基于金融科技发展视角的金融监管体制改革路径研究

欧阳文杰,陆岷峰

(1.铜陵学院金融学院, 安徽 铜陵 244061;2.南京工业大学互联网金融创新发展研究中心, 江苏 南京 211816)

2023年3月,中共中央、国务院印发了《党和国家机构改革方案》,我国金融监管体制迎来又一次深度改革。在2018年机构改革所形成的“一委一行两会”监管格局的基础上,此次改革方案对我国金融监管体制实行了进一步调整,形成中国式“三层+双峰”的监管框架[1]。“三层”是指:顶层设计层面,设立“中央金融委员会”和“中央金融工作委员会”,负责统筹金融监管全局工作,体现党对金融工作的集中统一领导;监管职能部门体系层面,保留中国人民银行和证监会,它们与新成立的国家金融监督管理总局共同履行不同领域的金融监管职能;地方监管部门层面,主要为中央金融管理部门地方派出机构和地方金融监管局。“双峰”则是指将监管部门的具体职能分为审慎监管和行为监管。

此次改革方案的出台将推动我国金融监管体制进一步深度调整,在新的监管体制框架下,加强内涵建设将成为今后金融监管改革的重要方向。面对国内外日益复杂的经济金融形势,防范化解系统性金融风险仍是金融监管的核心任务。党的二十大报告强调,要“加强和完善现代金融监管,强化金融稳定保障体系,依法将各类金融活动全部纳入监管,守住不发生系统性风险底线”[2]。金融监管体制的功能得以有效发挥,是按照“确立监管对象—识别金融风险—选择监管手段—实现监管目标”的逻辑顺序和运转环节向前推进的。金融科技的发展,深刻改变了金融业务和金融市场的形态与结构,进而对以上监管逻辑和环节产生了颠覆性影响,对传统的金融监管体制提出了全新挑战[3]。从金融科技发展的视角研究金融监管体制改革具有重要的理论和现实意义。

一、文献综述

金融科技一般表现为技术带来的金融创新,通过新兴技术的应用,驱动金融业务模式、产品、应用等方面的革新,进而深刻改变金融机构、金融市场和金融服务。从金融功能的实质来看,金融科技主要是通过技术与金融的融合实现金融创新,进而改变传统的融资方式,主要表现为金融服务领域的破坏式创新[4]。金融科技的内涵及发展现状表明,金融科技不仅对传统金融机构、金融服务和金融市场等产生颠覆性影响,推动原有金融体系进行深度变革,创新金融行业的发展模式。随着大数据、云计算、区块链、人工智能、数字孪生等数字技术的发展,它们在金融领域的创新性应用逐渐升级,金融科技对金融活动的影响也在不断加深,由此带来的金融风险给金融监管带来了挑战,监管科技和科技治理等概念也相继出现。

监管科技是与金融科技联系紧密的一个概念,是金融科技在监管领域的具体应用,即为监管活动提供技术手段,以提高监管效率。因此,从技术属性关系来看,监管科技属于金融科技的一种应用形态[5]。关于监管科技的理解还有另外一个维度,即从金融机构的角度出发,可将监管科技视为金融机构利用新兴技术手段进行内部合规管理的一种系统的技术方式,以使金融机构的业务活动满足监管标准及合规要求[6-7],即“以技术管理技术”。

面对金融科技对金融领域的系统性影响,仅仅将金融科技引入监管体系进行调整性适用还不足以应对金融科技隐含的风险,金融监管体制也需要进行相应的调整变革。金融科技所催生的金融业态与传统金融业态之间存在较大差异,金融科技对传统金融活动的渗透影响也是颠覆性的。传统金融监管体制既难以应对金融科技带来的风险挑战,也不利于金融科技在监管系统中监管功能的发挥。因此,需要在功能监管、行为监管、审慎监管等传统监管模式的基础上,突出科技监管与科技治理等监管维度与监管理念[8],打造适应金融科技发展的金融监管体制。

综上,现有研究对金融科技的发展及其给金融活动带来的影响与风险挑战有了较为系统的认知,并从金融监管视角提出了应对金融科技风险的相关举措,包括监管科技的应用、商业银行等金融机构的风险防范、加强金融科技监管政策的制定和监管立法等[9-11]。这些研究成果为进一步深入分析金融科技给监管体制的影响奠定了基础。但是,现有研究多关注金融科技对金融业务的影响,对监管改革着墨不多,未充分站在监管者的角度来分析金融科技的发展特点,因此,在分析金融科技给监管体系带来的挑战时,存在针对性不强和精准度不高的问题。本文在充分借鉴已有研究成果的基础上,从金融科技发展的视角出发,以优化监管的思路重新审视金融科技的发展状况与风险挑战,为改革金融监管体制及优化治理模式探寻路径。

