庄浪县耕地保护及土地使用管理措施

刘雄杰

摘 要 保障国家粮食安全是关系我国经济社会发展全局的重大问题，粮食生产是国民经济的基础，耕地是粮食生产的重要基础，必须严守耕地这个根基。为了加强甘肃省平凉市庄浪县耕地保护，将庄浪县第三次国土调查耕地数据与2018年度全国土地变更调查数据及第二次全国国土调查相比，分析了庄浪县耕地变化情况，提出了从严控制建设占用耕地行为、严格耕地和永久基本农田保护、推进耕地质量提升和生态保护、坚决防止耕地“非农化”“非粮化”、严厉打击违法违规占用耕地行为5点加强耕地保护，严格土地用途管制的措施，并提出了强化责任落实、强化问责问效、强化监管体系3方面保障措施，保障耕地保护措施得以有效落实。

关键词 耕地保护；用途管制；措施；甘肃省平凉市庄浪县

中图分类号：F301.21 文献标志码：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2023.02.075

甘肃省平凉市庄浪县耕地总量少，耕地质量较低，耕地后备资源不足，部分耕地地力贫瘠、生产道路不通、地块零碎、耕种条件差。当地大部分青壮年劳动力常年外出务工，留在农村的人员多为老人、妇女和儿童，这些劳动力不足以满足生产需要，造成部分耕地撂荒。随着农业结构调整和国土绿化建设，耕地流向林地、园地、草地和建设用地的面积逐渐增加，用于种植谷类、小麦、玉米的永久基本农田，用于种植粮食和油料、蔬菜等农产品及饲草饲料的一般耕地面积减少，粮食安全难以保障[1]。

1 庄浪县耕地流量变化分析

根据第三次全国国土调查（以下简称“三调”）汇总数据，庄浪县共有耕地613 79.89 hm2，与2018年度全国土地变更调查数据相比，庄浪县耕地面积净减少17 190.4 hm2（见表1）。

1.1 耕地减少的原因

第二次全国国土调查（以下简称“二调”）以来的年度变更调查只变更国家提取下发的建设用地和设施用地图斑，对农用地内部耕地变为园地、林地、草地等变化情况未做变更，“三调”与2018年度全国土地变更调查数据库相比变化较大，主要是耕地流入园地、林地、草地、建设用地、水域和农村道路等共计

24 366.99 hm2。耕地流出主要有以下4点原因。1）农业种植结构调整。市场驱动、地方政府主导或农民自发进行农业结构调整等因素，导致16 638.47 hm2耕地流入林地（种植树苗）、园地、坑塘水面、养殖用地等。2）国土绿化等生态建设项目占用减少耕地4 338.78 hm2。

3）城镇化建设、“下山入川”生态移民工程、异地扶贫搬迁及道路升级建设占用减少耕地3 058.49 hm2。4）“三调”提升了调查精度，提高了上图面积标准，将“二调”耕地331.25 hm2的零星建设用地、林地、草地、沟渠和坑塘水面等地类细化调查为相应地类，耕地减少而其他地类面积相应产生变化。

1.2 其他地类发生变化，耕地面积有所增加

与“二调”相比，“三调”的园地、林地、草地、水域、建设用地和其他土地等流入耕地7 176.43 hm2。耕地流入主要有以下3点原因。1）由农民自主复垦及各部门实施的土地整治项目从其他土地、草地、园地、建设用地流入耕地4 035.98 hm2。2）林地流入耕地

1 601.42 hm2。3）“三调”将城镇村庄细化调查，将“二调”城镇村及工矿用地范围内实际耕种的够上图面积土地变更为耕地13 56.92 hm2。4）农业结构调整，将人工牧草地、设施农用地调整为耕地175.11 hm2。

2 加强耕地保护措施

加强耕地数量、质量、生态保护，按照“严保严管、节约优先、统筹协调、改革创新”原则，完善“责任+激励、行政+市场”新机制，落实“藏粮于地、藏粮于技”战略，实现耕地数量基本稳定、质量有所提升、生态逐步改善。严格落实乱占耕地建房专项整治，对新增违法用地实施“零容忍”，坚决整改到位，形成保护更加有力、执行更加顺畅、管理更加高效的耕地保护新格局[2]。

2.1 从严控制建设占用耕地行为

2.1.1 全面加强耕地规划管控

充分发挥庄浪县国土空间规划的整体管控作用，合理划定生活、生产、生态三类空间，严控建设占用耕地特别是基本农田。统筹安排新增、流量和存量用地计划，将用地计划安排与土地节约集约利用、补充耕地、批而未供和闲置土地处置等工作相挂钩，实行差别化配置。

2.1.2 提升节地水平和产出效益

实行有保有控的产业用地政策，坚决遏制产能过剩行业用地，着力盘活存量建设用地，加大批而未供和闲置土地处置力度，因地制宜开展低效用地再开发。充分利用城乡建设用地增减挂钩等手段，深度整合农村土地资源，有效推进农村建设用地减量化。实施建设用地总量和开发强度“双控”，严格执行并不断提高建设用地标准。

