高职院校财务预算“两张皮”问题的研讨

任红梅

【摘要】随着中国高等职业教育强国建设不断深入，高等职业教育管理体制进入全面改革阶段，各地高职院校为了实现可持续发展，结合自身实际情况，扩大招生规模、强化师资力量、提升教学质量水平。高职院校资金来源日趋多元化，如何降低财务风险、做到收支平衡、提高资金使用率成为各大高职院校必须重视的问题。其中，财务预算是高职院校达成上述目标的关键，也是财务管理的核心，但是部分高职院校的财务预算存在“两张皮”的问题，基于此，本文将对高职院校财务预算“两张皮”的原因进行分析，从而有针对性提出解决对策。

【关键词】校内预算 部门预算 两张皮

引言

预算管理是学校管理的重点，也是财务管理的核心，是确保学校各项任务目标实现的重点管理手段。目前，高职院校还面临着规模扩张、资金短缺等问题，提升预算管理水平，提高资金使用效益，科学化、精细化的预算管理水平显得更为重要。然而，高职院校现在仍然存在编制两套预算的现象，即每年7月启动编制的财政部门预算，学校根据自身财力年底启动编制的校内预算，上报的两本预算在时间、金额等方面均有变动，使得两本预算发生差异，最终导致“两张皮”的情况发生。

一、高职院校财务预算“两张皮”的原因分析

（一）缺乏准确的预算编制认识

高职院校财务预算出现“两张皮”主要原因是对预算编制缺乏准确认识。财务预算本应该是相关部门共同参与完成的一项工作，但是基于工作性质，高职院校普遍认为预算是财务工作，高职院校领导以及其他预算主体部门对预算工作重视度不足，加之没有完备的预算管理机构，也就难以配合财务部门做好预算编制工作[1]。

（二）缺乏完备的预算管理机构

由于对预算编制缺乏准确认识，因此，很多高职院校没有完备的预算管理机构；同时，高职院校行政部门以及二級学院数量较多，如果没有完备的预算管理机构，将存在职能部门之间信息不对称的情况，例如，部分预算主体部门可能通过模糊预算用途、增加预算用途等方式，将预算申报额度提升起来。当前，高职院校的预算意识相对薄弱，不利于预算编制工作在各个部门之间流动，由此可见，如果没有完备的预算管理机构以及专业人士，那么预算编制就会出现预算与实际情况不符合等问题。

（三）缺乏完善的预算配套制度

鉴于各种因素的影响，普遍高职院校没有构建较为完善的预算制度，也没有明确的预算目标，这就可能出现预算编制不够规范的情况，从而引发“两张皮”的问题，导致预算编制难以有效执行。同时，由于制度不健全，预算编制时间较短，当预算指标下达之后，而难以落实事前控制、事中监控以及事后评价等工作，整个预算执行过程因为制度不健全而出现混乱的问题，预算与实际需求不符合，从而影响到高职院校的资金使用效率，难以有效推动高职院校各项工作稳定开展[2]。

（四）预算编制方法不科学

根据地方财政厅财政制度的要求，高职院校预算编制工作必须做到用途缜密、项目详细以及分类精准，如果预算编制没有达不到要求，就难以保证财政资金的有效使用，特别是预算编制之外的支出项目将更加难以得到保障。虽然预算编制方法有很多，但是高职院校教学活动繁杂，而且与行政管理有着密切关联，甚至受到外部活动因素的影响，预算编制难以全面考虑到所有因素，如果只是采用零基预算法，往往难以保障预算的合理性以及精准性。

（五）缺乏预算编制时间与口径不一致，执行力度不足

根据地方财政厅财政制度的要求，地方高职院校应当按照地方统一规定的时间以及编制准则做好预算工作，但是现阶段高职院校普遍存在预算编制时间与口径（预算编制准则）不一致的问题，从而影响到后续预算的执行效果。预算编制要将高职院校视为一个整体，集中预算管理，并严格执行，如果预算编制实践与口径不一致，那么后续执行力度与控制力度将会变弱。虽然现在很多高职院校都结合自身实际情况完成了财务信息化建设，对系统进行了完善，但是由于预算执行与控制力度不足，最终导致预算资金使用无法得到有效管控，出现预算编制与实际情况不符合的“两张皮”情况。

（六）未建立科学预算绩效评价体系

对于预算绩效而言，具体指的是对预算编制、执行、控制等环节进行评价，确保预算目标能够按照预算编制有效完成，并对高职院校各项资源配置情况进行全面总结与考核。但是部分高职院校并没有建立科学的预算绩效评价体系，也就无法对预算编制实现事前、事中以及事后的全过程控制。高职院校预算工作主要是按照国家相关政策以及上级主管财政部门所制定的具体要求开展预算编制工作，但是很多高职院校未结合自身的实际情况构建预算绩效评价体系，或者是绩效评价体系不完善，这就无法帮助高职院校管理层以及财务负责人无法及时了解预算编制执行的有效性，也就难以对高职院校资源进行合理配置，这种“两张皮”的问题将会影响到高职院校的健康发展。

二、解决高职院校财务预算“两张皮”的建议

（一）加大宣传解读，树立全面预算的理念

建立全面预算明确责任主体，构建全面预算编制架构，全面预算决策机构、管理机构、执行机构。各部门主要负责人是本单位预算绩效管理工作的第一责任人，对完善绩效管理体制机制、有效开展管理工作负责；单位内部具体预算执行机构负责人对本机构预算绩效管理工作负责；项目负责人对项目预算绩效管理工作负责。对重大项目的负责人实行绩效终身责任追究制，切实做到花钱必问效、无效必问责。各地要完善转移支付绩效管理责任体系，明确责任主体[4]。

