育服务可以分为两个年龄段：一是１岁半之前，二是１岁半之后。三是幼儿园前托育。这一阶段托育的主要内容是促进幼儿的成长，同时也为幼儿进入幼儿园做好准备。一些国家还有专门为2～3岁幼儿设置的托育机构，比如美国、英国等。江苏对托育服务需求和供给的阶段并没有做进一步的划分，不过近年来在政策上开始出现将幼儿园前托育单列出来，让幼儿园来承担的趋势。

总体而言，托育服务的需求随着托育服务本身的发展、托育环境的变化而变化，需求结构也会随之调整和改变。近年来，关于江苏婴幼儿托育服务需求的研究从数量上来讲并不少，但是基本上都集中在需求规模的测算这一个主题上；而需求规模并不是一个静态概念，会随着环境变化而变化。因此，要对江苏婴幼儿托育服务需求从需求层次和结构的视角加以多维审视和深入研究，方能为托育服务的供给优化和规范发展提供良好的支撑和依据。

三、江苏婴幼儿托育服务发展环境变化对托育服务需求的影响

近年来，江苏婴幼儿托育服务发展迅速，初步建立起了托育服务体系的基本框架。不过，伴随着托育服务的发展，其发展环境也在不断变化，最明显的就是适龄人口的下降。这对当前江苏婴幼儿托育服务发展而言既是机遇也是挑战，但更重要的是对托育服务需求将产生深远影响。

（一）适龄人口变化对婴幼儿托育服务需求的影响

进入21世纪以来，江苏每年新出生人口维持在70万人左右，并且相对比较稳定。这就意味着全省托育适龄人口的数量约为210万人，整体适龄人口规模较大，因此托育服务需求的规模也会较大。不过，2019年之后江苏省托育适龄人口快速下滑。比如，2019年全省新出生人口为73.3万人，2020年就下滑为56.4万人，2021年进一步下滑为48.4万人。由于托育服务对象没有延迟效应，其服务的人口为当前往前3年的新出生人口之和。因此，粗略估算当前全省托育适龄人口约为170万人。相比于3年前，可能需求减少了20%左右。

更需要指出的是，这种人口大幅度下滑的趋势目前仍在继续，且较难预测。这也意味着当前托育服务的适龄人口很难估算，托育服务需求的测算也存在一定困难。并且，当前江苏婴幼儿托育服务的千人托位数也是2019年依据当时的人口出生率计算的，随着人口出生率的下降，如果按照这一计算方式可能会存在高估问题。不过，正如前文所指出的，托育服务具有非常强的外溢效应，随着政府政策的出台、市场主体高质量托育服务的发展和托位供给，潜在需求也在不断释放，这是当前和今后江苏婴幼儿托育服务供给必须着重研究和考虑的重要要素。

（二）不同发展模式对婴幼儿托育服务需求的影响

2020年1月江苏省政府办公厅发布的《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的实施意见》提出，江苏婴幼儿照护服务的模式是以家庭为主、社区为依托、机构为补充[6]。不过，近年来江苏婴幼儿托育服务的最主要模式是机构式托育。随着机构式托育模式的快速发展，当前托育机构开始出现生源危机。2022年以来，江苏社区式托育模式发展迅速，本研究调研发现，截至目前江苏已基本实现了每社区至少一个托育服务点的目标。这种托育服务主要以活动、讲座等形式开展，需求具有很大弹性，很难对其进行比较精确的估量和测算。家庭式托育服务发展同样存在这样的困境。随着托育服务的发展，社区式和家庭式托育服务将越来越模式化和规范化，由此，托育服务需求的估算和测算将越来越容易和精确。

总之，当前江苏婴幼儿托育服务发展已基本满足了刚性的托育服务需求，到了需提升质量、优化结构、推进差异化托育服务发展的新阶段。因此，托育服务需求会随着托育服务本身的发展而变化，托育服务发展需要实时回应社会对托育服务的新需求。

四、基于江苏婴幼儿托育服务需求分析的政策建议

2021年底，江苏全省在国家托育机构备案系统注册的托育机构超过2900家，完成备案的900多家，参与托育供给的幼儿园近1600所，能够提供的托位达22万个，千人托位数达2.6个[7]。整体上，江苏婴幼儿托育服务发展走在全国前列。不过，江苏省域內差异较大，不同地区供给能力差异明显。比如南京市托位数量已经超过了3万个，千人托位数达到了3.2个；但在苏北某些地区，千人托位数徘徊在2左右，托育服务的供给仍存在较大困难。基于对当前江苏婴幼儿托育需求的分析，对江苏婴幼儿托育服务供给提出如下政策建议：

