从财政体制看地方债务风险

刘尚希

从财政体制这个角度看，地方政府融资扩张的原因，不仅仅是由于地方自身的原因，它也是现有体制环境的一个反映。如果不从体制这个角度着眼，仅仅是通过督察、问责来控制地方债务风险，效果是有限的。

从财政风险和公共风险的权衡看地方债务的扩张

首先，怎么从理论上来阐释这个问题呢？应该从风险的角度看地方债务为什么扩张。它的扩张不是无缘无故的。中央债务、地方债务都是公共债务。公共债务的性质是由公共风险来决定的，这是理论上的一个表述。

为什么要有公共债务呢？就是因为存在公共风险，并随着公共风险的扩大而扩张。公共债务是可以调整的，可以扩大也可以缩小。它的逻辑是财政风险与公共风险的权衡。如果公共风险加大，那就是公共债务要扩张，财政风险也会上升。公共债务的扩张是有约束条件的，财政风险过大将会出现财政危机，财政风险和公共风险是处在不断权衡中的状态。评估公共债务的风险，要和公共风险关联起来，就是说通过债务扩张有效对冲经济衰退、失业等公共风险，同时规避财政金融风险，以达到宏观政策目标之间的平衡。

公共债务扩张是有限度的，其限度的约束条件，是财政风险是否可控。2022年中央经济工作会议强调，一方面积极财政政策要加力，同时财政要可持续。从国家的角度看，控制地方债务风险是财政风险控制的重要内容。

公共债务的这种相机抉择调整期，体现了公共风险与财政风险的权衡，权衡的结果就是按照风险的优先级顺序来决定债务是否扩张。如果公共风险扩张快于财政风险，就要扩张债务，以大局为重；但如果财政风险的扩张快于公共风险（如当前的地方债），引发财政风险快速扩张，甚至可能引发财政危机，这时就不能放任公共债务的扩张，甚至要收缩。

2008年国际金融危机后，欧洲五国曾经因为政府债务收缩、财政支出缩减，导致民众和公务员上街游行，演变为政治问题。所以财政问题其实是一个政治问题，它的约束条件是不能危及政治稳定。财政风险和公共风险总是在权衡，相生相克。当然这仅仅是从财政角度来说的。所以，当政府债务（财政风险）作为一种政策工具使用时，要特别小心，因为它是一把双刃剑。我们说经济决定财政、而财政反作用于经济，这是有条件的。在一定条件下，财政也可以决定经济，有人说经济和财政的关系要从长期趋势看，但短期趋势有时也起决定性作用。历史上，因为财政出了问题把经济搞死、甚至导致政治危机的例子也不少见。

把财政和金融当作一个整体来考虑

我们应该把视野扩大一点，从财政和货币金融作为一个整体的角度看问题，而不能把两者各自孤立起来看。债务扩张只要有效，那么公共债务扩张的限度，就不只是财政风险，而且是货币风险，也就是通货膨胀。这是权衡财政风险和公共风险的一个重要方面，说白了，债务可以货币化，货币化就把财政约束的边界条件改变了。

如果把财政和货币作一体化考虑，那么风险权衡就拓展为衰退、失业等公共风险与货币风险（通胀）的权衡。在这里，财政风险就不是最重要的了，如何权衡实际上取决于货币风险。在不发生显著通胀的条件下，债务可以增加，并通过货币化的方式来进行。

所以评估债务风险，要看基于什么样的视角权衡风险。如果仅就财政收支本身去看，地方财政风险已经越来越大。如果基于财政货币一体化考虑，风险是不是还是那么大呢？那就要另做评估了。

积极财政政策就是扩张性的财政政策。之所以要扩张，是为了抵消疫情、经济衰退和失业等公共风险。公共债务的变化反映了公共风险的变化，当然它还反映财政风险的变化。所以，公共债务的扩张要从财政货币整体来考虑。

财政、货币是否要一体化，这是当前争论的一个难点问题。目前，各个国家都强调不能透支，但实际上各个国家都在进行财政赤字货币化，也就是债务货币化。一些专家也在讨论财政赤字货币化在中国的可能性及其影响。

