“多测合一”对城市勘测单位的影响与思考

刘全海,曹峰,王华

(1.常州市测绘院,江苏 常州 213000; 2.常州市地理信息智能技术中心,江苏 常州 213000)

0 概 述

2018年5月14日,国务院办公厅发布了《关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》(国办发〔2018〕33号)[1],推行联合勘验、多测合一、联合审图、联合验收等。遵照“一次委托、统一测绘、成果共享”的原则开展项目验收阶段的测量工作。国务院办公厅在2019年3月26日又提出了《关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》(国办发〔2019〕11号)[2],强调了验收阶段的有关测绘工作的执行原则。按照“顶层设计、自上而下”原则,一场轰轰烈烈的改革在全国范围内推开。“多测合一”可以让业主单位少跑路、减少委托次数,节省人力、时间、材料和资金,改进了营商环境。同一家测绘单位完成所有测绘事项,可以共用基础性测量成果(控制测量、底图),且环境熟悉、缩短测绘时间、节约测绘成本,无须进行地籍底图测量及土地核验测量。由统一的技术部门作测绘成果专业把关,其专业性、规范性、可靠性、尺度的一致性得到提升。同一家单位完成所有测绘事项,测绘成果更具有可追溯性。

自从国家出台第一个有关多测合一的政策文件后,国家、省级及省级以下“多测合一”的政策文件共计上百项,据不完全统计,国家级和省级多测合一的政策文件共计49项[3],有的省份持续跟进,发布了不止一个文件,政策的到位率在90%以上[3]。总体上看,经过近五年的推行,绝大多数省份出台了“多测合一”政策文件,建立部门协商解决机制。各地也相继出台了相应的技术标准文件,地方技术标准针对性强,大多数城市在地域内刚刚执行,有的地方标准还处在试行阶段,总体处在摸索和总结经验阶段。相比较而言,“多测合一”工作开展情况南方优于北方,沿海地区优于内陆地区[3]。“多测合一”在全国各个城市逐步展开,内容包括规划、土地、房产、交通、绿化、人防等测绘事项。围绕“多测合一”改革,很多专家在数据标准、技术规程和服务平台做了大量研究。

文献[4][5][6]对实施“多测合一”工作的难点进行了思考和分析,从“联系实际、平稳过渡,人员培训、考核管理,业务融合、资源共享,实践指导、降低费用,加强监管、规范市场”等多个方面对加强“多测合一”改革提出了建议。文献[7]就如何有效进行测绘企业资源的整合与共享以快速适应市场变化,探讨了测绘企业资源整合与共享机制的方法。文献[8]提出了一种联合测绘(多测合一)信息管理系统的建设思路,设计出涵盖数据生产、质检、入库和成果审核全过程的作业流程。文献[9]研发了面向客户的“多测合一”信息化管理平台。文献[10]介绍了“多测合一”的发展背景以及面临的房屋建筑面积计算规则不一致问题。文献[11]探讨企业资源整合与共享机制方法,对测绘企业快速适应“多测合一”政策变化和测绘企业借势企业发展具有重大意义。面对“多测合一”给城市勘测单位带来的冲击,我们如何应对并适应新的要求和发展,这方面鲜有介绍。常州是我国第一个提出“联合测绘”的城市,也是率先开展“多测合一”改革的主要城市之一,在“多测合一”的机构改革、技术创新、服务模式等方面做了有益的探索,并走在全国的前列。本文结合实际,做了一些思考,并提出城市勘测单位对多测合一应该注重的措施和建议,供大家参考。

1 “多测合一”开展现状

“多测合一”也是建设工程审批制度改革的难点及痛点,其涉及各部门测量业务的融合,测量内容的精简,对相关部门、建设单位、测绘单位的协调配合能力提出了更高的要求。让数据多跑路、让百姓少跑路,节约人力、时间和资金投入,实现测绘成果共享,缩短测绘时间,加快工程建设项目审批进度。目前国内“多测合一”开展现状如下:

