为什么要制定口腔卫生政策?原则是什么?

李 刚

(空军军医大学(第四军医大学)口腔医学院口腔预防医学教研室,710032)

坚持预防为主、防治结合,提高公共卫生服务的可获取性和均等性,口腔卫生是健康生活的组成部分,是社会文明进步的重要标志。制定卫生政策,对于提高全民基本口腔保健水平, 保护人民口腔健康,促进社会的和谐发展,适应全面建设小康社会战略目标的总体要求极为重要。

适宜的口腔卫生政策对于保证和促进人民健康至关重要。口腔卫生政策和其他公共政策一样,有些是国家规范人们的行为准则,具有较高的权威性,即指令性,如《中华人民共和国执业医师法》及《执业医师法实施细则》对口腔执业医师有着严格的限制,《中华人民共和国传染病防治法》及《传染病防治法实施办法》、《医疗机构管理条例》、《医疗废物管理条例》等法律、法规,加强对口腔医疗机构的监督管理。有些是规定工作目标、策略、措施或步骤,有较强的指导性,如卫生部制定的《我国2000年口腔卫生保健目标》,《中国口腔卫生保健工作规划(2004-2010年)》,2007年卫生部办公厅下发的《关于加强口腔卫生工作的通知》,就是指导各地开展口腔卫生保健工作的文件,每年卫生部办公厅印发的《关于开展爱牙日活动的通知》则是对爱牙日活动的安排提出要求。科学有效的口腔卫生措施和管理要求通过政策固定下来,就会转化为政府改善群众口腔健康水平的承诺,就会转化为各级财政部门对口腔卫生工作的必要的经费投入,进而变为广大口腔医务工作者为群众提供高水平口腔卫生服务的实践,从而提高群众的口腔卫生水平。口腔健康是居民健康素质的组成部分,因此适宜的口腔卫生政策也能保护和发展生产力,成为经济和社会发展的重要基础。

此外,口腔卫生政策对于口腔医疗卫生系统自身建设和发展产生重要影响。口腔医疗卫生系统是保障群众口腔健康的载体,口腔医疗卫生人员是防治口腔疾病的力量。口腔医疗卫生人员的能力强弱,积极性的高低、医疗设备装备好坏直接制约着为人民提供卫生保健服务的质量和数量,进而影响群众的健康水平。口腔卫生政策也是影响口腔医疗卫生体系的发展的最重要因素之一。例如,为了提高儿童的口腔卫生水平,预防青少年龋齿,推进口腔医疗技术在基层的使用,我国自2008年起在中西部地区实施“儿童口腔疾病综合干预” 试点项目,通过开展口腔健康教育,普及口腔卫生知识,帮助学生养成良好的口腔卫生习惯;开展儿童口腔健康检查,早期发现、治疗口腔疾病;为项目地区适龄儿童进行窝沟封闭,防止窝沟龋的发生。项目实施三年来,累计为870万人次提供了健康教育,为130万名适龄儿童提供免费的口腔检查,为80万适龄儿童的280万颗第一恒磨牙提供了免费的窝沟封闭。该政策的实施,提高了儿童口腔卫生知识知晓率和正确刷牙率,降低儿童恒牙龋病患病率,带动了口腔预防适宜技术在基层的推广,还提高了中西部基层口腔卫生服务人员的防治水平,社会效益和经济效益显著,体现了公共财政的公共属性。

