地方政府治理过程中的智库建设研究

刘 召，唐妙言

（1.中共南通市委党校 法政和公共管理教研室，江苏 南通 226002；2.江苏工程职业技术学院 学工部，江苏 南通 226007）

当前，全国各地各部门推动智库建设的热情空前高涨，不同类型的智库蓬勃兴起，智库在公共决策中的作用日益凸显。与此同时，有关智库的理论研究也成为新热点。文献研究发现，智库的相关理论研究更多关注国家宏观决策层面，而关于智库参与地方政府决策的研究尚不深入。为此，本文将研究视角聚焦地方政府治理，针对智库参与地方政府治理的特殊语境、智库参与地方政府治理的模式选择，以及智库与地方政府互动关系的构建等问题进行探讨。

1 机遇和挑战：智库参与地方政府治理的特殊语境

从治理角度而言，我国地方政府不仅是一个结构性概念，即相对于中央政府而言的一个治理层级，而且是一个功能性概念，即地方政府履行着特有的不同于中央政府的治理职能。我国地方政府承担着大量的政策再规划和政策执行职能，需要多元主体包括各种智库主体参与决策咨询，以此提升决策的科学化、理性化水平。同时，地方政府主要面对地方性、区域性公共事务，决定了智库参与地方政府治理决策带有自身的特殊性[1]。

1.1 地方治理的决策参与主体更加多元

地方公共决策的参与者涵盖政府、智库、社会组织及公民等行动主体，这些行动主体不同于中央政府决策层面的同类型主体。在政府主体层面，地方政府在地方决策主体体系中居核心位置，是地方决策系统的决断中枢。同时，地方政府决策又不可避免地受上级政府影响，多数情况下，地方政府决策是上级政府决策在地方层面的具体延伸。地方政府决策会更多关注上级决策在本级政府的再规划问题，因此，政策执行与政策评估通常成为政策议程的主题。而一些带有地方创新特色的决策事项，地方政府则扮演着决策者和执行者的双重角色，此类决策事项对地方政府决策能力提出了更高要求，也为智库的决策参与提供了可能。此外，从横向府际关系来看，随着区域经济快速发展和公共事务溢出效应日益突出，区域内同级政府甚至不存在隶属关系的非同级政府，都有可能对本地区公共决策产生重要影响。在智库主体层面，中国社科院、国务院发展研究中心及某些重点高校等智库“国家队”，因具有较为宏观的战略视野，集聚众多高水平专家且学科优势明显，对全国性公共决策产生重要影响。相较而言，在地方常规性、事务性决策方面，地方型智库参与的可能性更大。但有时地方政府也会出台一些具有本土特色的战略性决策，或者审时度势推动把地方决策上升为国家层面决策，这时更高级别、影响力更大的智库将受到更多青睐。

1.2 地方治理需要处理的决策事务更为具体

理想状态而言，中央政府供给全国性公共物品，地方政府提供地方性公共物品；具有一定溢出效应的交叉性公共物品或准公共物品，可结合具体实际决定供给主体归属。中央政府与地方政府的职能划分一定意义上决定了两者决策事务范畴。通常来说，中央政府决策更着眼于全局性、系统性、长远性，这就要求相关智库具备较强的宏观层面的决策咨询能力，而地方政府决策往往关注的是区域性、阶段性公共事务，要求相关智库更多在中观或微观层面参与政府决策。与中央政府不同，地方政府需要处理更加具体的公共事务，需要面对更为多元的利益群体，需要协调更加复杂的利益关系，因此，政府决策带来的经济社会影响也会更为直接、更为现实。地方政府决策事务的具体性、复杂性对智库决策参与提出了更多挑战：相关智库及其人员不仅需要掌握专业化的决策知识与技能，还要具备对决策事项进行分析、反思与评判的能力，同时，要充分了解地方治理实际，坚持走群众路线，对民众需求加以有效整合并精准回应，形成“最大公约数”，并以此为地方政府提供更有价值的决策参考。

1.3 智库发展的决策环境有待进一步完善

决策环境为智库参与决策提供了不可或缺的外部条件。推动智库健康可持续发展，从根本上说需要满足两个基本条件：一是营造尊重知识、尊重专业独立性的政府决策氛围；二是构建开放包容的公共政策空间，调动不同领域专业人士参与国家治理的积极性。