（二）完善部门预算编制机构，提高预算编制准确性

为了解决预算编制“两张皮”的问题，高职院校应当构建并完善完备的预算编制机构以及预算信息平台。由完备的预算管理机构专门负责高职院校预算编制工作，因为高职院校教学事务、科研活动以及其他事项繁多，因此，预算管理机构必须要用好预算信息平台，要求高职院校各级部门以及二级学院等预算主体，将每月的重点活动条目按照规定上传到预算信息平台中，还要将涉及预算资金收付的活动重点标注出来。

（三）完善预算配套制度

对于高职院校各个预算主体而言，在对预算编制进行执行时，因为物价变动、预算编制水平、突发事件等各种因素，出现对预算进行调整的情况也在所难免，因此，构建完善的预算配套制度非常必要，可以最大限度确保各项工作能够规范开展。例如，高职院校对于之前没有编入到年初预算的项目，必须要通过制度对调整预算进行明确规定，要求将预算支出项目列出来，并对此笔预算的使用主体为什么最初没有将该笔预算纳入预算编制的原因进行深入调查，然后按照制度规定对预算进行调整。对于预算编制而言，严格按照制度将申请上报到预算管理机构，再由预算管理机构对预算差异大小进行分析，然后确定预算的可行性、合理性以及部分预算需要调整的可调整范围等方面，经过审核之后，再上传到上级部门，经过同意之后下达经费到相关部门[5]。

（四）选择科学的编制方法

预算编制方法有滚动预算法、零基预算法、弹性预算法、项目预算法和作业预算法等。财政部门为高职院校拨款的主要依据是在校生的人数，通常采用的是“生均拨款+专项补助”的模式。从实际情况来看，部分高职院校采用的是增量预算法，但是随着项目数量的不断增加，增量预算法也难以达到预期的效果。同时，考虑到高职院校各项事务繁多，因此，建议选择科学的编制方法，而科学体现在对各种预算编制方法进行组合使用。例如，可以将滚动预算法、增量预算法、零基预算法等方法结合起来，通过灵活使用多种预算方法，将能够保障预算的准确性与合理性。对于一些重大项目而言，建議采用滚动预算法，需要定期对重大项目支出的实际使用情况进行审核，然后根据内容变化做对应的调整。

（五）统一预算时间与口径，加强执行力度

财政预算编制口径：每年7月中旬启动→编制财政“一上”预算（项目支出）→财政“一下”批复→10月中旬编制财政“二上”预算（项目支出+基本支出）→次年1月下旬财政“二下”批复。校内预算编制口径：每年12月下旬启动→次年1月下旬财政预算批复→2月下旬汇总编制→3月上旬下达。将预算时间与口径进行统一，才能加强后续预算的执行力度。由预算管理机构对预算执行进行管理，不仅要对经济实质进行全面监控，还需要把握好预算进度以及绩效目标执行情况，根据投入产出比对预算执行与目标之间存在的偏差进行分析，结合高职院校时间情况，根据国家宏观调控总体要求，充分考虑学校自身中长期发展规划，结合自身规模和管理需要，选择或综合运用预算编制方法。高职院校部门预算与校内预算均应采用“二上二下”的预算编制方式，能够有效避免学校预算“两张皮”现象的出现。

（六）制定科学的预算绩效评价体系

从“新预算法”的相关规定来看，其中对高职院校构建预算绩效评价体系的重要性进行了明确，要求高职院校必须将预算绩效评价体系贯穿到整个预算管理过程之中，具体包括预算编制、执行、控制以及评价等环节。从宏观角度来看，制定以及有效执行科学的预算绩效评价体系能够推动高职院校改革不断深入；从微观角度来讲，科学的预算绩效评价体系则能够确保高职院校各项工作能够稳定开展，例如，后勤保障工作、教学工作、行政管理工作、科研工作等。科学的预算绩效评价体系需要结合高职院校实际情况，按照全面性、可比性、重要性、相关性等原则，构建一套科学的预算绩效评价指标，包括社会绩效指标、科研绩效指标、财务绩效指标以及教学绩效指标四个指标，并结合指标落实预算绩效评价[6]。

结语

综上所述，高职院校财务预算“两张皮”的问题存在已久，若要解决这个问题，那么就必须掌握产生问题的原因。本文从理论角度对高职院校财务预算“两张皮”问题的原因进行了分析，并有针对性提出：加大宣传解读，树立全面预算的理念；完善部门预算编制机构，提高预算编制准确性；完善预算配套制度；选择科学的编制方法；统一预算时间与口径，加强执行力度以及制定科学的预算绩效评价体系等策略，以提升预算编制的精准性、合理性，促进高职院校朝着可持续发展目标不断迈进。

参考文献：

[1]崔海波.探析高等学校预算管理问题与对策[J].上海商业，2021（11）：87-89

[2]闫哲.高职院校财务预算管理问题研究[J].投资与创业，2021，32（19）：118-120

[3]苏佳爽，张维今.地方高职院校预算管理存在的问题及对策研究[J].山西农经，2021（16）：131-133

[4]周松.高职院校预算管理存在的问题及优化对策探析[J].湖北广播电视大学学报，2021，41（04）：55-58+64

[5]宋宁.浅谈高职院校财务预算管理中面临的问题及解决对策[J].辽宁师专学报（社会科学版），2021（04）：139-140

[6]张积勇，夏秋实，荣翠芳，关苏浩，尤园.新常态下高职院校预算管理存在的问题及应对策略研究[J].教育财会研究，2021，32（04）：45-52