制度与伦理：公务员行政行为规范的双重路径

谢昊天

摘要：公务员行政行为规范化对于行政价值目标实现、行政组织发展和公务员个人发展来说具有重要意义。公务员行政行为失范一般表现为行政不作为、慢作为和乱作为。对公务员行政行为的规范可以采取制度与伦理两种方式。与制度方式相比，伦理方式在行为规范的及时性、溯源性、主体性及成本控制等方面具有明显的优势。具有伦理属性的社会资本在公务员行为价值传导、信息传递、失范惩戒等方面可以发挥重要作用。

关键词：公务员行政行为；规范；制度；伦理；社会资本

公务员行政行为是公务员在依法行使行政职权，从事公共事务管理活动时所做出的具有一定法律效力的行为。随着依法治国战略的不断推进，我国公务员队伍建设已进入规范化发展的重要阶段，但在个别领域、个别人员仍然存在行事无依据、程序不严谨、办事效率低下等问题。这些不规范的行政行为不仅会影响到行政价值目标的实现和行政组织的发展，也会对涉事公务员自身发展产生不利影响。因此，加强公务员行政行为的规范化建设具有重要的现实意义。

一、公务员行政行为规范化的内涵及行政行为失范的一般表现

（一）规范化行政行为的内涵阐释

我国最高人民法院在《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》（以下简称《意见》）中给“行政行为” 一词一个较为确切和科学的定义。该《意见》在“受案范围” 中明确指出：“‘具体行政行为’ 是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。” 这个定义概括了行政行为的主体范围，从行为的组织化程度来看，行政行为既包括组织行政行为，也包括个人行政行为。

行为规范从行为的恰当性角度规定着人们应该如何行动。行为是规范的对象，恰当的行为选择是规范的目标指向。行为规范与否由特定群体依照公意而确定。“公意” 性规范赋予某些行为以“合法” 判定，同时也认定了某些行为为“非法”。因此，行为规范可以分为“指导性规范” 和“惩罚性规范”。前者主要对那些公认为恰当的，值得鼓励的行为而制定，此时的规范就是“人们共同遵守的对特定环境中人的正当行为方式作出规定的准则”。[1]后者主要对那些公认是失当的、必须加以限制的行为而制定，“禁止性规范提供否定性的反馈，以限制相应的焦点行动。”[2]

行为规范化是对组织或个人行为的基本规定，是组织秩序与社会秩序，包括社会经济秩序、政治秩序、行政秩序等的重要来源。“如果没有社会规范的存在，人类的社会秩序也就无以产生，人类的社会生活就更无从谈起了。因此，社会秩序的基本标志是社会主体行为的规范性。”[3]规范不等同于秩序，规范本身并不能单独塑造秩序，良好的秩序还来源于规范被执行和遵守的效果。如果说规范在事前规定着行为主体应该做出何种行为选择，那么秩序则在事后反映着该主体是否依照这些规范进行了正确的行为选择。所以说，在规范文本业已生成的前提下，主体行为的规范性便成为活动有序的重要保障。

基于以上分析我们认为，公務员行政行为规范化指的是公务员在行使行政职权、从事公共事务管理工作时，能够始终秉持公共精神、遵循公共利益原则，自觉遵照制度性规范和社会公共伦理要求，做出彰显行政价值、符合公众预期和职业身份特征的恰当行为选择。

（二）失范行政行为的一般表现

美国社会学家罗伯特·K.默顿认为，失范是指“在人们用社会认为合法的制度化手段不能实现自己的设计目标时所发生的行为”。[4]公务员行为失范是指公务员在从事行政行为或执行公务时，违背公务员职业道德规范或违反了现有的行政价值理念的行为。失范的行政行为有许多具体表现形式，但可以总体归结为三种现象：行政不作为、行政慢作为和行政乱作为。

公务员的行政不作为按照《中华人民共和国行政诉讼法》的相关解释，具体表现为“拒绝、不予答复和拖延”。个别公务员在履行公务职责时总会出现无视公众需求、玩忽职守、“踢皮球” 等现象，导致该管的事无人管，人为造成行政缺位，从而使公众利益蒙受不必要的损失，也严重损害了政府形象。