一是国内的“多测合一”改革尚无“统一”的模式。主要模式有:①形式上的“多测合一”,实际是“联合测绘”,由不同单位实施不同阶段或者同一阶段的不同的测绘事项;②部分阶段“多测合一”模式,多测合一的四个阶段中,只是其中一个阶段实行了“合一”,其余阶段并未实现,这在全国比较普遍;③全流程多测合一。从机构、职能等实现了“统一”,实现了全过程、全内容的“多测合一”。从学术角度来讲,可以用离散式,松耦合、紧耦合表示。另外,从发展阶段(时间纬度)来说,可以把“多测合一”划分为三个阶段,一是萌芽阶段,2016年前;二是发展阶段(联合测绘),2016年到2020年间;三是运行阶段(试点运行),2020年后。

二是“多测合一”尚未真正做到全流程、全内容的“合一”。从学术的角度来看,多测合一并非新的测绘业务,是对传统规划核实工作的拓展和多测绘机构联合开展测绘业务,其基础仍为传统的工程测量技术。涉及管理层面的事务较多,人们关心的焦点是一个标的物只测一次以及测绘事项的整合和测绘成果的共享。

三是质量监管的压力骤增。政策实施中也发现了一些问题,人们对这些问题展开了讨论和质疑。多测合一与传统的分阶段测绘相比普遍存在着项目周期长、质检难度大、成果质量要求高的问题;在测绘单位方面,存在着:要求资质多、业务范围广问题;成果方面存在互检性差和影响面广问题;统一制定相关标准和指导价格难度加大问题。

四是作业时间节点存在“客观”上不同步。如竣工验收阶段,按照“一次委托、联合测量、成果共享”的原则,对规划核实测量和用地复核测绘、人防工程面积测绘、绿地面积测绘及市政配套核实测绘、消防测量等测量事项,需一次性完成测量。而客观上,此阶段的“多测合一”需在规划条件核实报审之前完成,但此时建设项目的绿地率及市政配套可能尚未竣工,测量则难以开展。因此,一般地绿地率及市政配套往往安排在主体完工后开展,而且项目的绿化种植需要一定的时间才可能完全长成以满足绿地率的要求。故竣工规划条件核实报审之前开展“多测合一”业务,绿地率测量很可能失准或由于项目绿地暂未完工导致测量无法“同步”。而如若等绿化完全长成又耽误项目验收,由此陷入两难的局面。为解决此类问题,目前建设单位只能提前对项目绿化进行栽种,客观上增加建设单位的协调及建设成本。

五是“多测合一”测量内容及费用问题。由于过去人防工程面积测绘、绿地面积测绘、市政配套核实测绘并未强制要求开展,开展“多测合一”后有些地方增加了相关测绘事项,客观导致测量内容及测量费用的增加。故要加强宣传,积极引导,同时要进一步简化测量内容和测绘流程,取消不必要的测量内容。

六是“多测合一”测量实行“一次委托”客观上设置从业门槛,影响社会公平竞争。各地推行“多测合一”改革均加强了测绘单位的管理,且要求所有的测量实现一次委托,成果共享,这就要求受委托的测绘单位必须具备建设项目行政审批所涉全部测绘业务的能力。但目前测绘单位的实际情况是“闻道有先后、术业有专攻”,测绘单位并非对所有的测量业务均很精通,这就无形中设置了市场门槛,不利于市场竞争,即不利于小微企业发展[12]。

2 对城市勘测单位的影响

随着城市规模扩大和审批管理部门对测绘成果需求的不断提升,城市勘测工作也变得越来越复杂和耗费时间,成本也越来越高。“多测合一”将不同阶段的勘测数据利用起来,可以减少勘测的时间和成本,提高勘测数据的准确性和可靠性。因此,“多测合一”为城市勘测单位提供了机遇,可以通过引入该技术来提高承接业务的效率和质量。

“多测合一”改革的核心目标是“激活测绘市场、避免重复测绘”。通过开放测绘市场、促进公平竞争,加强监督管理。通过“同一阶段测绘事项委托一次、同一标的物只测一次、同一测绘成果只提交一次”来促进成果共享。城市勘测单位的组建目的就是优质支撑和服务好本地的勘测工作,这是我们的“初心”,更是我们的“使命”。因此,城市勘测单位理应成为“多测合一”的绝对“主力军”。

