快速发展中的地方政府专项债风险及对策

闫衍

地方政府债务压力上扬，区域性债务风险突出

地方政府债务是财力与支出责任的缺口，是转移支付之外收支缺口的重要弥补方式。近年来，在经济下行压力加大、大规模减税降费、房地产深度调整、土地出让收入持续下滑等因素影响下，财政收支矛盾进一步凸显，地方政府债务快速增长，结构性及区域性风险较为突出，负债率及债务率大幅攀升。

一是地方债快速扩大推升显性债务规模。自2015年地方债全面实行“自发自还”以来，特别是疫情三年期间，穩增长通过积极财政政策加大逆周期、跨周期调节力度，地方债大幅扩容，使政府显性债务快速增长。截至2022年末，地方政府显性债务规模已超35万亿，而负债率同比抬升2个百分点至29%。这一比例尚低于60%警戒线，也低于发达国家和发展中国家水平，风险整体可控，但地方财政持续承压，债务率攀升，风险进一步上扬。

二是隐性债务增速放缓、风险有所缓释，但仍较突出。2021年来，在政府加大隐债防控、推进“控增化存”背景下，隐性债务增速有所放缓。根据中诚信国际估算，2022年地方政府隐性债务规模在50万亿左右，是显性债务的1.4倍。而隐性债务后的地方政府负债率升至70%左右。在严格监管下，隐性债务增速连续两年下降，但由于存量较大且涉及范围广、程度深，仍需重点关注，防范风险再度积聚。

三是疫情扰动下各地经济财力修复不一，各区域债务风险进一步分化。2022年各省GDP增速均较上年有所下降，海南、吉林、上海等受冲击较大的省份降幅明显；在大规模留抵退税和房地产市场深度调整的背景下，22省一般公共预算收入下降，29省政府性基金预算收入下降，西部、东北地区减收明显。据中诚信国际测算，全国27省（市、自治区）财政平衡率较上年回落，减税降费力度较大的东部地区回落明显。受此影响，地方债务风险区域分化明显，超过80%的省份显性负债率和债务率较上年抬升，西部、东北地区及青海、贵州抬升幅度较大，显性负债率超过60%警戒线，超七成省份债务率突破120%警戒线，区域债务风险进一步分化。

地方政府债务扩容中的结构性风险、专项债发展中存在的问题

债务质量关键在于持续扩容中债务的支出结构与效率、期限结构与现金流的匹配，是否形成了优质的资产和充裕的现金流，如果产生期限错配问题，近年来地方债务的快速扩容虽在短期内缓解了地方财政压力，但也对未来财政及债务可持续性提出了更大的挑战，这是债务风险积累的核心以及需要防范化解的根本原因。专项债发展中存在的五大问题。

第一，项目储备是否优质取决于地方债的质量。这是政府“债务-资产”高效转化的核心与前提，但目前存在优质项目储备不足、与资金需求错配的问题较多。

目前地方债使用中比较明显的问题是基础设施项目和资金不够匹配，要求收益自求平衡的专项债越来越多地用于这些没有多少经济收益的公益性和基础性项目。2022年近80%成专项债项目的本息覆盖倍数不到2倍；同时有超过20%项目依赖土地出让金，在土地市场持续低迷状态下，这类项目面临收益下滑的风险。另外，去年由于专项债发行规模大、节奏快，地方资金安排使用压力较大，资金用途调整的频率、范围均较上年明显增加，也在一定程度上反映出当前专项债项目与实际需求存在错配，优质项目储备不足的状态。

第二，地方债尤其是专项债使用效率不高，存在挪用或投向不合理等问题。

自地方债区分一般债与专项债起，财政部强调“专项债务收入应当用于公益性资本支出，不得用于经常性支出”。实际操作中，专项债违规使用时有发生。去年中央审计报告指出，“10个地区违规将136.63亿元专项债资金用于企业经营、人员工资等”，地方审计部门也提到部分市县将专项债资金违规用于经常性支出、人员补贴等。近年来地方财政运转压力较大，由于缺少专项债和一般公共预算之间的“防火墙”，政府易将专项债用于基本支出方面，进而影响基础设施建设。同时，部分专项债存在实际用途与初始项目平衡方案中的投向不一致，投向不合理容易造成收益测算失效、监管失灵等问题。