2.2 严格耕地和永久基本农田保护

2.2.1 严格耕地保护制度

为落实最严格的耕地保护制度，2022年2月24日，庄浪县委书记主持召开的县委十七届七次常委会会议，讨论审定了《关于进一步加强耕地保护的实施意见》

《关于进一步遏制乱占耕地建房切实保护耕地的实施意见》等相关耕地保护规范性文件，将耕地保护纳入制度化管理，形成“县委、县政府统一领导，各部门（乡镇）协同，全社会参与，上下联动”的耕地保护共同责任机制体系。

2.2.2 落实耕地保护主体责任

按照中华人民共和国自然资源部印发的《关于在全国开展“三区三线”划定工作的函》和《甘肃省自然资源厅关于印发〈甘肃省“三区三线”划定工作技术细则（试行）〉的通知》要求，全面启动开展了庄浪县“三区三线”划定工作。划定形成庄浪县耕地保护面积6.05万hm2、永久基本农田保护面积5.48万hm2。依据数据库面积，县人民政府与各乡镇人民政府签订《永久基本农田保护责任书》和《耕地和永久基本农田保护目标管理责任書》。

2.2.3 规范永久基本农田农业生产

严格规范永久基本农田上的农业生产经营活动，禁止占用永久基本农田从事林果业及挖塘养鱼、非法取土等破坏耕作层的行为，禁止闲置、荒废永久基本农田。

2.3 推进耕地质量提升和生态保护

2.3.1 实施城乡建设用地增减挂钩项目，缓解占补平衡指标压力

通过乡村振兴、美丽乡村建设、全域无垃圾专项治理、农村闲置危房清零、增减挂钩拆旧复垦整理等多项业务的同步开展，庄浪县村容村貌大幅改观，农村建设用地布局集中合理、土地集约节约利用程度明显提高。正在实施的庄浪县南坪镇、卧龙镇等18个乡镇城乡建设用地增减挂钩项目验收新增耕地59.27 hm2，用于跨省域交易，预计收益交易资金2.67亿元。通过跨省交易助力乡村振兴，解决了乡村振兴资金难题，保障了跨区域土地资源的合理配置，实现了土地资源大平衡。

2.3.2 强化耕地质量监测，实行技术性保护

在积极保护生态环境的前提下，加大补充耕地力度和资金投入额度，有序推进宜耕后备资源359.69 hm2。

因地制宜开展秸秆快速腐熟还田、增施有机肥等工作，提高耕地基础地力。推广深耕深松技术，实施测土配方施肥，构建合理耕作层，提高资源利用率。采取地力定向培育、强化土壤投入品监管、管理污肥污水施用等措施，预防和消除土壤污染。建立完善的耕地质量监测体系，完成了耕地质量等年度更新评价和补充耕地质量等级评定工作。有序实施耕地耕作层土壤剥离，用于新开垦耕地、劣质地或其他耕地的

土壤改良。

2.3.3 持续推进耕地质量提升

大力推进高标准农田建设和土地综合整治，编制庄浪县“十四五”高标准农田建设规划，力争高标准农田面积占耕地面积比重稳定在60%以上。在土地整理项目验收前，进行严格的补充耕地质量评定，实现耕地占补数量、质量双提升[3]。

2.4 坚决防止耕地“非农化”“非粮化”

2.4.1 坚决制止耕地“非农化”行为

按照平凉市自然资源局《全市自然资源系统开展土地违法违规问题大清查大整治专项行动实施方案》的通知，结合庄浪县自然资源管理工作实际，持续推进“大棚房”“违建别墅”等土地违法违规问题清查整治、落实土地卫片执法检查过年工作，采取“日常、重点、集中”的方式开展动态巡查监管，常态化开展“回头看”行动。庄浪县共摸排违法违规问题409宗、土地卫片执法图斑149个、立案查处违法案件5起、收缴罚款236 751.6元，有效遏制了耕地“非农化”行为。

2.4.2 开展撂荒耕地综合整治行动

根据庄浪县人民政府印发的《关于成立庄浪县撂荒地专项整治工作的通知》，庄浪县农业农村局、庄浪县自然资源局印发的《关于严禁耕地撂荒和加强粮食生产的公告》，以及甘肃省农业农村厅、甘肃省自然资源厅印发的《关于进一步做好撂荒地核实排查整治工作的通知》等文件，将“三调”数据库中耕地未耕种、永久基本农田、确权承包权等图斑逐村逐户逐地块地组织开展核实排查，采取纳入高标准农田改造、土地流转、购买社会化服务、亲友代种、农户自种等方式，将庄浪县清理清查的5 166.13 hm2撂荒耕地结合春耕生产边排摸边整改，按照“宜粮则粮、宜特则特”和“六个一批”复耕措施，因地制宜、分类施策。目前庄浪县共整治5 040.06 hm2，占总任务的97.56%，为稳定粮食播种面积、增加粮食产量奠定了坚实基础。