“多测合一”技术给城市勘测单位带来了巨大的机遇,可以帮助他们提高勘测效率和数据质量,从而为城市规划和建设提供更好的支持。与此同时,城市勘测单位也需要克服相关的技术挑战,确保“多测合一”技术在原有传统技术上更新换代。

2.1 面临的挑战

一是市场开放的压力。城市勘测单位在地方“耕耘”多年,面对市场开放要求,我们要面对中小测绘单位的“步步为营”以及快速成长的冲击,更要预防BAT等的“降维打击”,这是我们面临的巨大挑战。从长远发展来看,建立统一、公平、开放的市场,实现工程建设项目“多测合一”是发展的必然趋势,城市勘测单位必须尽快调整业务结构,提前准备,整合资源,转型升级,以硬实力适应“多测合一”测绘市场需求。

二是体制机制的限制。部分体制内单位存在着不适宜市场经营、人才老化等情况。如一些体制内的勘测单位急于想扩充业务,但受体制影响无法及时招纳新人补充技术力量。相反,一些体制外的测绘单位虽有想法,但考虑自身运营成本及市场不确定因素,特别是这两年受房地产市场及疫情影响,测绘业务开展迟缓。在笔者接触的一些单位,谈及拓展测绘市场兴趣十足,一旦讨论到具体问题和增设人员时就顾虑重重,一时也不愿轻易扩大技术投入。

三是内部管理的局限。有些单位原先只从事规划测绘,没有做好开展土地测绘和房产测绘的准备。有些单位虽然上述业务均能承担,但内部职能并没有完全整合。有些内外部资源未全面梳理、建库等。例如房产测绘业务,好多城市勘测单位存在以下问题:①之前没有从事过这项专业测绘业务,短时间内必然存在业务不熟、经验不足、设备不齐等方面问题,这与本市长期从事房产测绘业务单位数量较少有关;②原专业测绘单位虽长期从事专项测绘业务,积累了丰富的专业测绘业务经验,但基础测绘技术力量薄弱的弱势较为突出,测绘业务拓展空间十分有限,也需要转型升级做大做强。要解决上述问题,城市勘测单位只有针对自身需求加大人力和物力的投入。

四是服务能力不足。“多测合一”需要高度的技术能力和专业知识,并且需要投入大量的研究和开发成本来提高服务质量。多测合一技术还需要考虑不同测量数据之间的一致性和可靠性,确保整合后的数据质量能够满足审批部门的应用需求。因此,城市勘测单位在应用“多测合一”技术时需要充分评估技术与资源的投入,相应的信息系统能够满足实际业务需求。

2.2 带来的机遇

城市勘测单位具有很多先天的优势。如资源(数据)的优势、人才的优势、本地化服务的优势,以及测绘资质、技术积累、业务积累等综合能力优势,还有体制内单位的优势。“多测合一”技术给城市勘测单位带来了巨大的机遇,可以帮助他们提高勘测效率和数据质量,从而为资源管理、城市规划和建设提供更好的支持。

主要机遇如下:一是提高了测绘效率。多测合一意味着在同一时间内完成多个测绘任务,这样可以节省时间和资源,并提高测绘效率。二是减少了资源浪费。减少了设备和人力资源的浪费,例如一次实地调查可以收集多种信息。三是提高了测绘成果的可靠性。多测合一成果数据来源唯一,避免了不同来源数据结构不同、精度不一致的问题,提高了测绘成果的可靠性。四是增强了城市风貌特色。“多测合一”可以捕捉到更多特征和地理要素的信息,将使城市的文化和历史遗产得到更好的展现和保护,从而增强城市风貌特色。五是促进了城市经济发展。更全面、准确和详细的地图数据将使城市规划、旅游、交通和房地产等行业更高效地运作,促进城市经济发展。