第三，专项债绩效管理有待进一步完善，激励约束作用仍需强化。

随着预算管理制度的不断完善，专项债资金使用绩效不断提升，对我国经济社会发展发挥了重要作用。但现行专项债项目绩效管理仍然存在一些突出问题。一是绩效理念尚未牢固树立，一些地方和部门仍存在重投入轻管理、重支出轻绩效的意识；二是绩效评价的广度和深度不足，在对专项债资金支出进度、项目基本要素、现金流偿还能力等方面进行评价的同时，部分区域对项目的收益变化、风险控制等重视程度不足，缺乏全周期的绩效管理及跟踪评价；三是绩效激励约束作用不强，绩效评价结果与预算安排和政策调整的挂钩机制虽已部分建立，但实效较低。如前所述，个别地区和个别领域的专项债资金仍存在使用低效、闲置沉淀、损失浪费的问题，截留、挪用、虚报的问题时有发生。

第四，专项债项目资本金到位难、市场化资金参与不足，基建投资拉动有限。

从项目资本金看，一方面在地方财政持续承压的背景下，地方政府可用于项目的财政资本金急剧减少、到位压力较大；另一方面，由于专项债作资本金的项目审核较严，专项债作项目资本金的比例不足10%，地方在实际操作中较为谨慎，且项目超八成用于交通基建领域，对其他领域的撬动作用仍显不足。从配套融资看，由于专项债项目收益偏低，金融机构参与意愿不足；大部分专项债项目立项主体为政府职能部门，本身不具备市场化融资条件，故目前市场化融资参与专项债项目仍较少，2022年仅占比6%。除此之外，受存量项目撬动效应边际减弱、疫情扰动项目建设进度等多重影响，专项债对基建投资的撬动作用较为有限。根据中诚信国际测算，2022年专项债可撬动6万亿基建投资，但实际上仅拉动约5万亿基建投资，专项债“四两拨千斤”作用仍待进一步发挥。

第五，地方政府还本付息压力加大，优质资产转化不足，债务偿还风险及债务可持续问题需要重视。

随着近年来专项债快速扩容，地方还本付息压力持续加大。据中诚信国际测算，2022年全年，地方债财政资金还本付息额共计15059亿元（还本3848亿元、付息11211亿元），其中专项债还本付息共计8920亿元、占比约六成（还本2532亿元、占比66%，付息6388亿元、占比57%）；地方债还本付息支出占地方本级广义财政支出的比重为4.6%，较2015年抬升3个百分点。有11省将超过10%的财政收入用于地方债的还本付息。巨大的还本付息支出成为新形势下的“刚性支出”。过高的还本付息压力也会挤压“三保”等基本支出，尤其在专项债项目收益难以还本付息时，地方政府可能挪用部分一般公共预算资金还本付息，这将加大地方“三保”压力，对财政和经济社会发展带来不利影响。未来五年地方债年均到期规模接近3万亿、专项债接近1.5万亿，在财力下滑叠加专项债项目收益偏低、优质资产转化不足的背景下，地方政府偿债压力风险不容忽视。若通过再融资债进行滚续，也需要关注借新还旧较高比例①下的债券付息成本及后续利率风险。

解决地方政府专项债问题的对策

1.合理分配地方债务限额，落实落细绩效管理及评价应用。疫后经济修复阶段，各地稳增长压力依然较高，地方政府仍需保持一定的“开前门”力度，但相较于前几年注重总量扩容，目前在地方财力下滑背景下，应更加关注债务限额的合理分配及使用效率，完善绩效管理、落实评价应用。一方面，对于往年地方债务限额使用比例不高或产生效益不足的省份，或可适当减少下一年度新增限额的分配，对于专项债资金用好用足、产生效益明显的地区，可积极予以支持。另一方面，对于确有举债建设需求但债务水平不低的省份，或可在加强对该区域募投项目的筛选及审核的基础上，适当弱化当地债务水平在限额分配中的考量，但仍需确保当年与债务风险化解进度相匹配。

