浅谈新常态下高速公路投融资形势变化及相关建议

彭鸿

摘 要：改革开放以来，我国经历了30多年史无前例的、全方位的高速发展，经济、社会等多个方面呈现出快速的增长和长足的进步，人民生活水平显著提升，综合国力明显增强，能源、交通、城建等各项基础设施建设规模和水平大幅度提升，其中高速公路作为交通基础设施的重要组成部分，更是实现了从无到有再到形成畅通网络的跨越式发展。2014年来，党中央，国务院对我国经济未来一段时间内的发展趋势做出了重要判断，在经历多年高速发展之后，我国经济将至少呈现出以下三个特点：由高速增长向中高速增长转变；经济结构不断优化升级；经济发展从要素驱动、投资驱动向创新驱动转变。在宏观经济形势发生如此重大变化的情形之下，高速公路行业的发展趋势与经营环境也必将发生新的变化，积极面对和迎接新常态，在新常态下做出科学的筹划安排，制定合理的投融资计划，是高速公路行业需要重点解决和研究的课题。

关键词：经济新常态；高速公路；投融资

一、我国高速公路领域投融资发展历程

（一）总体发展历程

高速公路作为一个社会物流、人流、信息流的重要载体，对助推经济社会快速发展有着十分重要的作用，通达四方的高速公路网络，是一个国家重大基础设施步入高水平的重要体现。我国首条高速公路沪嘉高速自1988年建成通车，自此全国高速公路网的大规模建设拉开了帷幕，截至2020年末，我国高速公路建成里程已达16.1万公里，排在全世界第一位，此外，全國各地还有大量的在建、规划待建高速公路，未来将形成更加发达和完善的网络。随着里程的增加，我国高速公路领域建设水平也在不断增强，桥梁隧道比例不断提高、车道宽度逐步增长、路面条件稳步提升、电子信息化水平迅猛发展。综上，过去很长一段时间，我国高速公路行业的建设发展水平，总体呈现质和量的双重提升，行业整体势头良好。

（二）投融资模式介绍

长期以来，我国高速公路投资建设模式主要分为两类，项目分类在立项审批时确定：一类是“政府还贷”高速公路，该类高速公路投资主体为县级以上地方政府，资金来源主要为地方政府财政资金和政府通过发债等方式筹集的资金，项目建成运营后实行收支两条线管理，即建设与运营均由县级以上地方政府负责，收费期限一般不超过20年；另一类是“经营性”高速公路，该种类别是高速公路投融资逐步市场化的重要推动手段，该类高速公路由地方政府通过公开招投标方式确定投资人，并通过“BOT”，“PPP”等不同模式约定投资人和地方政府在项目建设和运营期间的权利与责任，地方政府通常给予投资人一定期限的特许经营权，由投资人在授权范围内主导项目的建设和运营，收费期限一般不超过30年，特许经营权到期后路产通常由投资人无偿交还地方政府，经过多年的探索与历史发展路径的沿袭，该类项目投资人主要是各省级政府组建的专业交通基础设施投资公司，资金来源主要为投资人自筹、各级政府补助资金以及政策性银行、大型商业银行等提供的中长期贷款。

（三）经济效益情况

高速公路行业是“重资产”和“资金密集”的代表，行业总体呈现出投资金额大，回报周期长的特点，其支出大部分在项目建设期，收入来源主要是车辆通行费，国家发改委等部门曾于2013年发布《建设项目财务基准收益率取值表》，上述的政府还贷高速公路融资前、后的收益率分别为“4.5%、5%”、经营性高速公路融资前、后的收益率分别为“5.5%、6%”，处于较低水平。根据交通运输部公布的收费公路统计公报显示，我国高速公路2018-2020年收支相抵后资金缺口分别为3857.3亿元、4673.9亿元和7177.4亿元，总体经营压力较大，但根据经济发展水平的不同，大体上东部沿海地区的高速公路经营情况相对较好，中西部内陆地区高速公路经营面临的困难更加突出。

二、新常态下高速公路投融资环境的变化

（一）宏观经济发展变化引起的行业普遍变化

一是建设成本不断上升。随着多年的经济发展，我国高速公路项目建设水平和标准不断提升，建设成本也持续攀升。根据公开信息显示，前述的我国首条高速公路沪嘉高速于1988年建成，全长18.5公里，总投资约2.3亿元，平均每公里投资约0.12元，另据公开数据查询，1996年建成通车的沪宁高速公路全长274公里，总投资约62亿元，平均每公里总投资已增长至0.23亿元，四川地区于1998年建成的G5京昆高速成都至绵阳段全长92公里，总投资约14亿元，平均每公里总投资约0.15亿元，而目前在建的G5京昆高速成都至绵阳段扩容工程全长128公里，总投资约333亿元，平均每公里总投资已增长至2.6亿元。持续上升的建设成本，给投资人带来了较大的资金筹措压力和经营效益压力。