3 思考与对策

当前,“多测合一”改革对城市勘测单位既是机遇也是挑战,促使我们加快“转型升级”,是测绘市场的一次“洗牌”。我们应对存在的问题进行深层次的分析和处理,正视自身存在的不足,主动适应和科学应对,跟上“多测合一”改革的潮流,跟上互联网时代“互联网+”、人工智能等科技发展的脚步。通过倒逼内部改革来提升自身业务能力、技术水平和成果质量,给业主提供更优质的服务。逐步扩大“多测合一”的应用范围。要及时转变思想,改变以往按业主需求来服务的思路,转变为提前想客户所想。只有深入了解行业需求,找准发展方向,才能在竞争中取胜,从质量管理、技术创新、提质增效等多方面进行提升,确保多测合一技术的有效应用。否则容易被他人取代,被测绘市场淘汰。

3.1 战略层面

一是坚定信心,积极发挥好“数据资源”优势。过去我们积累了大量的历史数据,如基础测绘成果、地籍资料、房产的权籍资料,规划审批资料等。当然,我们还积累了大量内外部资源。内部资源包括了人力资源、设备资源、技术资源和内部环境资源。再者,企业的外部资源范围广阔,还有行业资源、专家资源和外部环境资源。我们要做到内外部资源整合和有效利用。

二是诚信经营,充分利用“口碑”资源。城市勘测单位在本城市已经成立、运行、发展了几十年,大多以体制内的事业单位或者国有企业形式存在,改制后的单位也保留着原来的重人才、优服务、讲诚信等优良传统。因此,地方的政府机关、企事业单位一般都对城市勘测单位比较信任。要充分利用地方品牌和“口碑”资源,做优做强做大事业。

三是超前服务、为建设单位提供增值服务,建立承诺机制。“多测合一”追求时效性、准确性。城市勘测单位一般能较早地掌握建设信息,提前介入,超前储备。“要么不干,要么就干得最好”。不管有什么困难,只要能够解决的,一定要在市场上树立权威。特别是急、难、险、重、愁、盼的项目,必须知难而上,不计成本,全力保障。在行业中牢牢树立权威,提升口碑,打好基础。通过提前介入,增值服务(实景三维,影像图,地理实体信息),为建设项目通过行政审批提供优质服务。

3.2 管理层面

一是内部职能整合。虽然某一阶段测绘任务由一个单位承担,但由于业务的专业性强,可能分散在不同部门生产。“多测合一”不是简单的“合”。一个单位做多件事情,不是简单的两档人做两个事情,而是一帮人做,一次性测绘,绝对不是两帮人测两次。而是真正的整合,减少环节重复,提高效率,减少成本。因此,在理顺流程,统一技术标准,统一测绘基准,统一精度要求,统一市场秩序和收费标准基础上,研发相关的软件平台,实现一个标的物只测一次,数据共享。要部门联动,实现真正的“一次测绘”。

二是严格质量检测体系。要建立严格的质量检测体系,对测绘数据进行严格的质量控制和保证,确保测绘数据的准确性和可靠性。

三是加强沟通、合作共赢。勘测单位要为自己的角色找好定位,通力合作,要积极与社会各界沟通,了解市场需求,了解用户的实际需求,提供符合用户需求的服务,并且建立及时的反馈机制,积极响应用户的反馈和建议。测绘单位可以与其他相关单位、企业建立良好的合作关系,形成协同作业的模式,降低单个单位的成本,提高工作效率和准确性。需要为自己的角色找好定位,通力合作。

四是争取全流程、全业务的综合服务。梳理“多审合一”“多验合一”环节,推进“多测合一”全阶段全流程全覆盖。目前各地开展的工作大都只是实现了竣工验收阶段的测绘事项的整合,立项用地规划许可、建设工程规划许可、建设工程施工阶段的“多测合一”尚在探索和试验阶段,政府推广的“多测合一”是全流程的。

五是高度重视复合型人才培养。城市勘测单位内部职能分工比较细,部门也多,有很多“专家”和“工匠”。而“多测合一”的工作内容广,每一个业务采用的新技术比较多,因此,一般经历3～5年的技术骨干才能胜任。所以,我们要加大对测绘人员的培养力度,提高他们的综合的测绘技能和专业知识,让他们能够更好地适应“多测合一”的工作需求,提高整体服务质量。培训工作应针对不同领域的测绘人员,提高全员的测绘知识和技能水平,使其能够胜任不同的测绘任务。

3.3 技术层面

城市勘测单位在人才、技术等方面具有很多优势,因此,针对存在问题和难点,提出以下建议:

