通济堰灌区农业水价综合改革的现状、问题及对策思考

查建军

(四川省都江堰水利发展中心通济堰管理处,四川 彭山 620860)

1 农业水价综合改革的重大意义

长期以来,水利行业渠系水利设施薄弱、运行维护经费不足、农业水价形成机制不健全、价格水平总体偏低、用水管理粗放、大水漫灌和水资源浪费等问题较为突出[1]。上述问题在曾经长期处于“省直属、市代管”、而今属于“厅市共管和都江堰一体化”管理体制的通济堰灌区更为明显。同时,灌区农业水价20年未调整,农业水费长期不够成本也没有增长,目前通济堰更是严重收不抵支,2023年收支预算缺口达1 000多万。因此,通济堰支持推动农业水价综合改革,对促进节约用水、增加建管经费、完善水利设施、提高管理水平、提升供水效益、强化用水管理进而更好推动灌区发展等具有重大意义。

2 农业水价综合改革的主要内容

根据《国务院办公厅关于推进农业水价综合改革的意见》(国办发〔2016〕2号)等政策要求,国家农业水价综合改革的主要内容包括完善供水计量设施、建立农业水权制度、提高农业供水效率和效益、加强农业用水需求管理、探索创新终端用水管理方式、分级制定农业水价、探索实行分类水价、逐步推行分档水价、建立农业用水精准补贴机制、建立节水奖励机制、多渠道筹集精准补贴及节水奖励资金等10多项[1]。改革推行以来,通济堰管理处认真学习贯彻,积极沟通各方,协调配合工作,大力推进灌区农业水权确认、计量设施完善及水量统计、核对确认、农业供水合同及补充协议签订、工程提档升级、管理能力提升等工作,也特别期望通过改革推动解决灌区建管资金短缺、工程老损病险、设施设备落后、管理粗放低效、水资源利用效益低等“疑难杂症”。

3 通济堰灌区农业水价改革现状

3.1 灌区简介

通济堰历史悠久,开创于公元前141年,已是2100多岁“高寿”。久负盛名,唐时就与都江堰等一同促成“扬一益二”之繁盛美名,清嘉庆七年与外江灌区相连,2016年获得大禹奖,2021年融入都江堰一体化发展,2022年入选世界灌溉工程遗产。效益显著,2000多年来发挥效益,如今灌溉成都、眉山两市的新津、彭山、东坡、青神4县(区)约3.47万hm2农田。渠首位于新津城南的南河、西河、岷江交汇处,主要水源为南河,西河为补充水源,进水口设计流量为48 m3/s,年均引水约11亿m3。多年平均农业用水量超2亿m3,农业节水潜力和改革空间大。

3.2 改革现状

在省水利厅和都江堰水利发展中心(以下简称“都发中心”)的领导下,在地方政府和有关部门的支持下,经过各方共同努力,灌区农业水价综合改革取得一定进展。

3.2.1 东坡区试点情况

东坡区作为都江堰灌区2个试点县(区)之一,改革涉及通济堰灌区和东风渠灌区,由通济堰牵头。在省水利厅和都发中心指导下,在东坡区党委政府和水利局等部门支持下,目前东坡区农业用水水权(2022-2026年)已确认,2022年农业合同补充协议已签订,水费补缴手续正在审签中,这些成果来之不易。东坡区还因改革积极、推动有力、成效显著而入选水利部首批(10个)试点县(区)名单,成为全国农业水价综合改革“一名先锋”。

3.2.2 其他县(区)改革情况

彭山区(含眉山天府新区)、新津区和青神县农业水权尚未完成确认,其中天府新区水价改革由外江处牵头,天府新区水价改革由东风渠牵头。总体来说灌区农业水价综合改革仍是困难重重、任重道远。

4 存在的主要问题及原因分析

4.1 地方积极性不够高,社会支持不足

一是灌区政府及有关部门认识还不到位,存在“改革意味着水价要涨”“收水费等于增加群众负担”等误解[2];二是农业水费是由地方财政转移支付,地方怕改革后水费增多;三是改革所需灌区政府投入支渠以下工程建设、管护、计量等方面资金需求量大、消耗人财物多,对财政造成巨大压力;四是农户不需支付水费,习惯了大水漫灌,节水意识较差,参与改革意愿不强。这些将严重影响改革进展及效果。

4.2 工程建管资金缺乏,升级改造困难

一方面,通济堰错过国家大型灌区续建配套与现代化建设“十四五”规划“高铁”,也没有搭上地方国民经济与社会发展规划“快车”。另一方面,省水利厅与都发中心资金有限,还需统筹考虑,难以满足“硬件设施落后东风渠近20年”的通济堰升级改造所需的资金需求。另外,通济堰虽然水资源丰富,但是供水多、收费少,特别是年均约7亿m3生态用水按政策应收9800余万元,但因种种原因实际收费只有约750万元(不足8 %),水资源价值被严重贬低,导致通济堰长期“收不抵支”“要靠救济”。目前通济堰水利工程设施病险老损严重,98 km干渠和5条自管支渠上的许多筒口存在有口无闸、闸门漏水(启闭难、用电难)、闸房漏水等问题,渠系灌溉水利用系数只有0.5左右,输水损耗大,水利用率低,对节约用水和提升水资源利用效益带来“巨大挑战”。