二是行业边际收益逐步递减。随着高速公路通车里程的不断增加，行业整体的边际收益总体呈现出递减的趋势。一方面，与项目建设成本增速相比，高速公路收费标准增速相对较慢，另一方面，在同一区域内车流量增加总量一定的情况下，同区域内新建高速往往会造成新老项目间车流量分流，单个项目的车流量增量逐步放缓。

三是部分既有线路逐步饱和。各大城市之间具有“大通道”性质的高速公路，正逐步面临拥堵造成的通行量饱和、通行效率降低和通行质量下降的情况。

（二）投资主体和投资方式逐步多元化

一是跨行业和多元化的投资人开始出现。随着高速公路行业投融资市场化程度加深，产业链上下游企业关联程度加强，高速公路行业内的大型施工企业、跨行业的房地产企业等也逐步开始作为投资人参与到项目建设中，此外，还有部分民营企业、甚至港资企业也加入了投资人行列。

二是投资人更多地以联合体方式投资。项目建设成本逐步增加、投资人类型的逐步丰富、投融资模式的逐步成熟，除了吸引了越来越多的投资主体外，行业竞争发展格局也发生了相应转变，优质项目的投资人招标竞争日趋激烈，行业内各投资主体也更多地采取联合体的方式进行投资，这对高速公路投融资的环境和后续经营管理，都带来了新的变化。

三是区域龙头公司和项目并购陆续出现。虽然更多的投资主体进入到高速公路行业，但区域内也出现了引领性的龙头公司，该类公司主要是各省级交通投资公司，借助发展时间长、资产质量优等优势，在市场影响力、产业链融合、多元化经营等方面发展势头良好，其中的部分企业已开始通过并购、股权投资等方式扩大市场份额，推动行业整合。

（三）融资环境发生变化

一是债务余额持续增加，市场利率下行。交通运输部收费公路统计公报显示，2018-2020年间，高速公路债务余额分别为5.4万亿元、5.8万亿元和6.7万亿元，金融市场资金支持力度仍较大，且主要来自银行信贷资金。作为信贷资金成本的重要参考，人民银行2019年开始推行的贷款市场报价利率LPR实行以来，一年期LPR由4.25%下降至3.7%，五年期以上LPR由4.85%下降至4.45%。

二是融资品种不断增加。除了传统的银行信贷资金以外，快速发展的高速行业和相关公司，也越来越多地通过非银融资、资本市场等方式凑集资金，包括各类保险资金、信托资金、债券发行、股权投资基金等，部分上市公司还通过IPO、增发股票等方式拓展筹资来源。此外，部分行业龙头企业已成功探索存量资产盘活，通过基础设施REITS等模式筹集建设资金。

三是资本金筹集压力大。高速公路项目资本金比例一般不得低于20%，国务院于2019年出台的《关于加強固定资产投资项目资本金管理的通知》，明确对补短板领域的基础设施项目，在达到合理收益水平和较强偿债能力的前提下，允许对项目最低资本金比例按照不超过5个百分点的幅度下浮，结合目前金融市场提供的越来越多的资金支持产品，资本金困境得到了一定程度的缓解，但目前高速公路在建和规划待建项目众多，经济效益测算压力仍然很大，目前的金融产品支持力度相对有限，投资人筹资压力仍较大。

（四）中西部经济欠发达地区高速公路建设任重道远

虽然我国高速公路总里程已增至世界首位，但区域间的不平衡发展，造成了中西部部分地区在高速公路等基础设施建设严重滞后，特别是贫困山区，革命老区，少数民族地区，边陲地区等。在后扶贫时代，巩固扶贫成效、缩小发展差距、分享发展红利、实现共同富裕，是党和国家重点关心的问题，如何在经济基础较为薄弱、项目经济效益普遍不理想的地区加大高速公路项目投资建设力度，也是高速公路行业需要解决的现实问题。

三、新常态下高速公路投融资工作目标

我国宏观经济发展步入新常态对高速公路行业带来的影响正逐步显现，过去30几年形成的行业发展规律、累积的投融资经验已不能完全适用，现阶段高速公路项目投融资工作的主要目标包括以下三个方面。

（一）持续推动项目建设

从行业自身来说，我国高速公路建设步伐并未停止，还有大量项目需要通过更加优化的投融资手段积极推动，以推进重大战略性通道建设、缩小区域发展差距、缓解饱和路段压力、强化经济圈衔接。从宏观经济层面来说，适度的、科学的高速公路项目建设，对拉动区域经济、提供就业、培育相关产业有较大的正面影响。

（二）重视效益和可持续发展

从行业发展趋势来看，过去多年高速发展，使得部分投资人背负了一定程度的债务负担，更加精细化的投融资规划、可持续性的发展模式对项目自身经济效益要求更高。从投资人发展变化来看，区域性行业领军企业的出现，表明先进的经营管理和科学的业务规划，可以在高速公路行业成长为优秀的企业，优秀的企业可以通过健康、成熟的经营方式，平滑个别项目经济效益的差距，而是从企业整体层面实现经济效益。从社会效益来看，安全、便捷、高效、绿色的现代化运输体系，有助于推动宏观经济高质量发展，而达到免通行费条件的项目实行免费通行政策，将助力区域市场主体降低运输成本，进一步激发经济活力。