一是加强数据标准的统一,实现规范化管理。

城市勘测单位要优化流程和制度,应针对不同任务进行流程和制度优化,采用标准化流程、标准化数据管理及质量控制体系,确保数据的一致性和准确性,解决诸如房屋测绘面积与规划面积差异等具体问题。按照“多测合一”的最新规范要求,做到同一测绘工作执行统一的标准规范,前后测绘事项成果技术无缝衔接。同时,要加强对测绘工作的规范管理,建立科学的测绘管理体系,制定适当的工作流程和操作规范,确保所有测绘数据的准确性和可靠性。

二是开发研制符合地方和单位的生产、管理的“多测合一”生产软件。

为了满足“多测合一”四个阶段的需求,“多测合一”生产软件须适应全流程的综合性生产需要。从“多测合一”业务实际生产需求出发提高软件的易用性。实现全业务流程的统一数据管理与利用。让“多测合一”不流于形式,数据的生产、流转、管理,是关键点。“多测合一”生产软件,能够在多测业务中发挥重要作用。结合各地“多测合一”的要求,基于丰富的建设经验和行业积累,打造了一套从生产规范建立,到轻量化项目管理,再到“多测合一”的全流程、全业务覆盖的生产体系,兼顾数据质量把控,并能完成数据统一更新入库、数据共享的应用闭环,满足应用单位“避免重复测绘,提高测量效率,提升测绘服务,辅助测绘监管”的实际需求。

突破传统的数据采集模式中,加入点云功能,深度优化(点云高速加载、数量无上限),增加三维场景,高效加载(多级算法高效展开三维数据实现三维场景秒开,高效视觉切换视觉缩放,视觉互动);加入倾斜数据,快速采集,满足同DLG的生产精度要求,提高“多测合一”要素采集效率。并实现二三维同步显示编辑,同步浏览二维窗口的矢量数据,栅格数据及三维窗口的三维模型、点云数据,支持联动编辑。开发数据辅助质检模块,即调即用,灵活多变,高效质检,减少数据错误,多模块数据兼容,全业务覆盖。

三是加强技术创新,通过测绘新技术占领高地。

新型测绘技术深入应用于“多测合一”,提升作业效率,降低测绘费用。针对“多测合一”的需求,城市勘测单位要大力引入大数据、人工智能、物联网等先进技术,装备先进的测绘设备如无人机、激光雷达、移动测量系统等,提高测绘精度和工作效率,减少人力投入。勘测单位应积极开发新技术、新方法,如智能化测绘、卫星测绘等,提高测绘技术水平,保持市场竞争力。UAV(无人机)测量可以快速获取地表信息,广泛应用于土地调查、道路勘测、矿业勘测等领域,基于无人机的倾斜摄影测量技术在数据采集中可以获得全要素、高精度、高效率的数据。最新的站式激光扫描仪可以快速获取目标物体的三维形态信息,广泛应用于立面、室内外建筑以及区域的高精度测量。用全地形机器人探查地下管线,与地面调查相结合,确定管道方向和井位。充分利用最新GIS系统,集成测量数据和其他空间信息、社会和经济信息,实现空间分析和决策支持。采用先进的测绘技术、地理信息系统和遥感技术等,提高测绘效率,提高测绘数据的精度和准确性,保证测绘结果的可靠性。

4 结 语

综上所述,通过规范管理、技术创新、人才培养、加强沟通和质量检测等措施,测绘单位可以提高服务质量,提高测绘效率,满足“多测合一”四个阶段的需求。本文在“多测合一”的改革和实践中,客观、准确地分析了我国“多测合一”的现状,并深度分析了存在的问题,尽管我们面临着市场开放、体制机制、自身管理、综合能力等不足,但要坚定信心、主动改革,适应市场,从内部管理和技术创新两个方面进行转型升级。城市勘测单位要改变原有的思维模式和作业模式,进行资源有效整合,不断提高技术水平、服务质量,不断强化公益服务职能,从战略上、管理上、技术上不断改革创新,才能在后“多测合一”时代站稳脚跟、持续发展,城市勘测单位成为“多测合一”的绝对“主力军”。