1.制定口腔卫生政策的程序

口腔卫生政策制定的科学程序就是制定高价值口腔卫生政策的思路、步骤和方法。具体来讲,包括逻辑上密切相连的七个步骤。

1.1 口腔卫生政策问题的确认

运用公认的科学方法和遵循合理的逻辑步骤,确定特定领域究竟有哪些问题,这些问题的优先次序,找出哪些是焦点问题和关键问题,分析关键问题进入政策议程的可行性。

1.2 口腔卫生政策问题的根源分析

针对特定的政策问题,运用科学方法,按照逻辑步骤,明确其根源和影响因素,找出形成机制。

1.3 口腔卫生政策方案的研制

依据特定问题的根源、影响因素和形成机制,研制出相应的治本、治标和标本兼治的政策思路和方案。

1.4 口腔卫生政策方案的可行性论证

对研制的政策方案,从政治、经济、技术、文化等方面作出可行与否的判断,如是多个可行的方案,要进行比较,找出优秀的方案。

1.5 口腔卫生政策执行

将最优的方案付诸实践,严格执行,加强质量控制,确保实施过程中不走样。

1.6 口腔卫生政策系统评价

根据政策实施的效果,判断政策价值、检验政策思路是否正确。

1.7 确定口腔卫生政策去向

根据政策评价结果,确定政策的归宿,是继续实施还是暂停或终止。

2 制定口腔卫生政策的原则

制定口腔疾病控制和防治政策,应坚持以我国国民经济和社会发展十年规划所提出的卫生工作方针。将口腔疾病控制和防治纳入政府公共卫生规划,与社会经济协调发展,以提高全民族口腔健康水平,作为指导思想。在市场经济下应特别重视贫困人群的口腔疾病控制和防治问题;改善口腔卫生保健的质量,口腔卫生系统应提供负担得起、有效而适宜的口腔疾病控制和防治措施和方法,以改善个人和社区的口腔卫生状况;坚持预防为主的方针,根据不同地区和人群的特点。

很多口腔疾病防控策略关注高危人群,其目标是集中力量解决关键群体。我国口腔疾病控制和防治的重点疾病为龋病和牙周病,重点对象为儿童和老年人,重点地区为乡村和社区。广泛开展口腔健康教育和定期口腔健康检查。预防龋齿要抓好推广窝沟封闭、推广局部用氟、非创伤性修复治疗和龋齿早期充填。预防牙周病关键是有效刷牙,定期牙周洁治术。通过采用这些口腔疾病控制和防治的干预措施,可避免口腔疾病治疗的高费用,确保全体国民公平地享有口腔卫生保健。

制定有利于口腔卫生事业的发展,推动人民口腔健康水平的高价值口腔卫生政策,应坚持以下几个原则。

2.1 依据国情

现代口腔医学发源于西方,其口腔医学研究、技术,以及口腔卫生政策经过多年发展,都比较成熟。必须认真学习和借鉴其成功经验,总结其失败教训,结合国情实施,才能避免走弯路。制订口腔疾病控制和防治策略目标要从我国实际情况出发,口腔疾病控制和防治要与社会经济发展相适应;在口腔疾病控制和防治现状和存在问题分析的基础上,提出解决口腔疾病控制和防治的目标与指标。一方面近年来我国社会生产力、综合国力显著提高,2010年GDP总量居世界第二位,政府已积累一定的财力解决公共问题。另一方面,由于人口众多,人均GDP仅居世界第95位,人均可支付财力还比较差。因此必须筛选出经济有效的预防措施,才有可能在我国实施。

2.2 顶层设计、分类指导

党中央、国务院提出 “健康中国”的重大战略,把提高人的健康素质作为各级党委政府的工作目标,政府投入逐渐加大,公共卫生、农村医疗卫生和城市社区卫生发展加快,新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险取得突破性进展,抓住这一重要的历史机遇,顶层设计,规划口腔卫生事业发展的全局。当前城乡和区域医疗卫生事业发展不平衡,资源配置不合理,因此在发展口腔卫生事业时,必须分类指导。同时,公共卫生和农村、社区医疗卫生工作比较薄弱,医疗保障制度不健全,医院管理体制和运行机制不完善,卫生投入不足,医药费用上涨过快,个人负担过重。这些都是卫生事业发展中面临的困难,因此也必须依靠卫生事业的发展逐步解决。

