菲律宾修订《可再生能源法案》

张洪 孙伯龙

菲律宾能源部部长洛提拉表示，菲律宾可再生能源有巨大开发潜力，外资股权限制取消后，将会进一步吸引行业投资，有利于助力经济复苏、解决就业，帮助菲律宾实现可再生能源发电占比到2030年提高到35%、2040年提高到50%的目标。

2022年11月18日，菲律宾能源部公布了《可再生能源法案（2008）》的修正案。按照最新的规定，在菲律宾进行太阳能、风能、生物质能、海洋或潮汐能等可再生能源的勘探、开发和利用时，外国公民及外资企业将不再受股权比例的限制。

修法或将带来更多投资机会

长期以来，制约菲律宾经济发展的一个重要因素就是能源短缺。有关数据显示，菲律宾石油产量仅占国内能源总供给的1.6%，天然气占比7.7%，煤炭产量占比4.6%，可再生能源占菲律宾能源供给的41.8%。在供热方面，可再生能源的贡献度甚至高达65%，主要原因在于农村家庭使用植物残渣作为厨房燃料。为加强可再生能源开发利用，提高能源自给率，菲律宾政府展开了一系列立法。如2001年的《电力工业改革法案》，2006年的《生物燃料法案》，2008年的《可再生能源法案》和2009年的《气候变化法案》。其中，最重要的是《可再生能源法案》，旨在通过财政和非财政激励措施，加速可再生能源的勘探和开发，使国家和地方制度化推进可再生能源使用，并促进实现高效且盈利的商业应用。

尽管菲政府多次出台相关政策，但收效甚微。客观原因在于，菲律宾本国在可再生能源勘探开发等领域不具备显著的技术、资金等优势，同时在政策上对外国投资主体有较多限制。根据菲律宾《宪法》第12条第2款的规定：公共领域的所有土地、水域、矿产、煤、石油、其他矿物油，各种形态的势能，水产、森林或木材、野生动植物和动物，以及其他自然资源归国家所有。因此，自然资源的勘探、开发和利用应当由国家全面控制和监管。国家有权与菲律宾公民、菲方公司和控股联合体（菲方至少占60%股份）通过合作生产、合资和产品分成协议方式共同勘探、开发和利用自然资源。基于对宪法的理解，菲能源部在批准可再生能源投资合同时，一律要求菲方主体至少持有项目60%的股份，这对外资引入造成了实质性准入障碍。

2022年9月29日，基于对1987年宪法的务实和技术性解读，菲律宾司法部发表了正式意见。菲司法部认为，太阳能、风能、水能和海洋或潮汐能的勘探、开发和利用，不应受到40%外资股权比的限制，因为这些资源取之不尽、用之不竭，而1987年宪法只考虑了那些可以被挪用的有限和可耗尽的资源。另外，在菲律宾法律体系中，基于国家有权享有和获得财产、王权至上、人类共用物三项原则，“自然资源”被作出过于严格的解读（不应理解为包含所有样式和形态的自然资源）。依据以上概念和原则，菲律宾《宪法》第12条第2款明确提到的其他资源（如土地、水产、森林、野生动植物等）都是可以实际占有的，而阳光、风、海洋等是无法被占有的。从该条款的立法背景可知，立法者担忧的是：如果自然资源完全开放给外资开采，可能导致资源的过早枯竭。但是通常而言，可再生能源是不会枯竭的，外商投资可再生能源受到股权比限制并不符合立法本意。此外，在1987年立法之时，可再生能源尚未被实际开发、利用，因此立法者不可能有意将可再生能源纳入该条款的适用范围。

在法理上得到正当性的阐释后，菲律宾能源部部长于2022年11月15日签署了第2022-11-0034号部门通函，正式取消了可再生能源投资领域对外国资本的股权限制。此举表明，随着世界各国大力倡导发展清洁绿色能源，菲律宾政府已经深刻认识到传统能源匮乏、可再生能源储量丰富的国情，因而将开发可再生能源作为实现能源自给的一个重要方向，大力推动该产业发展。在这项法令颁布之后，菲律宾政商界都十分期待这项改革能够带来更多投资机会。