公务员的行政慢作为是指国家工作人员故意拖延履行其法定职责或未在规定的工作期限内完成其工作职责的行为。个别公务员在工作中仍然存在办事拖拉、以自我为中心、无视工作纪律和行政程序要求的问题，甚至倚仗手中权力对群众百般刁难，在社会中造成极为恶劣的影响。

公务员的行政乱作为是一种典型的渎职行为，主要指公务员在执行公务中因滥用职权导致公共利益或群众个别利益受到损害，具体表现为个别公务员权力行使无依据、行事草率非理性、做决定全凭主观臆断、政策执行反复无常，等等。如果行政不作为反映的是公务员对该管的事不管，导致行政缺位，那么行政乱作为则反映的是公务员对不该管的事偏要管，即行政越位。行政乱作为也极易导致行政错位问题，如人为设置不必要的行政审批和监管权力。

二、制度与伦理：公务员行政行为规范的双重路径

制度的概念有广义和狭义之分，广义的制度既可以指称正式制度，如法律、规章等，也可以指称非正式的制度，如道德规范、习俗等。在这里我们将正式制度称为制度，把非正式制度称为伦理，由此形成制度性规范与伦理性规范、行为规范的制度路径与伦理路径等相异性概念。

（一）制度：公务员行政行为规范的法理路径

制度规范是组织通过法律、政策等规范手段对其内部成员行为的约束和规范。制度规范的实现需要依靠法律法规的强制力与合法性。法律约束一直是我国规范公务员行为最重要的方式，但作为正式公开的条文规定需要不断改进以适应社会环境的变化，这样的改进使得制度规范存在滞后性。因行政行为在具体形式的过程中，总会面临许多影响行政执行的因素，仅仅把公务员行使行政权的行为限制在一个既定的外在控制框架内并不足以防止公务员对权力的滥用。同时，制度规范依赖法律条文的惩罚措施，制度规范的成本很高，而制度规范的特性决定其对公务员行为的规范总是事后规范，这在一定程度上也降低了行政效率。因为人是具有主观能动性，有思考能力的个体，制度规范是从外部施加压力的规范方式，这种行为规范仅能控制违法行为而无法控制违法思想。

（二）伦理：公务员行政行为规范的关系路径

伦理规范，顾名思义，就是依靠社会公认的、不成文的行为规范来约束人的行为。如果说以法律、政策等为主导的制度规范是以“实存” 规定强制约束人的行为，那么伦理就是从“应然” 层面引导人的行为。伦理规范是通过公务员的社会关系，激发公务员内心的良知与正义感，促使公务员自觉、自愿地遵从伦理规范，积极主动地投身社会管理工作中。作为公职人员，社会公众对公务员职业天然有着更高的信任度，便于公务员开展社会管理的同时，公务员也有回应人民期待的义务。公务员这一职业的性质决定了公务员是为了谋取公共利益最大化而存在的。伦理规范依靠公务员相互之间的关系网络提供共识性规范、激励与惩罚手段，公务员群体间达成共识，所有公务员要遵守以公共利益为最终目标的行为准则，伦理规范迫使公务员个体放弃有损公务员整体形象的失范行为，同时群体动力鼓励公务员遵守具有道德的行政行为规范。伦理规范的目的就是公务员实现道德自觉，让公务员发自内心地愿意遵守组织提出的道德要求，最终将外在的行政行为规范内化为内心的道德需要，自动自觉地约束自己的行政行为。

（三）公务员行政行为规范的双重路径的比较

制度规范是通过从外部施加压力的方式进行的，这种控制仅能对违法行为的控制而无法控制违法思想。而伦理规范作用就是通过个体关系网络，促使人们自觉、自愿地遵从社会秩序，也就是说伦理规范是一种自律方式的体现。