2.3 社会参与

依靠全社会的力量推进口腔疾病控制和防治。强调口腔疾病控制和防治的社会性,强调口腔疾病控制和防治是社会与经济发展的重要组成部分,口腔疾病控制和防治与社会经济发展之间的相互促进作用。例如, 国家可以通过制定政策,鼓励商业界或企业界生产更多无糖饮料,从而减少糖摄入达到预防龋齿的目的。口腔卫生工作是卫生工作的一部分。必须顺应整个卫生工作的发展方向,把握卫生工作的潮流,依托于卫生服务体系的发展,健全口腔卫生服务体系。一方面,在今后制定卫生政策过程中应权衡其政策的多边效应,在实现部门卫生政策目标的同时,兼顾人群口腔健康,将口腔健康提到各个部门、各级领导的卫生议事日程上,发挥公共政策对公众口腔健康的导向作用,将口腔健康评价指标纳入考核政府健康绩效的评估指标中;另一方面,口腔疾病防控规划在制定初期需要多个系统参与,在制定的各个阶段需要共同协商,讨论并明确各个系统的工作重点和在规划中的职责。使口腔健康促进成为社会发展政策中的有效内容。

2.4 共同危险因素

口腔疾病与心血管疾病、糖尿病、肿瘤和慢性阻塞性肺病等四大慢病有共同的危险因素,可以通过降低共同危险因素进行口腔疾病的控制。当不同的疾病有共同的危险因素时,分别对每种疾病单独干预将导致资源浪费。通过控制主要的共同危险因素促进整体健康,会以更低的成本、更高的效率对多种疾病产生重大影响。同时,共同危险因素策略的最大优势是不仅仅使高危人群受益,通过促进和改善全人群的健康状况,还降低了不公平性。例如,通过促进和加强口腔卫生专业人员参与控烟项目活动,促进口腔癌防治的健康教育和干预;在提供饮食、营养咨询时,不仅要涉及对全身健康有益的健康营养行为, 还应强调与口腔健康直接相关的内容等。从经济、社会、政策、行为等多方面阻止不利于国民健康的因素包括口腔健康在内的疾病危险因素出现,真正将发展方式由以治病为中心向以健康为中心转变。

2.5 确定指标

以口腔健康状况和口腔卫生资源为中心制订评价指标。即依据口腔疾病的危害性和口腔卫生问题的重要性,口腔保健对策的可行性,口腔卫生信息的可提供性,口腔卫生指标可比性等原则。

基于以上原则,今后口腔卫生服务应贯彻“预防为主,防治结合,预防优先”的方针,结合深化医药卫生体制改革,大力发展口腔卫生服务体系,完善口腔公共卫生服务,不断满足群众口腔卫生服务需求,提高群众口腔健康水平。

3 制定口腔卫生政策的内容

我国卫生部发动了一系列的口腔健康促进活动,包括爱牙日活动、学校口腔健康开展、培养口腔卫生人力、推广常见口腔疾病的控制和防护措施,并开展科学研究,制订防治策略,采取综合措施,积极控制口腔疾病的流行与传播等,推动了我国口腔疾病控制和防治的发展。

3.1 积极完善口腔卫生政策

建立、健全口腔公共卫生相关法规、标准、政策、规划,保障人群平等地享受口腔公共卫生服务,降低口腔疾病和伤残负担,以重点疾病、重点人群和特殊人群为重点,积极争取财政政策的支持,完善医疗保险制度,拓宽筹资渠道。

3.2 营造社会参与支持环境

要大力宣传,提高各级政府、有关部门对口腔卫生工作重要性的认识,积极争取其对口腔卫生工作的支持。要加强与临床医学、预防医学的学术交流和合作,提高临床医学工作者、公共卫生工作者对口腔卫生重要性的认识,形成全社会关心支持口腔卫生的局面。

3.3 大力开展口腔健康促进

要积极利用“全民健康生活方式”这一平台,普及口腔防治知识,使群众的口腔卫生服务需要转化为口腔卫生服务需求,进一步转化为对口腔卫生服务的利用。为了提高健康教育的效果,真正达到“知、信、行”,要增加健康教育的针对性。对于口腔疾病患者,要针对其所患的口腔疾病和易患的口腔疾病,开展有针对的健康教育,提高其防治知识和治疗依从性;对于健康人群,要根据其处于生命全周期的不同阶段,开展有针对性的口腔保健宣传,教育其养成良好的口腔卫生习惯和就医行为。