就当前地方政府治理现实而言，我国智库发展的外部环境尚未健全。从政府对智库的态度来看，一些政府部门有时更多把智库视为可有可无的决策辅助机构，而非科学决策、民主决策、依法决策的必要参与主体，智库作为政府“外脑”的角色并没有得到充分的认可与尊重。地方政府对智库作用重视程度不够又带来两个衍生问题。其一，智库发展缺少必要资金支持，政策研究投入严重不足。与发达国家相比，我国政府在政策研究方面的总体投入相对较低，而且筹资渠道单一，而地方政府由于需要提供更加繁多的公共服务，用于政策研究的投入更是“捉襟见肘”。其次，专家决策咨询缺乏明确的法律政策支持，智库的主体地位及有效运行难以得到法律保障。当前，我国有关智库的立法还很不完善，从实践来看，尽管有些地方政府已经颁布了公共决策专家咨询方面的条例或文件，但立法数量较少，而且这些条例文件多为地方性规章，立法层次较低。由于法律政策支持力度不够，地方智库尤其是民间智库的发展明显后劲不足，在成立登记、身份认定、资金扶持及成果推介等诸多层面都面临不少阻力与困难。

从公共政策空间的开放程度来看，我国智库发展的外部环境有待进一步完善。一是智库研究还缺乏必要的信息支持，主要表现为：地方政府对数据处理与信息管理重视不够、投入不足，政府信息公开渠道单一、手段落后、效果不佳；一些地方政府开放性不够，以至出现部门壁垒和信息“黑箱”，限制了已有信息资源的共享利用；民间智库作为公共政策的重要参与主体，未获得与其身份相一致的信息知情权，在相关资料调查和信息收集时面临诸多阻碍。二是智库发展的民众基础较为薄弱，主要表现为：社会大众对智库及其作用的认识还不够清晰甚至存在误解，比如有些人把智库视为政府或者某些利益集团的“代言人”，而非社会公共利益的代表；普通公民对公共事务的参与热情还不够高，参与能力有待进一步提升，公共决策参与的社会氛围尚未根本形成等。

2 “依附”或“独立”：智库参与地方政府治理的模式选择

智库参与国家治理和公共决策的体制模式，与一个国家的经济政治发展水平、社会组织的成熟程度、公民参与文化等密切关联。“苏联模式”和“美国模式”被认为是世界智库发展进程中的两大典型性模式，这两种模式对世界其他国家智库发展道路的选择产生了重要影响。“苏联模式”的基本特征是智库与行政体制紧密结合，且前者在结构功能上依附于后者，优势在于能够通过政府与智库之间的关系通道，快速高效地把研究成果传达到决策者，缺陷是智库对政府的依附性过强，难以提出建设性观点和创造性建议。“美国模式”突出智库的独立性，强调智库既不附属于权力机构，也不代表任何利益集团，因而研究过程可以保持价值中立，研究成果免受政党纷争和意识形态干扰。但事实上，美国智库身处各种复杂的政治社会网络中，与政府、企业、媒体有着千丝万缕的关系[2]。

中华人民共和国成立以后，仿效“苏联模式”建立了一整套哲学社会科学研究机构体系，这些体制内智库在政府决策中发挥了重要的智力支持作用。20 世纪90 年代以来，我国智库发展进入一个新的活跃时期，一些民间智库开始在政府决策咨询的舞台上崭露头角。进入21 世纪，智库的作用得到前所未有的重视，中国迎来智库发展的“黄金时代”。但同时也应看到，我国智库参与国家治理和公共决策的相关制度安排并未能从根本上摆脱“苏联模式”的影响，智库依附行政体制以致自主性缺失的问题仍十分突出，在地方治理层面主要表现为三个方面。一是在主体构成上，官方或半官方智库在政府决策咨询中发挥主导作用，非官方智库尤其是民间智库发展迟缓，加之政府支持力度不够、社会认可度不高，影响力相对有限，在省级以下地方政府决策中，民间智库更加难以有所作为。二是在组织结构上，绝大多数民间智库（个别企业法人型智库除外）都要接受行政主管部门和业务部门的双重管理，即在登记、审批、监督及编制等环节接受行政主管部门管理，同时在业务上接受“挂靠单位”的管理并从后者获取资金支持。三是在资金来源上，地方智库更多依赖国家财政，一个突出表现是地方智库必须依托政府获得相关研究课题和研究经费。就当前实际来看，政府主导下达的委托研究项目是我国智库研究课题的一个主要来源。由于缺乏完善的非营利捐助制度，地方智库难以获取不指定项目要求的科研经费。在此情况下，智库在参与地方公共决策的过程中，有可能选择“投其所好”的行为模式，即围绕地方政策需求尤其是政绩需求进行合理化论证，而非基于科学决策进行必要的批判与反思。