财政货币是否一体化，这不取决于法律，也不取决于人们的观念。各个国家制度没变，为什么它的操作方式变了呢？按照现有法律和人们所能接受的观念，各国央行都是独立的，货币政策也是独立的，为什么财政货币政策能够一体化呢？实际上这取决于现实的状况，也就是国家面对什么样的公共风险和公共危机，以及对公共风险和公共危机程度的评估。在这种情况下，我们常说形势逼人强，形势就迫使你去采取这样的方式。老百姓说的一句粗话，话糙理不糙，就是活人不能被尿憋死。现有理论也好，法律也好，都要跟着实践的变化而调整。

如何评判地方政府债务风险

从我国1990年到现在的财政扩张的状况分析，财政收支的缺口是越来越大的。前些年财政收入的增长速度曾一度高于GDP增速，而近几年都是低于GDP增速。全国的财政赤字和债务的扩张一直在攀升，赤字率和赤字的规模在2021年有所回落，其他年份都是往上走。从中央和地方的负债情况看，我们的公共债务结构，地方占比高，中央占比小。同世界上其他国家横向比较，我国这样的公共债务结构是很少见的，至少在发达国家中没有发现这样的情形。

地方债务，不论从自身规模还是相对比重，包括地方债务率、地方债占综合财政的比重，都在不断增长。

国家的综合财力预算有四本账：（1）一般预算+基金预算（两本账），（2）一般预算+基金预算+国有资本经营预算（三本账），（3）一般预算+基金预算+国有资本经营预算+社会保险基金预算（四本账）。如果按四本账算，财政债务率是100%多，还算可以。如果按三本账算，债务比例就高了很多；如果按两本账（一般公共预算+基金预算）算，我们很多地方的财政债务率已经超过了300%。这样的地方，一般公共预算只能保吃饭，要发展只能靠借债。

现在全国公共预算支出是24万亿元左右，加上基金预算共30多万亿元。公共预算支出的86%是地方政府支出。如果算兩本账，那么大约90%的支出都在地方。从国家治理的角度看，这不是一个令人鼓舞的数字。这种纵向的支出结构，反映了我们的财政体制，反映了中央与地方政府履行职责的情况。从支出对应事权的角度来看，越来越多的事权是由地方政府履行，而中央政府更多地像一个发号施令的司令部。

我们原来的改革设想是，事权要逐渐上移，有的上移到中央，有的放到省级。现在从财政支出的变化看，这一改革目标在实践中没有实现，实际上事权和支出责任反而在不断地下移。

现在中央与地方的支出都在持续扩张。而公共债务的扩张引致的财政风险，在多大程度上是由地方一般财政支出扩张引起的？按我们的一个模型作评估，其影响率只有3.7%。这说明，地方债务的扩张，与地方一般公共预算的关联性是极小的。地方债越来越大的原因，是中央调控地方化的结果，是中央与地方宏观调控事权的下移。自2008年国际金融危机以来，中央宏观调控开始快速地方化，通过各种融资平台、城投公司来扩张地方政府债务，以对冲经济衰退和失业风险。

今天，这种宏观调控的模式已经不可持续，其效果越来越有限。由地方债务的扩张对冲经济风险这一宏观调控方式，导致地方财政中利息开支越来越大。按照账面反映，一般公共预算的利息支出也就是1万多亿元，但实际上把地方债务中基金预算的利息，包括实际由政府承担责任的隐性债务的利息都算进来，利息总额已接近3万亿元。地方债务利息问题，实际上影响了地方政府的财政能力，导致地方财政压力越来越大。

如果仅仅是本金负担，还可以通过借新还旧得到缓冲。但利息是要拿出真金白银的，这就影响了地方财政的现金流。所以现在地方政府债务风险，其实主要不是体现在它的偿债能力，因为偿债能力是着眼于宏观，着眼于未来，着眼于税源、财源去进行估算的。地方债务风险主要体现在现金流的不足，以至于迫使地方想出各种各样的怪招。比如说，让政府公务员抵押自己的房子到银行借贷，借到钱给政府用，因为通过投融资平台、城投公司借债这条路被堵死了。还有的地方充分发挥想象力，让政府公务员通过信用卡透支去借钱套现，然后转给政府用。这反映出地方的现金流风险已经越来越大。有的地方政府看起来账面上有钱，实际上钱早拿去还债了。现在地方财政的处境不是用“困难”这个概念可以形容的。