3.4 以龋病和牙周病为重点

龋病、牙周病在今后相当长的一段时间内,仍然是严重危害群众健康的两大口腔疾病,必须立足重点人群,从三级预防的角度,开展包括预防和治疗在内的综合干预措施,尽快降低龋病、牙周病的患病率。

3.5 探索口腔卫生的均等化

新医改的一个非常重要的创新就是体现“预防为主”,为全体社会公众提供均等公共卫生服务,降低疾病负担,减少卫生资源消耗。作为患病率高且有经济有效的预防措施的口腔疾病,采取相应措施保护群众口腔健康应成为公共卫生服务均等化的内容。2010年,0～6岁儿童的口腔检查已成为儿童健康检查的一部分成为口腔公共卫生服务均等化的一项内容,随着公共卫生服务均等化工作的推进,政府投入将增加,服务涵盖的内容将越来越丰富。这就需要认真筛选适宜的内容,充实服务包,在提高群众口腔健康的同时,带动口腔卫生服务体系的发展。

3.6 推广口腔预防适宜技术

以推广口腔预防适宜技术为重点,普及口腔保健服务,要从根本上解决大多数群众的口腔健康问题,须大力普及方便易行、质优价廉的口腔预防适宜技术。2009年,参照世界卫生组织的相关指南,卫生部组织编印了《口腔预防适宜技术操作规范》,下一步应结合基层卫生服务体系建设,研究制定配套的价格政策,加大普及推广。

3.7 完善口腔卫生服务体系

要随着居民口腔健康需求的提高,逐步完善口腔卫生服务网络。针对我国基层普遍缺乏口腔医务工作者的实际情况,应重点结合目前开展的基层医疗卫生服务体系建设,包括县医院、乡镇卫生院、社区卫生服务中心建设,完善口腔卫生服务网络,逐渐形成发展均衡的口腔医疗资源,促进群众获得平等的口腔卫生服务。此外,要采取有力的扶持政策,加大贫困地区口腔卫生队伍建设,改善其工作待遇,使其安心扎根基层。

3.8 完善口腔卫生信息系统

WHO将龋病、牙周疾病、牙颌畸形、白斑、扁平苔藓、溃疡(阿弗他、疱疹、创伤性)、急性坏死性龈炎、念珠菌病、特异性牙釉质、氟牙症、走马疳、颞下颌关节病、上下唇的畸形和颜面和颌的其他肿物列为国际监测的口腔疾病。在定期开展居民口腔健康状况流行病学调查的同时,建立灵敏的口腔疾病监测和口腔卫生服务信息系统,及时掌握口腔卫生状况和防治工作进展,探索与慢性非传染性疾病监测系统相结合的工作机制和工作内容。加强口腔疾病监测的规范化管理,严格按照全国口腔疾病监测方案要求开展口腔疾病监测工作。为制定我国口腔疾病控制和防治规划、具体的控制措施、调整防治策略和评价规划的实施效果提供依据。

3.9 加强口腔卫生科学研究

开发具有成本效益的公共卫生干预措施和有效的治疗措施,为口腔疾病的预防与治疗提供科学依据。要坚持科学研究为口腔疾病控制和防治工作服务的方向,针对口腔疾病控制和防治工作中的难点和关键环节开展应用性研究。把科学研究的重点转向社区口腔卫生保健服务以及与初级口腔保健有关的各个方面,包括口腔疾病流行趋势、监测、评价与对策;口腔保健信息网络管理;口腔预防保健项目的安全性与效果评价,成本效果分析;口腔卫生人力结构配置与社会服务效益等。不断提高口腔卫生保健管理水平。

3.10 开展多边国际交流与合作

要积极开展多种形式的口腔疾病控制和防治双边与多边国际交流与合作,不断开拓与国际组织和国家间的合作领域,争取合作项目,组织国际会议,扩大国际影响,吸取国外的成功经验,探索解决共同面临的问题,推动我国口腔疾病控制和防治工作不断发展。积极争取国际组织、外国政府在资金、技术等方面的交流、合作和援助,及时跟踪和借鉴国际上的成功经验,引进先进技术和方法,促进我国口腔卫生服务和口腔卫生政策进程。