在现有公共决策体制下，智库依附行政管理制度网络而发展的路径选择具有一定的合理性，该路径是智库获得身份认可，获取稳定资金，与主管部门建立沟通渠道并经该渠道输送政策思想的重要保证。尽管如此，这一发展模式并不符合中国特色新型智库建设的目标要求，同时也与智库发展的现代潮流背道而驰。有观点认为，中国建设新型智库可以效仿“美国模式”，走一条“智库独立化”的发展道路。这一论断在现实中也缺乏可行性，不顾现实照搬美国经验，不仅不利于中国智库决策参与地位的实现，甚至会给中国智库的可持续发展带来伤害。正如英国智库研究学者里奇所指出的，“美国模式”下，“政策专家们远非保持一种超然的中立性，他们往往是执著的思想和意识形态的倡导者，他们甚至成为政治妥协的掮客”[3]。“美国模式”在其他西方国家适用性也有待进一步观察，如在英国，除了依附主要政党的几个大的智库外，所谓“独立性智库”由于得不到足够的政府支持，发展也非常缓慢。

基于中国地方政府治理实际，应舍弃智库发展“依附”或“独立”的单向思维模式，转而寻求智库与政府的“主体间互动”。具体而言，其一，多主体互动。在发挥官方、半官方智库主体作用并保持其影响力的同时，着力扶持民间智库发展，将民间智库建设纳入法治轨道，为民间智库政策参与提供更为友好的平台和更多发声机会。发挥国家级智库在重大公共决策层面的人才、资源及影响力优势，同时发挥地方智库熟悉地方经济社会发展实际的优势，进而促成不同层级、不同类型智库间的合作互动。此外，还应发挥公共决策其他行动主体，比如非营利组织、慈善组织、企业及公民个人等，在公共决策中的积极作用。其二，多领域互动。在文化理念、体制机制、运行流程、技术手段及绩效考评等诸多层面，寻求政府治理与智库管理的内在契合点。其三，全过程互动。在公共政策议程、规划、决策、执行及评估等不同环节实现智库全过程参与，就政府重大公共决策的利弊进行全面理性的论辩。

3 系统与再造：智库与地方政府间互动关系的构建路径

3.1 优化公共决策环境，创设互动氛围

在文化层面，强化科学决策和尊重专家咨询的政府决策理念。摒弃地方政府个别决策者“拍脑袋决策、拍胸脯执行、拍屁股走人”的问题，培养决策咨询习惯，开展科学决策培训教育，同时，加强对决策失误的责任追究和责任倒查力度，强化决策者的决策责任意识。此外，还应做好对专家咨询及其角色职能的解释宣传工作，消除社会公众对专家智库的某些误解。

在政治层面，推进民主协商与政务公开。要求地方政府广开言路、开门纳谏，允许多元化决策咨询主体的存在，为体制外的智库决策参与提供通道。此外，地方政府领导人，尤其是政府部门的一把手，要能听得见不同声音，愿意接纳专家与公众的合理化批评与质疑，并在公共决策的某些事项和环节与其他决策主体进行平等对话。

在经济层面，要完善地方政策研究市场。一是提升地方智库发展的组织生态，防止和避免智库间的无序竞争。除了智库以外，地方的社团组织、行业协会、企业、媒体乃至国际组织等都希望通过各种方式对政府政策施加影响，相关行动主体与智库在开展业务合作的同时，也可能形成竞争关系。因此，必须有效整合上述各种力量，对政策研究市场进行必要规制，以避免智库发展的良好生态遭到破坏。二是完善政策研究市场的制度机制，推动政策研究市场稳步运行。建立健全政策思想优劣的评鉴机制，引入同行竞争和同行评审机制，为不同政策观点搭建公开辩论的平台，促进决策者政策品质鉴别能力提升；完善政策研究市场的监督机制，在确保智库观点合法理性表达的前提下，推动政府与行业协会合作，通过设立准入门槛、制定职业标准及完善财务监管制度等举措，维护智库的研究能力和职业操守，同时使智库研究成果与经费来源的利益相关性受到监督[4]。

