化解地方债务风险要有体制解决方案

李扬

化解地方债务风险，首先是一个体制问题。我从五个方面谈如何进行体制问题的改革。

体制改革的五个方面问题

首先，要了解中国政府部门的杠杆率。

虽然国际社会对中国政府的杠杆率这一问题多有微词，但此前我国政府杠杆率一直比较平稳，而疫情三年来上升得非常快，上升幅度超过了我们的预期。其中的原因当然很多，比如疫情后一些企业和居民“躺平”了，政府必然要出手多做一些事。

地方政府债务问题的大背景，是公共财政预算收入增速下降，预算支出增速总体上升、高于预算收入。这样财政赤字会增大，从而政府债务也会增大。中国的赤字概念和债务概念并不等同，因为政府债务有一些是非赤字的债务，而赤字和债务都将会增大。

近几年，财政收入占GDP的比重下降得很快。2015年，我国预算内财政收入与GDP之比达到22.1%，但现在下降到16.8%。1994年实行分税制改革是下了很大决心的，当时朱镕基总理要啃这个改革的硬骨头，就是因为两个比重下降。财政问题在宏观经济中占有重要地位，财政出问题，经济就会真正出问题。财政比重下降是一个值得关注的危险信号，它预示着政府调控经济的能力正在下降。

政府性基金收入，2022年也是断崖式下跌，迅速减少了2万亿元。基金收入主要成分是土地出让金，2022年基本上都封在那里，土地卖不掉或者卖不出价钱来。房地产市场问题成为我国经济的一个大问题，而化解地方政府债务风险，就成为解决当前面临困难的关键。

第二个问题，地方政府的债务问题，它是体制性矛盾的一个集中体现。

我们可以从几个角度来看。一是地方财政供养人口过多。每年财政供养人群支出，保守估计在6.8亿元以上，占税收的比例至少达到41%。

地方政府财政承担的功能过多，这是一直没有得到解决的老问题。政府干预太多了，什么事都揽着干，这就需要大量的财政收入，而财政收入在经济下行的情况下又不可能增长，于是政府只能借债，甚至产生潜在的负债。

中国地方政府都不能依靠自己的税收收入来平衡自己的支出。地方财政收入包括三部分，第一是公共财政，北京、上海的财政收入非常好，但也只满足70%。中间有一部分是转移支付和税收返还，包括增值税分成比例等等。第二是政府性基金收入，其中主要是土地收入。第三是其他渠道。

当年搞分税制时，原则是一级政府有一级事权，基本可以用自己的收入来满足所承担事权的需要，这样才比较稳定。但现在地方财政可支配的财力结构状况并不稳定。

根据表1可知，财政最困难的是青海，最不困难的是北京，北京的困难系数为20%。如果我们重新编一个2022年各地财政困难系数排名的话，各地的困难系数应该都会提高。

由此可见，地方政府债务问题其实与体制上不能够得到稳定的财政支持密切相关。

第三个问题，地方债务与经济发展。

我们研究了各省的债务率和经济发展水平的关系。有些省市，例如北京、上海，它的债务高，但经济增长情况好，债务问题就不是很大。根据图1，政府债务率与经济发展水平关系最好的是上海，北京，江苏、浙江都处在经济发展的上限上。天津的债务率很高，但经济增长还没落在线下。最不好的情况应当是贵州、甘肃、青海，他们的债务率很高，而经济增长情况又落在下面。这表明，中国的债务问题，特别是地方债务问题，要进行分类解决。

第四个问题，讲地方债务不能就财政论财政，它和金融密切相关。

现在大家谈债务的货币化，其实债务货币化早就发生了，而且程度已经很深了。我们总的债券被商业银行持有70%以上。尽管央行基本上对于政府债券是袖手旁观的，但鉴于商业银行是货币供应的主体，中国政府债务的货币化程度事实上是很高的。

地方政府债的资金来源，基本上都是商业银行，所以称为财政风险和金融风险互溢。这不是简单的财政问题，其实已经成为金融问题了。所以财政政策的金融化或者金融财政风险和金融风险互溢性增强，这是我们在考虑和讨论地方政府债务时不能回避的一个问题。

第五个问题，化解地方债务需要有综合措施。

（一）体制改革最重要。第一，中国现行五级财政不应再继续下去，建议实行三级财政。财政部10年前在一些地方推动过县、乡、镇财政合并试点。我国在改革开放前也是三级财政，地区和乡是上级派出机构，没有财政权。而现在“地区”和“乡”已成为实际的层级。1994年分税制改革后，我们去调查分税制的效果，其中很突出的一个问题是，分税制里中央税是清楚的，虽然中央只拿“瘦肉”，地方拿“肥肉”，但“瘦肉”长得很快。地方四级财政权总共就分到七种税，而且都是小税。所以做不到一级政权一级收入、能够基本平衡。我觉得还是要坚决地回到三级财政。

第二，政府干预过多，参与的事过多。第三，财政分权还是分财？1994年分税制时的提法，是一级事权对一级财权，现在出台的文件是说一级事权对一级财力，而财力是可以调控的，调控权在中央。

第四，要切实减少财政供养人口。现在全社会就业形势不好，大家都要去考公务员。

（二）解决中央和地方关系，要有一套稳定的制度安排。需要实事求是确认并厘定地方政府应当承担的事权，并且为履行这些事权提供稳定、透明、可持续的财力支持。制度安排也应有立法的考虑，现在中央和地方的财政关系还没有成法。党的二十大报告中关于财政讲了三条：预算；税制；转移支付制度。有关转移支付制度，实际上是央地之间的关系，这个不解决的话，体制是不能够稳定的。

（三）政府债务管理。目前政府债种类已很多了，还会继续发。要有一个专门的地方政府债务的管理安排，要管理发、用、管、还的问题，需要建立一套科学衡量的指标，同时完善管理体系，要设立单独的金融机构来专门为政府做这个事。

目前地方债问题越来越突出。我曾到日本访问调研有关地方问题，日本的体制跟我们一样，也是单一体制，它不允许地方政府发债，而是由中央统一制定额度指标、配合指标，由地方去发。地方政府发行债券，基本上是由专门的金融机构安排。现在日本的地方政府债务资金来自三部分：第一部分是為地方政府发债的专门机构，设在它的内务省；第二部分是在市场上直接发债，像东京都，那肯定没有问题；第三部分是商业银行贷款。我觉得我们需要借鉴日本的经验。

中国解决债务问题，应当说不是很难。为回击国际上对中国债务问题的攻击，我们曾经编制了国家资产负债表。中国政府确实有负债，而且近些年债务增长很快，但同时中国政府的资产额也很大，这几年增长得更快。目前政府资产占全社会资产的30%-40%，其中很大部分是经营性资产、优良资产，因此可以通过资产置换的方式解决当下的债务问题，这应该是可行的。可考虑妥善安排出售部分经营性国有资产，以弥合地方政府的债务空缺。这里涉及部分国有企业的民营化问题，当然需要在政治上和经济上做好平衡。

（编辑 季节）