4.3 量测水设施较落后,计量闸控不精准

在资金、政策、项目、用地等困境影响下,存在以下问题:一是灌区尚未建成水调中心及配套设施设备;二是无标准水文监测断面及标准测站;三是51处量测水设施存在计量、传输等问题,干支渠量测水设施不足;四是斗农毛等末级渠系量测水设施严重不足,县、乡、村、组、户的水权分解、水量分配和计量计价难以确定;五是闸门控制以现场、手动为主,信息化水平低、管控难度大,不利于水量调配和计量收费。目前通济堰与县(区)在支渠口的用水计量糅合闸孔出流、经验估算和关系曲线精准度不够,导致县(区)对水量认可度低、核对签章难度大。而县、乡、村、组、户之间“计量算账”更是困难重重。

4.4 人才和队伍不够强,设备器具缺乏

人才队伍方面:一是人员老龄化严重,特别是管理站点上;二是专业人才短缺,尤其是工程规划、设计、水文、法律等专业人才匮乏;三是“单兵”素质不高,协同配合不足,队伍战力不强。设备器具方面:雨量器、视频监控、执法记录仪、转速流速仪、水位报警器等设备器具缺乏。以上问题的主要原因是资金短缺、政策限制、培训不足等,严重制约农业水价综合改革和单位发展。

5 主要对策及建议

5.1 加强宣传沟通,争取社会更多支持

5.1.1 宣传氛围营造

深入学习贯彻国家有关改革的决策部署,大力学习宣传全省水权水价改革工作会等会议精神、工作要求,提高干部职工理论水平,凝聚社会改革共识,营造良好的改革发展氛围。

5.1.2 沟通争取支持

加强与灌区党委政府、有关部门、社会组织和人民群众沟通交流,积极宣传解释改革政策、意义、目标和举措,以“水权水价改革主要目的是促进节约用水、提高用水效益”“合规用水、节约用水,并不会增加水费”“收取水费的目的不在于收钱,而是要利用价格杠杆撬动节水”等科学认知纠正错误认识,争取社会更多更大支持。

5.1.3 倡导节约用水

向公众特别是农户、用水大户宣传极端天气频发突发及其危害性、水资源现状和节水的重要性,倡导节约用水,呼吁全民节水。引导树立并强化“节水等于挣钱”“节水就是行善”“节水造福后人”等良好惜水节水思想理念。

5.1.4 借鉴推广经验

学习、借鉴、报道国内外先进经验、优秀做法和典型案例,通过改革试点以点带面进而以面成体、遍地开花,以实践经验、改革成果循环提升改革动力、能力和实力,同时为国家制定政策、优化方案、调整水价、完善设施、用好资源等提供支撑。

5.2 争取项目资金,改造完善渠系水网

5.2.1 争取项目资金

主动对接、积极融入中央、省、市发展战略、规划和计划,搭乘“时代东风”“国家战略”,利用“世遗名片”“充沛水量”,争取国家、省市、省水利厅和都发中心加大对通济堰灌区的政策倾斜、资金增投和项目增加,将通济堰灌区纳入大型灌区续建配套与现代化建设“十四五”规划(中期调整)及地方水利基础设施建设范围,以便获得“脱胎换骨”“改造升级”的机会。

5.2.2 增强造血功能

特别重视通过争取政策支持、提升服务质量、加强沟通协调等方式,尤其是要争取省水利厅、眉山市的关心关爱和政策支持,以增强自身“造血功能”,力争灌区能够按照“准许成本+合理收益”“水费逐年合理增长”等原则分类定价、及时调价、调增水费,进而实现作为水管单位主营收入的水费(尤其农业和生态用水水费)逐年逐步合理增长的“梦想”。

5.2.3 完善渠系水网

提前系统谋划渠系水网建设规划,特别是省管骨干渠道提标增能和支斗农毛渠畅通修复,做好资料准备,当项目资金有望时及时报审,全力争取增加项目储备。加强工程项目勘察、设计、建设、运行、管理和维护,全过程、全方位、各方面监督管理,提升工程设施的质量效益、服务功能。强化工程巡查检查和维修养护,及时发现、报告、实施隐患整治、故障修复、功能恢复,防止或减少人财物损失,确保灌区人员、财产、供水和防汛抗旱等安全。

5.2.4 强化工程整治

依法依规申报、利用项目资金对渠首枢纽进行整治,及时修复严重水毁的拦河坝海漫,确保闸坝及防汛抗旱安全,对存在问题的闸群闸门及启闭设施进行功能修复。对总干渠虞石桥上游段、东干渠彭溪湃至彭谢路段、西干渠铁炉沟段等渠段进行清淤打漂和畅通整治,增加渠道输水能力。对存在漏水、启闭、用电、病险等问题的闸房、闸门或启闭设施等进行修复或改建为闸门一体化设施,结合实际,将有口无闸的支渠口(筒口)安装上闸门,减少渠道输水“跑冒滴漏”现象。