以制度来约束行政行为，在一定程度上达到了规范公务员行政行为的目的。然而，在实际行政的过程中，单纯用外部制约的方式控制政府以及公务员行使行政权也显现出许多问题。公务员在具体行使行政权力时，其作出的行政行为复杂多样，有些行政行为由于没有法律对其进行具体规范，不在制度制约范围之内，制度规范很难完全控制公务员的行为。制度规范公务员行为要投入必要的人力、物力，因此，制度规范的管理成本较高。制度规范的制约手段都是建立在限制、要求和制裁之上的，而没有对人的自我观念和人类行为的心理动机进行重视，因此，制度规范让公务员在进行行政行为选择上更偏好于少作为或不作为，但一个不作为的政府并不符合人民的期望。

而公务员行政行为伦理规范使公务员行为的道德化、规范化，对公务员的行为有切实的指导作用。规范化的公务员行政行为使得公务员个体在执行公务的过程中按照法律法规规定的责任和义务履行职责的行为过程，并对自己处理公务全过程的行为的负责。伦理性规范激发了公务员的责任意识，积极行政行为有效推进了工作的进行，极大提高了公务员的工作效率，降低行政行为规范的成本，高效规范公务员行为。

三、行政行为规范中伦理性社会资本作用探究

社会资本是一种具有嵌入性、能动力特征的主体间性资源力量，以信任、规范、网络为基础型构稳定的功能结构，对网络内部成员行为形成规制力。[5]具有伦理属性社会资本在规范公务员行政行为中可以起到凝聚共识、制约监督、惩罚与激励的作用。

社会资本在规范公务员行政行为中起到凝聚共识的作用。作为一种互惠共同体社会资本决定了人们可以很容易地一起工作，从而节约了人与人之间交易成本和监督成本，社会资本增加了人们在任何单独交易中进行欺骗的潜在成本。社会资本塑造了强大的互惠规范，并从中诞生了一般性交往准则，有利于公务员凝聚以公共性为核心的共识性行政行为规范准则。

社会资本为公务员提供监督与信息交换平台。网络社会资本的存在，则能帮助公务员有效地规避成员间合作带来的风险。在合作中双方各自的行为都将受到社会关系网络的监督和道德约束，并由此产生了一系列的具体惩罚机制。在网络社会资本的监督和约束下，合作者双方的诚信度、声誉和信用水平将通过社会关系网络渠道直接透明化、公開化。因此，在合作过程中，违反规范的行政行为都将受到社会关系网络的监督和道德约束，个体的不道德行为，将在最短的时间内通过社会关系网络传递给其他政府行政人员。做出失范行为的公务员将受到其他公务员的道德谴责和制度惩罚，其他公务员将减少或拒绝与做出失范行为的公务员进行交往合作，并且其声誉将受到极大影响，从而直接影响到其未来的发展空间。

社会资本也为违反公务员行政行为规范的人准备了严厉的道德惩罚，违约的个体会被贴上失信者的标签，公务员社会关系网络内部资源会限制或拒绝让其使用，不良的声誉也会影响公务员自身的未来发展。当违约带来的收益远远无法抵消失信的惩罚时，公务员会自觉选择信守承诺的行为。

四、结束语

公务员是具有公共人格的特殊群体，代表国家行使公共权力，所以公务员行政行为是否规范直接关系到政府形象、政府工作效能和公共利益的实现。社会资本在公务员行为价值传导、信息传递、失范惩戒等方面可以发挥重要作用，虽说社会资本的行为约束功能并不具有法律效应，但这种非正式约束机制却像一只无形的手，极大地消除了公务员选择投机行为的动机，降低了行政行为的交易成本，促进政府行政效率的提升。

参考文献：

[1] 尹恩·罗伯逊.现代西方社会学[M].郑州：河南人民出版社， 1988.

[2] 詹姆斯·科尔曼.社会理论的基础[M].北京：社会科学文献出版社，2008.

[3] 施惠玲.制度伦理研究论纲[M].北京：北京师范大学出版社，2003.

[4] 罗伯特·K.默顿.社会理论与社会结构[M].南京：译林出版社，2008.

[5] 张继亮，王映雪.制度与伦理：社会疫情中规范个体理性行为的双重路径[J].阅江学刊，2020，（2）：74.