（三）继续寻求稳定的资金支持

资金量大、现金流稳定是高速公路行业吸引大量资金的两大优势，现阶段高速公路行业的可持续发展，无论是新项目的建设，还是存量项目的盘活，甚至是大规模的道路养护，仍然离不开大量的资金支持，这就对行业的存量债务风险水平、繁荣程度、成长空间等提出了较高要求。

四、相关工作建议

为实现上述目标，本文从以下四个方面提出建议。

（一）探索实施差异化政策

一是关于收费标准和收费期限。建议根据不同项目建设成本和所在区域，实施更加灵活的收费标准政策，给与投资人适当自主定价权，投资人可根据项目实际效益和需求弹性，合理、科学地实施差异化定价、动态定价，既服务经济发展，又实现经济效益；结合项目预期经济效益和存量债务偿还情况，设置科学合理的收费期限，保障基本的投资收益，从而吸引更多的投资人参与、促进更多的项目建设，提升行业活力和可持续发展潜力，对于债务已经偿还完毕的项目，可在确保养护支出得到保障的情况下，探索停止收费或降低收费标准。

二是关于项目建设标准。建议根据地区发展差异化程度和实际的道路交通运输需求，丰富高速公路建设等级和标准，加强不同等级标准和建设项目的匹配程度，如针对车流量少但建设必要性高的地区，建设与之匹配的高速公路，合理节约建设成本，助力实现经济效益。

（二）优化项目招商引资

一是建议合理匹配资源。在贫困山区，革命老区，少数民族地区，边陲地区，根据资源禀赋不同，地方政府尽量提供项目建设有关的建材资源、旅游资源、光伏资源、土地资源等支持，通过综合手段提升投资人经济效益，从而推动项目建设进展，有效守住扶贫成效，助力乡村振兴。

二是建议充分发挥优良项目经济效益。针对效益较好的项目，如“大通道”项目改扩建、热门旅游线路等经济效益可观的项目，在保障项目顺利建设的同时，可适当增加与项目相关的无收费公益性项目建设要求，充分实现项目综合效益。

（三）投资人增强经营能力

作为高速公路行业投资人，要争取在行业良好发展的情况下，提升自身经营能力和盈利水平。一是建议延伸产业链，增强盈利能力。沿产业链向上，强化施工等组织水平，提升资源整合能力，压缩建设成本，增强盈利能力，平衡现金流。继续深化产业链间不同投资人间的合作，发挥各自优势，不断形成发展合力。沿产业链向下，加强养护管理水平，组织培养专业、高效的经营养护团队，持续保障项目安全、高效运营。

二是建议加强综合管理水平。加强资产经营能力，发挥服务区等周边资产经济效益，提供车辆充电、换电等服务，拓展收费来源；融入新基建理念，加强科技赋能，加强数字化服务水平，提升路网安全运营效率；加强绿色转型，建设绿色高速公路及配套设施，紧跟双碳战略，探索利用道路边坡等资源，建设分布式发电储能装备；加强产业融合，结合自身资产、资源优势，探索打造物流配套支持体系，提升综合盈利水平。

三是建议充分发挥高速公路社会效益。对达到免通行费条件的项目，及时停止收费，充分发挥高速公路准公益性的社会效益，并提供完善的养护服务，确保高水平通行标准。建立高效的应急保障机制，当发生重大公共安全事件时，提供畅通无阻的绿色通道。

（四）金融机构继续给予多元化资金支持

一是建议政策性。商业银行等大型金融机构继续提供大额、稳定信贷资金支持。作为高速公路行业资金主要提供者，持续加强低成本资金供应，设置合理的还款计划，降低借款人还本付息压力。同时，金融机构要持续加强宏观经济和高速公路行业研究分析水平，发挥金融机构价值发现和风险防控的功能，确保投资人债务风险处于可控水平，确保建设项目的经济效益可持续，逐步改善目前高速公路入不敷出的局面，促进行业健康发展，维护金融稳定，守住债务风险底线。

二是建议加大资本金筹资支持力度。在督促高速公路行业投资者自身加大投资力度的同时，金融机构也需根据自身特点，提供更多资本金融资支持。发挥高速公路项目现金流稳定、经营主体信用状况良好的特点，加大资本市场筹资力度；政策性银行等大型金融机构，通过探索引导政府、大型企业成立高速公路建設基金，给予经济效益较差、但政策性意义重大的高速公路项目专项支持。

参考文献：

[1]贾欢.对政府还贷公路和经营性公路的概念及相关问题的思考[J].交通财会，2011（3）：61-63.