5.3 完善计量设施,科学调度精准计量

5.3.1 完善量测水设施

在干渠上、支渠口、泄洪闸口和自管支渠上合理布设标准测流断面或设置标准水尺(雷达水位计)等。聘请专业技术公司负责信息化设施设备的技术支撑和运维服务,盘活现有51处量测水信息化设备。增设现代量测水设施设备并加强水文测验、资料整编和成果运用。

5.3.2 提升信息化水平

规划建设灌区现代化水调中心,配套相应设施设备,实现工程设施、点位情况远程可视,雨水情、闸控等信息在线传输,闸门、监控等设施设备远程可控。

5.3.3 分级分别确定水量

与县(区)加强沟通对接,用水计量到支渠口,坚持双方共同核对、签认水量,计量逐步从闸孔出流、经验估算等综合方式,过渡到以标准水位流量关系曲线、一体化闸门控制精准数据等方式。配合县(区)统筹支斗农毛渠等末级渠系量测水设施建设、水文监测,将水量计取到乡、村、组、户。

5.4 优化水权水价,建立健全奖惩政策

5.4.1 综合确定初始水权

按照水利厅要求:加快明晰初始水权和水资源分配,包括区域水权、取水户水权、灌溉用水户水权和公共供水管网用户用水权等4项用水权;强化水资源用途管理,推进多形式用水权市场化交易,建立健全权属清晰、权责明确、流转顺畅、监管有效的水权管理体系[2]。结合灌区实际,确定初始水权要坚持6项原则。一是总量控制原则,各县(区)确权总量不超过用水总量红线,灌区确权总量不超过供水计划;二是农业优先原则,农业用水按照实际灌面、种植结构、用水定额、灌溉水利用系数和多年平均用水量,考虑地方复耕及高标准农田建设用水需求确定水权;三是许可原则,非农用水按取水许可证、项目水资源论证、供水计划和供水能力为依据;四是预留原则,考虑各县(区)群众生活和经济社会发展需要,适度预留水权份额空间;五是均衡原则,受水源保障和工程供水能力限制,同类用水各县(区)同步调整,以实现灌区的均衡受益[3];六是逐级分解原则,配合县(区)将初始水权分类指标逐级分解到乡、村、组、户(用水终端)。

5.4.2 分类定价促进节水

按照“准许成本+合理收益”原则,依据生活、农业、工业、服务业、水力发电、生态和应急等类型,结合产品、服务、场景、效益等情况,制定、细化并实施分类水价、阶梯水价、时段水价、质量水价并出台相应水价依据文件。根据水价政策执行情况,考虑通货膨胀、生产经营服务和使用情况适时调整水价。建立健全充分反映水资源稀缺特征、供水成本,促进节水和水资源优化配置的水价机制。确保人员经费和工程维修养护经费等管水成本能得到满足,确保工程、供水、防汛抗旱等安全和效益得到保障。

5.4.3 建立健全奖罚政策

明确各用水主体及其用水权份额,要求办理取水许可,安装、校检计量设施,严格计量收费。建立健全并严格执行“超用量加价、节水有奖补”配套政策,利用“价格杠杆”“奖优罚劣”等政策引导、促进全民节约用水,提高节水积极性和利用效益。

5.4.4 严格监管水权交易

采取实地调查、专家论证、流程审核、严格监管等方式,依法依规、严格仔细办理水权确认、取水许可、水权交易等事项。联合相关部门(单位)、采取线上线下等多种手段严格监控水权交易等行为,避免水权交易市场虚假交易、套取指标、“黄牛”、“敌对”等扰乱水权交易市场,多措并举确保水资源公益属性不动摇。

5.5 建强人才队伍,配齐设备加强监测

采取公招、聘用、借调等方式引进紧缺和高层次专业人才;通过培训、挂职、竞赛、激励等方法培养专业技能人才。组建工程规划、建设管理、水文监测等专业人才队伍并强化演练、实战,总结经验教训,提升“单兵素质”和“团队向心力、凝聚力、战斗力”。

采购雨量器、水位报警器、转速流速仪、监控等设备器具。加强工程测量、方案编制、水文测验等实践操作、资料整编和成果运用。

6 结语

水是生命之源,水育万物。以农业水权水价改革促进珍惜水节约水,功在当代,利在千秋。通济堰将继续深入学习国家关于农业水权水价改革的决策部署,贯彻落实四川省、省水利厅和都发中心工作要求,坚持稳中求进、加强协调配合、强化调查研究,坚持联合地方、协同社会、凝心聚力,统筹好改革、发展和稳定,确保水资源公益属性,在夯实主责主业、服务地方发展的同时,扎实推进农业水价综合改革,全力促进节约用水、完善工程设施,切实提高用水效益、推动可持续发展,努力为都江堰灌区“国际知名国内一流”榜样建设“决胜”而不懈奋斗,为成眉同城化和四川水利高质量发展作出通济堰应有的更大的贡献。