（一）继续扩大各类型婴幼儿托育服务高质量供给

近年江苏婴幼儿托育服务发展较快，发展成效有目共睹。不过，从类型上来看，近年来机构式托育服务发展较快，其他类型托育服务还存在明显的不足。随着社会基本托育服务需求的逐步满足，社会公众对高质量的托育服务的需求越来越强烈。本研究在调查中也发现一些托育机构已开始出现生源困难问题，但主要是托育服务质量一般、地点偏远、师资和课程水平不高的托育机构，真正高质量的托育服务仍然供不应求。因此，仍需通过各种方式扩大江苏婴幼儿托育服务的高质量供给，调整托育服务的结构，对低质量的托育服务进行改造和优化，对于存在安全、质量等各种风险的托育服务机构依法予以取缔，多路径促进和保障婴幼儿托育服务高质量供给。

（二）根据婴幼儿托育服务需求结构调整供给结构

如前所述，当前江苏婴幼儿托育需求的层次性和结构性比较明显。对于托育服务供给而言，按需供给应是托育服务供给的基本思路和方向。在类型上，建议江苏继续加大高质量机构式托育服务的供给。在此基础上，适度、审慎、探索性地推进家庭式托育服务的供给，主要原因是对家庭式托育服务安全、质量的监管难度较大，贸然推进可能会存在风险。在层次上，江苏应着力加大普惠性托育服务的发展，优先保障基本托育服务需求，个性化托育服务需求主要通过市场化方式予以满足。这是因为基本托育服务需求为刚性需求，优先满足基本需求是普惠性托育发展的基本要求。在阶段上，优先保障幼儿园前托育的发展，在此基础上注重学步儿托育以及新生儿托育。不过，需求结构并不是固定不变的，而是随着托育服务和环境的变化而变化的，因此托育服务供给也需随着需求结构的调整而不断优化。

（三）婴幼儿托育供给重点从规模向内容和质量转变

江苏婴幼儿托育服务发展时间不长，但是发展迅速，托育服务供给体系已初步建立。不過由于建构时间较短，托育服务需求规模较大，托育服务供给体系的建构和发展也面临着许多新挑战。最突出的就是当前托育服务供给已有了一定的规模，但托育服务的内容、质量、监管等还存在一些不足。从全国范围来看，江苏婴幼儿托育服务的整体水平和质量处于前列；但从江苏婴幼儿托育服务的发展来看，近年来主要集中在学位供给和规模扩大方面，托育服务供给的质量、课程等方面的建设相对滞后。在继续注重规模的同时，兼顾内容和质量是当前江苏婴幼儿托育服务高质量发展的内在要求。

（四）加大对社区式托育、家庭式托育服务的支持

近年来江苏婴幼儿托育服务供给的主体是经营性托育服务机构。经营性托育机构具有其独特优势，如可以根据社会需求提供服务、服务形式灵活、设置便利等；不过，其缺点也较为突出，如经营性容易导致其忽视质量、政府监管成本较高等[8]。托育服务形式多元发展可以在一定程度上降低经营性托育服务机构一家独大的不利影响，保障托育服务发展的稳定性。因此，发展社区式托育和家庭式托育将是今后江苏婴幼儿托育发展的重要内容。从当前江苏婴幼儿托育发展的相关政策来看，社区式托育和家庭式托育的重要性、其在婴幼儿托育服务体系中的重要地位已经被充分认识，但是如何支持其发展尚未有比较明确的举措。根据本研究的调研分析，通过财政补贴、提供场地、减免税费、人员培训、提供专业服务、纳入监管等方式对社区式托育、家庭式托育进行支持，将在很大程度上增加托育服务供给，优化托育服务的结构。

参考文献：

[1]卞红梅.城镇地区0～3岁婴幼儿托育供需现状分析与对策——以扬州市为例[J].和田师范专科学校学报，2021，40（4）：80.

[2]刘强，戴昊.“婴幼儿家长对０—３岁托育服务的需求”访谈录[J].早期教育，2021（26）：6.

[3]周迎亚.江苏省0～3岁婴幼儿家长对托育机构服务需求的调查分析与供给侧改革建议[J].东方娃娃·保育与教育，2022（7-8）：46.

[4]王雅楠，高传胜，刘竞龙.家庭托育需求测度及其影响因素研究——基于自动机器学习算法[J].社会保障研究，2022（2）：91.

[5]江苏省政府办公厅.关于促进养老托育服务高质量发展的实施意见[EB/OL].（2021-09-26）[2022-11-02].http：//www.jiangsu.gov.cn/art/2021/9/26/art_46144_10028282.html.

[6]江苏省政府办公厅.关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的实施意见[EB/OL].（2020-01-22）[2022-11-02].http：//www.jiangsu.gov.cn/art/2020/1/22/art_46144_8955250.html.

[7]江苏省卫生健康委.对省十三届人大五次会议第4106号建议的答复[EB/OL].（2022-08-22）[2022-11-02].http//wjw.jiangsu.gov.cn/art/2022/8/22/art_59524_10582788.html.

[8]吕武.江苏婴幼儿托育服务供给体系现状及其优化路径研究[J].江苏第二师范学院学报，2022，38（3）：100.

责任编辑：杨孝如