所以，解决地方债务风险问题，要有一个基本思路，在理论上要根据公共风险最小化的原则进行调整，更重要的是解放思想。现在财政风险的约束越来越紧，单独用财政来评估的财政已不可持续了。

财政和金融可以总体考虑，财政货币政策也可以一体化，积极财政政策的约束条件应该放宽到货币风险来考虑。就是说，积极财政政策，其支出的扩张、债务的扩张是有约束的，以前的约束是财政可持续，现在的约束条件应放宽到货币风险，以不发生通货膨胀为限。

宏观调控的模式要回归本位

宏观调控的模式要回归本位，中央调控归中央，地方当配角。目前这种宏观调控方式，即2008年以来让地方当主角，中央变成了宏观调控操作上的配角的模式，风险越来越大。这需要财政体制的改革。

在财政总盘子中，要提高中央支出的占比、中央债务的占比、中央对居民转移性支出的占比。这是未来财政体制改革的一个目标。1994年，财税改革提高了中央收入占全国收入的占比，那是收入一侧的改革。这一次改革应该加上支出一侧的考虑。就是上面所说的三个占比都要提高。很多事情应该中央来做，层层转移给地方去做，已经不合时宜，地方也难以进行。

这里要考虑很多因素，比如说人口流动。我们当前的专项债，以市县为空间单元去布局这些项目，这从微观看也许有些道理。但是从整体角度、尤其从人口流动和人口布局不断变化的情况看，可能有很多项目，现在投下去即使质量不错，但若干年以后看，这些项目可能都是闲置浪费的，因为人走了，当地居民情况在变化。所以，项目的布局，要基于都市圈发展、基于对人口流动趋势的分析。现在全国300多个大中城市，很多城市人口是流出的，也有些城市人口在流入。但是，现在不管人口是流入还是流出，都是按照现有市县来布局项目，一些人口流出的县、市，也在按照专项债给它的指标布局项目。可想而知，这样的项目投资不会有经济效益，也不会有社会效益，纯粹是浪费。所以，现在的专项债由省里向各市县分指标的方法，应当马上调整；以这种方式进行投资拉动，效果也不会明显。

改革财政体制，上移事权

改革财政体制，上移事权，支出责任要上移。从治理的角度看，目前地方已经是“小马拉大车”，形成了恶性循环。现在我们有一个幻觉，似乎是地方干事没干好，是因为财政困难，所以应该进一步财力下移。这是一种直观的经验，以为财力下移，让小马吃饱了就可以拉动大车。

另外，钱放下去了，就要加强地方的监督、检查、督察，各种各样的检查就越来越多。这种监察成本也是越来越高。地方这个小马拉大车拉不动，出错的概率就越来越大，很多事情办不了也办不好，于是监察的力度又不断加大。一方面快速下移财力，另一方面又加大对地方监督的力度，这就造成了在治理上的恶性循环。问题越多越以为钱不够，越以为地方不作为，造成整个治理效能越来越低。我们迫切需要改变“一个小小的中央政府、一个庞大的地方政府”的局面。地方养的人太多、机构庞大，这是中国的一个特点。其他国家一般都是中央政府大，地方政府小，越往下政府就越小。发达国家的情况基本如此。我们则是相反。

从财政支出的角度来看问题，还可以看公务员的占比。中央政府公务员大约占5%，其它都在地方。这就造成了一个很长的委托链条，由此效率递减，风险、漏洞越来越多。从国家治理的角度来看，这么一种纵向的治理结构，就是中央与地方的关系，恐怕下一步需要大幅度的进行调整和改革。

当前地方债的问题，仅仅是国家治理这种纵向结构衍生出来的一个侧面的问题。实际上，因为纵向治理结构不合理，衍生出来的问题可不仅仅是这些。怎么解决？更需要考虑的是中央与地方的关系的改革，而不仅仅是中央与地方财政关系的改革。

当前条件下，如何化解地方债务风险？财政金融要联动，一定程度的债务货币化是可以考虑的，不应把它当成禁区。理论、观念和法律应當让实践来检验，应当跟着实践走。实践是检验真理的唯一标准，要解放思想，不然我们很多改革也没法搞。财政货币政策的创新很难，所以要解放思想、与时俱进，让实践来检验，摸着石头过河。否则很多创新可能被传统的法律和人们的传统观念框死，那就没有创新可言，风险也难以化解。

（编辑 尚鸣）