修正案的主要内容及其延伸

菲律宾本次公布的《可再生能源法案修正案》（以下简称“修正案”）主要内容包含两条。首先，删除了《可再生能源法案》第19（A）条，修改对可再生能源的所有权性质做出的规定。在无须修改本国宪法的前提下，放开对外商投资可再生能源的股权限制。其次，对《可再生能源法案》第19（B）条进行修订，删除了菲方对相关合资公司持股至少60%的直接规定，同时对以下三类可再生能源服务或运营合同进行了法律保留：（1）直接取自天然水源的水；（2）地热资源的勘探、开发和利用，但菲律宾《宪法》第12条第2款规定的大规模地热资源勘探、开发和利用的财政或技术援助协议除外；（3）公共或私人植物庄园生产的木材及非木材森林产品。事实上，该修正案未改变菲律宾对可再生能源的分类或投资流程，仅取消了外商投资的股权限制。

值得注意的是，虽然菲律宾司法部表示宪法对自然资源勘探、开发和利用的外资所有权限制仅涵盖容易被占用的自然资源，例如矿藏、石油等，不应包括太阳、风和海洋等无法被占有的事物；但是，直接从自然水源中运输加工水资源，仍接受《水法》中的外资所有权限制规定。具体而言，根据菲律宾《水法》的规定，基于特定目的而将天然溪流的水或通过沟渠、运河提供的水，用于灌溉、采矿、电力或家庭用途，外商投资仍然受到股权比限制。但是依靠水坝修建的发电厂却能100%由外资拥有，这种情形下仅要求水坝所有权符合菲律宾法律规定。事实上不通过水坝，发电厂使用的水是无法进入闸门的，因此菲方享有足够的控制权，在这种情况下，进入发电厂的水源不算是自然资源，并且可以作为普通商业实体被外国收购。

除上述主要内容外，修正案还规定了诸多促进可再生能源產业发展的措施。例如：对可再生能源发电量的最低百分比（可再生能源组合标准RPS）做出规定；对可再生能源生产的电力实施了上网电价制度，为生产者提供了长期固定价格的保障；电力公用事业公司与合格的可再生能源系统最终用户签订净计量协议；还规定了离网电气化系统可再生能源的最低电力百分比等。此外，可再生能源开发商还可以获得若干激励措施，诸如：实体商业运营的前七年的所得税免除；前十年对可再生能源机械、设备和材料免征进口关税和特殊房产税；允许净经营亏损结转；销售可再生能源产生的燃料或电力的增值税零税率；对国内资本设备和服务的税收抵免等。

给相关产业发展带来积极影响

菲律宾取消对外商参与可再生能源项目的限制，将会对相关产业发展带来积极影响。菲律宾推广可再生能源发电需要技术知识和经验，也需要大量资金支持，取消外资在可再生能源投资领域股权比限制，将在投资方面带来显著的改善。菲能源部认为，可再生能源投资的高峰将很快出现。参议院能源委员会副主席张侨伟表示：“取消外资40%的上限比例是一个游戏规则的改变。这使（菲律宾）走上了创造投资环境的正确道路，在全球努力应对气候变化和俄罗斯与乌克兰持续冲突的情况下，将加强本国建立更多可再生能源设施。此外，更广泛地采用可再生能源可以逐步降低电价，使消费者受益，同时在有关社区内创造更多的就业机会。”从产业结构调整和能源替代的角度来看，增加可再生能源投资将帮助菲律宾减少对来自化石燃料与煤电等能源的依赖，增加可再生能源的使用；也可以促进该国其他可再生能源的发展；同时解决因地缘冲突引起的国际能源价格波动与供给受限的问题。

编辑：黄灵  yeshzhwu@foxmail.com