“镇级市”改革：城市化进程中的新选择

凯风

4月初，河南南阳市出台培育“镇级小城市”试点工作实施方案，选取了13个县市的11个镇作为“镇级市”探索试点。

众所周知，我国的城市行政体系从上到下大致可分为“直辖市一副省级市一地级市一县级市”四个层次，并无“镇级市”之说。就连县也只是被视为半城半乡的管理单元，不能完全被视作城市，遑论镇级市？

作为人口大国，我国虽然拥有2800多个县级单位、3.85万个乡镇及街道，但严格意义上的城市只有691个。以行政区划来看，根据中国统计年鉴，目前我国共有4个直辖市、15个副省级市、278个地级市、394个县级市。值得一提的是，在作为行政区划时，副省级市往往被纳入地级市的范畴，但讨论行政层级时，适合单列。

如果以城区人口进行分类，目前我国共有7个超大城市、14个特大城市、14个l型大城市、71个Ⅱ型大城市，其他都是中小城市。无论按照哪种方式进行分类，都无镇级层面的城市之说，既无镇级市的行政区划，也无镇级市的城区设置。然而，“镇级市”改革，确实有其存在的必要性及迫切性。

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镇级市，究竟是什么？

前两年，浙江龙港镇改为龙港市，被认为是“镇改市”的破冰之举。但这里的龙港市，并非镇级市，而是从建制镇升格为省辖县级市.由温州市代管，相当于行政级别跃升，属于特例。

与之对比，这一次河南探索的“镇级市”改革，并不涉及行政级别的提升，仍旧是县辖之下的镇级单位，只是作为小城市来进行打造。换言之，即使成了镇级市，行政级别仍然是镇级，而非县市级。但是，镇级小城市将会按照城市进行对待，不仅有望获得大量的县级管理权限，而且还有可能按照城市规模来调整人口及土地规划，进而获得更大的发展空间。

之所以如此，原因在于，乡镇更多作为农业管理单元，承载的人口和产业极其有限。随着经济发展，—些卫星镇、特色镇或中心镇有了独当一面的产业，人口不断聚集，乃至达到了一些中小城市的规模，

“小马拉大车”的问题愈发凸显，镇级建制难以适应发展需要。

在珠三角和长三角，一些中国百强镇GDP总量高达八九百亿元，常住人口规模多达数十万乃至近百万人，超过很多县乃至西部的地级市，不能再视作简单的乡镇来看待。所以，强镇扩权就成了必须，“镇级市”改革正是其中积极的探索。

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事实上，“镇级市”改革并不是第一次出现。早在10多年前，有关部门就曾表示，将推进镇区常住人口10万人以上建制镇的设市工作，增加城市数量。2019年，国家发改委再次发文指出，稳步增设一批中小城市，落实非县级政府驻地特大镇设市。

不过，特大镇设市，究竟指的是设立镇级市，还是升级为县级市，并无明确说法。在此期间，广东、浙江、江苏、陕西、福建等地纷纷推进强镇改革，有的对强镇进行扩权，有的直接探索“镇级市”改革，还有的将镇升格为县级市。

作为中国最年轻城市之一的浙江龙港市，就是这一改革的产物。龙港，原本隶属于温州市苍南县，作为一个普通乡镇而存在，但由于纺织、印刷等产业发展势头强劲，面积不断扩张，人口持续涌入。在设为县级市之前，龙港镇的面积已达183.99平方公里，人口从5000多激增至38.2万，相当于一个中等城市的体量。因此，龙港先是通过强镇扩权，获得了县级管理权限，并最终在2019年升级为县级的龙港市，完成“镇改市”的创举。

当然，这只是特例，由于行政区划调整牵一发而动全身，直接将镇升格为县级市的案例可谓少之又少。

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相比而言，强镇扩权威了许多地方的主流选择。

在广东，一些经济强镇实力远超过龙港镇，但仍旧只是镇的建制，只是管理权限与县并无差异。东莞是全国四个仅有的“直筒子市”之一。所谓“直筒子”，说的是市级之下不设县也不设区，直接辖镇。目前，东莞共下设4个街道28个镇，这些镇街中，有15个晋级全国百强镇之列，经济实力最强的长安镇GDP总量达895亿元，常住人口超过80万人。与之对比，在全国300多个地级市中，还有100个不及这一水平，而GDP超过这一水平的县也只有50多个。

东莞的镇域经济如此强大，为何不升格为县或县级市乃至市辖区？一个原因是，东莞发展太快太猛，从一个农业县变成县级市再升级为地级市，只用了几年时间，镇级在—开始没来得及调整。另一个原因是，“直筒子市”少了一个环节，更加扁平化，行政成本低，执行效率高，且与东莞“一镇一产”的格局相适应，也就没了调整的必要。

然而，建制镇终究级别太低，对于一个万亿GDP、千万人口大市来说，难以拉动经济发展的大车。为此，早在2009年，广东就开启了强镇扩权改革，赋予这些特大镇以县级管理权限，事权、财权、行政权全面下放，并在行政級别上予以高配置。

不过，前几年东莞也传出设立镇级市、镇改区的消息，但至今未施行。如今，对于东莞的强镇来说，名份上究竟是镇，区或是市都不重要。毕竟，这些强镇不是城市，胜似城市。

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“镇级市”改革，路在何方？

这两年，我国的城镇化开始出现一些变化，从鼓励大城市扩张到严控省会扩大规模，从支持撤县设区、撤县设市到稳妥调整行政区划、严控撤县建市设区。可以看到，最近一年，除了西藏两地因特殊需要完成撤县设市，绝大多数的撤县设区（市）都遭遇搁浅。

之所以出现这一变化，原因是新冠肺炎疫情暴露出大城市治理的短板，而人口和资源过度集中不利于协调发展。所以，这种背景下，“镇级市”改革的空间或许并没有想象的那么大，但仍值得期待。

其一，镇级市这一行政区划大概率不会出现。10多年前，有专家曾预测镇级市将成为我国第5种市级行政级别，但一直未能落地。究其原因，我国城市的行政级别本来就过多过繁，再多一个层级，既不符合精兵简政的需要，镇级市与县之间的关系也难以协调。

其二，镇级小城市或将批量出现，但只会局限于一些拥有特色产业或人口规模庞大的经济强镇。全国共有2万多个建制镇，其中人口超过20万的多达50多个，GDP总量超过100亿的有100多个，这些强镇都不乏成为小城市的潜质。

其三，有地方在高歌猛进，有地方出现了“逆城市化”现象。今年以来，东北两地首现“撤街设镇”的逆向改革。东北“撤街设镇”的背后，核心原因是人口减少、城市收缩，逐渐达不到设立街道的标准。

从积极的层面看，从街道回到建制镇，虽然没了城市的身份，但会获得一定的独立发展权，且容易“争取乡村振兴项目支持”。当然，中国城镇化方兴未艾，且面对经济与人口的双重拉力，大中小城市究竟如何协调发展，一切都有可能。

摘自微信公众号“国民经略”