2.合理优化地方政府债务结构，提高国债和一般债比重。地方政府专项债使用中存在项目和资金欠配的问题，未来应统筹考虑各类政府资金和各类项目的搭配关系，以多样化的资金来源匹配多样化的项目要求。对于关系我国经济中长期发展，但基础性、公益性比较强的项目，可通过财政预算内投资或发行国债的方式匹配资金；对于地方政府权责范围内的公益与社会事业建设，应主要以一般债进行支持；至于专项债，要坚定不移地选择未来有收益、能自行平衡的项目进行支持，有效防止资金侧问题累积所带来的债务风险。

目前政府债务结构在保障专项债存量项目资金接续时，可适当提高国债及地方政府一般债的占比。近年来，中央政府加杠杆幅度低于地方政府，且与美日等发达国家相比，我国中央政府具有較大的加杠杆空间，同时考虑到中央政府举债成本较低，在赤字分配中或可适当提高国债占比。此外，在政府性基金大幅减收及专项债项目收益偏低的背景下，可合理提高一般债比重，既缓解地方“三保”压力，也能在一定程度上杜绝部分专项债挪用风险；对于部分资金到位压力较大、对社会资本吸引不足的专项债项目，也可适当考虑加大预算内投资、一般债的支持力度，保障项目尽早开工。此外，还需合理规划再融资债发行，一是规模不宜过高、避免后续付息压力过大，二是期限结构需优化、避免未来到期过于集中。

3.提升专项债资金使用效率，推动“债务-资产”高效转化，加强“借用管还”全流程管理。一是逐步建立完善募投项目储备长效机制，持续提升项目储备质量及数量。数量上，尽可能按专项债分配额度的2-3倍进行储备，并建立健全项目超前储备机制，为财政政策逆周期调节提供重要支撑；质量上，围绕二十大及“十四五”规划优先储备相关重大项目，将项目重要性、开工建设可行性、各类资金到位时间、收入来源结构等纳入储备标准，重视形成资产的周期及效益；针对区县政府较难把握储备标准的情况，加强基层人员培训，并完善省级部门与市县政府的联动机制。

二是强化专项债发行使用管理，加强多部门协调配合。一方面，加强多部门协调，完善申报使用机制及配套设施建设，对专项债项目开辟配套建设绿色通道，推动尽快形成实物工作量；另一方面，不断健全资金用途调整机制，必要时可合理增加债券发行使用的时效弹性，根据区域、领域等制定差异化要求，避免用途调整常态化，制约政策作用发挥。

三是合理扩大专项债支持范围，并逐步提升专项债用作项目资本金的比例。持续探索适宜专项债投资的项目领域，发挥政府投资的引导作用；部分专项债作资本金比例较低的省份，或可适当加大对当地金融资源的协调及优质专项债项目的宣传，进一步发挥专项债资金及市场化资金的合力，扩大有效投资。

4.完善专项债项目投融资机制，加强财政和货币政策的协调配合。一方面，拓宽专项债项目资金来源，有效解决资金到位难、不及时的问题。一是继续引导金融机构加大配套融资支持。目前银行贷款参与专项债项目数量占比不足5%，应持续完善专项债项目投融资对接机制，并加强政策引导及政府协调，可积极培育为基建投融资提供专业化服务的机构，进一步加大金融机构融资支持意愿及力度。二是灵活使用政策性、开发性金融工具。目前地方政府资金来源较少，可用于专项债项目资本金的来源和数量都不足，可适当下达政策性金融工具额度，为项目资本金搭桥；对于专项债暂时无法覆盖的领域以及审核暂未通过的项目，可审慎考虑并适当放宽政策性金融工具投放的条件要求，以全面补齐短板稳投资，政策性的支持也能在一定程度上起到投资引领作用，引导更多社会资本参与专项债项目建设，尤其提升商业银行提供配套融资的意愿。

另一方面，专项债的发行以及资金配套均离不开稳健货币政策的配合支持。结合当前国内外金融市场的情况看，在经济基本面修复仍承压、通胀风险整体可控的背景下，我国货币政策有望继续保持一个相对低利率、流动性充裕的金融环境，这对专项债大规模发行、银行贷款等项目配套资金及时到位是有益的，需加强宏观调控的系统性、前瞻性、协调性，进一步加强财政货币配合，适当延续当前适宜环境。

（编辑 尚鸣）

① 2022 年专项债借新还旧比例（用于偿还债券的再融资专项债/专项债到期规模）超过八成。