2.4.3 开展耕地苗木清理整治行动

稳妥推进耕地复耕和苗木整治，建立了摸排整治台账，实行动态销号管理制度。充分尊重农民意愿，以有计划、有目标、有节奏、实事求是及维护群众合法权益为原则开展整治工作。目前，庄浪县共摸排荒废苗木乱占耕地559.00 hm2，通过绿化消化、市场销售、农户自行清理、依法依规清理等方式完成整治恢复耕地433.13 hm2，力争做到苗木不占用耕地、不與粮争地。

2.4.4 严防耕地“非农化”“非粮化”

坚持农地农用、农业生产结构调整不得改变耕地用途、不能破坏耕作层的原则，严禁撂荒、闲置、改变耕地用途及其他破坏耕地的行为。引导在可垦造耕地的荒山荒坡上种植果树、林木，发展林果业，逐步退出基本农田上的果树，恢复耕地属性。分类处置耕地“非农化”“非粮化”，杜绝增量、消化存量、严治抛荒，确保耕地数量不减、质量不降、产能提升，并将粮食生产纳入乡村振兴战略考核。

2.5 严厉打击违法违规占用耕地行为

2.5.1 遏制乱占耕地建房行为，切实保护耕地

按照“政府主导、综合施策、依法依规、铁腕遏制”的原则，结合城乡人居环境整治及“拆危治乱”攻坚行动，坚决遏制农村乱占耕地建房行为[4]。加大乡村全域闲置校舍、厂房、宅基地、农业设施用地及废弃地等建设用地的集中整治力度，复垦整治的建设用地指标可在县域内统筹安排，保障乡村建设项目用地。对正在发生的乱占耕地建房行为“零容忍”，采取全天候蹲守制止、截断建材来源、劝阻施工人员等措施，符合没收标准的坚决没收，对移交不到位的进行落实查封、关闭、拆除等顶格处罚，将违法行为遏制消灭在萌芽状态。

2.5.2 持续加大对土地违法行为的监理力度

1）加大巡查力度，实施智能监管、联合监管，构建“早发现、早制止”工作机制，坚持“露头就打”和一案双查，既查事又查人。

2）积极落实执法监管共同责任，全面实施联合惩处和重点执法检查工作模式，坚持刚性执法和精准打击，特别是严查严打违法占用耕地和永久基本农田行为。采取挂牌督办、发函督办、交叉互查或直接查处的方式，确保重大案件查处到位，并及时通报曝光。

3 保障措施

3.1 强化责任落实

各乡镇、各有关部门要充分认识耕地保护工作的严峻性和复杂性，形成党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动的共同责任机制，确保耕地保护各项政策落到实处。县、乡主要领导是庄浪县行政区域耕地保护的第一责任人，自然资源局、农业农村局主要领导是耕地保护的主管责任人，要切实履行好各自的工作责任，对本辖区耕地和永久基本农田保护负总责。

3.2 强化问责问效

严格落实耕地保护责任，对不履行法定职责，造成土地管理秩序混乱、耕地或永久基本农田受到严重破坏的公职人员严肃问责，涉嫌违法犯罪的依法移交司法机关追究刑事责任。严格政府耕地保护责任目标考核并列入高质量发展考核，建立激励机制，统筹财政资金，对村集体经济组织和农户给予奖补[5]。

3.3 强化监管体系

进一步加大巡查力度，以“天上看、地上查、网上管”为抓手，全覆盖监测耕地利用情况。充分发挥行政执法、群众监督和社会舆论作用，完善向司法机关和纪检监察机关移送问题线索机制，构建全方位、多渠道、多关口、网络化的耕地保护监管体系。

4 结语

以“长牙齿”“零容忍”的态度实施最严格的耕地保护制度，充分发挥国土空间规划的整体管控作用，合理划定生活、生产、生态三类空间，强化用途管制，优化生产结构，落实重要农产品保障战略，将有限的耕地资源优先用于粮食生产，推进生态文明建设，保障国家粮食安全，促进经济社会全面协调可持续发展。

参考文献：

[1] 中华人民共和国国务院办公厅.国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知[EB/OL].（2020-09-10）[2022-11-25].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2020-09/15/content_5543645.htm.

[2] 庄河市人民政府办公室.庄河市加快推进农垦国有农场企业化改革工作实施方案[EB/OL].（2021-04-30）[2022-11-25].http：//www.dlzh.gov.cn/html/newsShow_16_598_25336.html.

[3] 庄浪县人民政府办公室.对《庄浪县防止耕地“非粮化” 稳定粮食生产实施方案》的政策解读[EB/OL].（2021-07-21）[2022-11-25].http：//www.gszhuanglang.gov.cn/zfxxgk/fdzdgknr/lzyj/xzfwj/zcjd/xqnzcjd/XZZCJD/art/2022/art_6681cb36d9354db2a1235ae654dcf010.html.

[4] 莊河市人民政府.庄河市征收集体土地地上附着物补偿标准[EB/OL].（2021-04-19）[2022-11-25].http：//dlzh.gov.cn/html/newsShow_16_598_22569.html.

[5] 郑玉秀.新形势下我国耕地保护的体制与政策探究[J].农业经济，2013（3）：22-23.

（责任编辑：张春雨）