在社会层面，培育公共精神和发展社会组织。培育公共责任与公共意识，塑造富有志愿精神且热情投身公共事务与公共政策的“积极公民”，为建设中国特色新型智库奠定社会与民众基础。同时，发挥非营利组织、志愿组织、慈善组织等“第三部门”在公共决策中的作用，完善社会组织管理的相关制度机制，在法律、政策、资金、人才及管理等层面，为民间智库健康发展提供更多支持。

3.2 推进地方治理创新，提升政府决策水平

首先，改革地方行政管理体制是关键。当前，我国行政管理体制的一个重要目标是推进政府治理体系与治理能力的现代化，其中最为核心的就是推动依法行政，建立有限政府。强调政府的法治化与有限性，一方面，表明政府及管理者的认知水平与决策能力有其限度，在决策过程中必须充分吸纳其他社会主体的广泛参与，以此实现科学决策和理性决策；另一方面，表明政府运行有其擅长领地，超越应有界限将会引发政府职能错乱，甚至挤压市场与其他社会主体（包括智库主体）的活动空间。

其次，构建互联互通的信息平台是基础。持续推进政务公开，建设开放型政府。通过建立健全相关法律制度，明确政府信息公开的范畴与内容，使公民、法人及其他社会组织获取信息的权利得到充分保障，确保体制内外的智库主体公平分享公共信息与数据。在立法方面，可考虑把现有的《中华人民共和国政府信息公开条例》上升为国家法律，进一步强化信息公开立法的权威性。此外，还应完善政府信息处理的技术手段，提升公共数据的管理与运用能力。譬如，引入大数据的思维、方法与手段，构建“数字政府”，全面开放公共数据并与公众、政策研究机构进行数据互动，以此准确探知并及时回应公共需求。

最后，提升政府政策研究能力是保障。地方政府应切实转变职能，从直接项目审批、微观经济事务干预中抽身出来，将更多精力集中于地方公共政策研究，把握地方发展的宏观大局，通过科学理性的公共决策来引导地方经济社会发展。

3.3 完善智库管理体制机制，提升智库政策影响力

首先，推进智库登记管理制度改革。应统一规范智库的登记部门和流程，整合相关管理职能，避免出现多头领导和相互掣肘。在此基础上，对民办非企业政策研究机构的法人地位加以明确，确保民间智库的生存环境与发展空间得到切实维护。此外，可按照职能定位对智库进行分类管理，打破智库管理体制的属地化、部门化壁垒，以此推动智库资源优势的有机整合，拓展智库间的交流、信任与合作。

其次，创新智库科研考评机制。通过完善制度设计，统筹协调学术研究考核与政策咨询考核两种考评机制，比如，对研究人员进行职称评聘时，在考评项目中设立一定权重的决策咨询考核指标，或者依据一定的标准在决策咨询成果与学术研究成果之间建立换算关系等，以此实现两种考评项目的贯通。

再次，建立健全智库研究成果的推广和营销机制。西方发达国家智库普遍重视政策思想营销能力的培养，不少智库将其大量经费用于政策主张的宣传与推销。可借鉴相关经验，诉诸现代信息技术与新兴媒体及时发布宣传资料，传播政策主张，推介研究成果；开展多层面的学术交流，积极介入政策研究市场，通过各种渠道塑造自我形象，提高智库的对外影响力；致力于智库专家精英打造，通过在媒体发声、出版著作、举办讲座和培训班等形式，增强权威性[5]。

最后，完善智库人才队伍的交流转化机制。在智库与决策部门、行政部门之间建立人员流动通道，为智库补充新鲜思想的同时，扩大智库的影响力。可借鉴国外经验，建立中国特色的“旋转门”机制，例如，推动智库与政府、企业机构间的项目合作，强化三者之间的业务联系；完善专家学者赴政府、企业挂职锻炼的制度机制，推动智库参与政府决策流程的无缝对接；通过访问学习、科研合作等方式与国内外其他智库开展人员交流；邀请政府部门的决策者或退休专家担任智库顾问等。

4 结语

以地方政府治理为议题场域，探讨构建智库与政府互动关系的可行路径，能为建设中国特色新型智库提供基础性思考。但同时也应看到，构建智库与地方政府间的互动关系，完善智库参与地方政府决策的制度安排，不能仅停留于地方政府层面的局部变革。从根本上说，加强中国特色新型智库建设，有效发挥新型智库在推进科学民主依法决策中的重要作用，还必须强化国家层面的制度设计，不断推进经济、政治、文化、行政管理、社会治理等诸多领域的体制机制创新。