二、金融科技发展现状与金融科技监管的风险挑战

从电报、电话等初级信息模拟技术的应用,到计算机等信息科技的推广使用,再到互联网技术尤其是移动互联网的蓬勃发展,不同历史时期的新兴技术不断被应用于金融领域,金融科技的底层技术形态也随着技术的迭代而持续进行着变革。从金融科技本身的发展路径来看,在数字经济蓬勃发展的背景下,以大数据、云计算、区块链、人工智能、数字孪生等为代表的数字技术被广泛应用于金融领域,以这些技术为底层支撑形成了新一代金融科技,由此,金融科技也进入了数字化、智能化时代。本文对金融科技应用现状及其影响的讨论,以及对金融监管面临的金融科技挑战的分析,均是围绕当前进入数智化阶段的金融科技展开的。

(一)金融科技在金融领域的应用现状与主要影响

关于金融科技在金融领域的应用以及金融科技对金融活动的影响,可以从四个方面进行分析。

第一,在应用方式和应用范围上,传统金融机构和金融主体对金融科技的应用,由被动适应转为主动选择、由局部调整走向全面重塑,金融科技对传统金融体系产生了深远而广泛的影响。金融科技在发展过程中,初期的兴起和创新突破主要源于金融业务场景对技术的需求。这一阶段的金融科技创新主要是由科技公司推动的。在金融科技发展成熟并产生一定影响后,出于改善经营管理的需要,或者迫于金融科技对市场竞争格局形成冲击的压力,传统金融机构相继在既有业务之上引入金融科技,以拓展业务规模和提高经营绩效。在明确了金融科技的应用优势和风险管理要求后,传统金融机构开始进行金融科技的开发和创新应用,并围绕其拓展新的业务领域和创新服务方式,最终形成区别于传统金融业务的以金融科技为支撑的新兴业务形态。例如:移动支付的出现主要是互联网电商平台为解决电商交易支付困境而进行的技术创新,后逐渐发展为新兴的支付体系,并对传统的支付清算系统和以商业银行为中心的货币流通体系形成了冲击,迫使传统金融机构融入移动支付网络;当前央行发行数字货币,则是传统金融体系在货币流通方式上进行的主动创新。在金融科技兴起之后,银行、保险公司、证券公司及其他金融中介等传统金融机构,在推动数字化转型过程中,一方面与金融科技公司合作,对既有经营管理系统和业务生态进行调整优化,另一方面加大对金融科技的研发投入,成立自主控股的金融科技子公司。传统金融体系对金融科技由被动适应转向主动开发和深入应用,金融科技几乎渗透并改变着所有的金融业态。

第二,金融科技在传统金融机构中的应用水平和应用效能存在异质性,对传统金融体系的生态循环造成较大影响。由于业务系统、经营风格、资金实力、技术水平、管理理念等方面的不同,处于金融市场不同功能板块的金融机构对金融科技的应用方式与应用水平也存在差异。总体来看,与其他类型的金融机构相比,我国商业银行的金融科技实力相对领先,部分实力较强的商业银行均已设立金融科技子公司,商业银行在金融科技开发应用方面的投入也大大领先于其他金融机构。然而,在商业银行系统内部,国有大型商业银行、全国股份制商业银行、城市商业银行、农村商业银行等不同类型的商业银行在金融科技的应用水平上也存在差异,应用水平基本与其经营实力的排序相当[12]。不同区域的商业银行、同一商业银行内部的不同业务条线以及同一部门的不同业务人员之间,在金融科技应用方面的表现也存在较大分化。传统金融机构在金融科技应用上存在的多重异质性表现,不仅造成了金融机构间经营绩效与市场竞争格局的进一步分化,进一步加剧了金融市场发展的不均衡,而且造成了整个金融体系生态循环的运转不畅。技术水平和技术系统的对接梗阻会使金融科技应用水平较低的金融机构在一定程度上被排斥在金融循环体系之外。

第三,科技公司和互联网平台在推动金融科技发展并繁荣金融科技生态的同时,也面临着业务界限模糊和发展定位不明的困境。科技公司和互联网平台在深耕主业的同时,逐渐将业务拓展到金融服务领域,在促进业务链条运转和生态圈循环的过程中,为解决资金链条循环不畅的问题,开展了创新性的金融服务。这类创新更多的是从技术层面切入金融服务,本质上是一种金融辅助性技术,如大数据征信和移动支付等。之后,此类金融服务业务逐渐独立出来,形成依托于技术和平台的金融服务部门,并为平台业务关系以外的主体提供金融服务。在这一发展过程中,科技公司和互联网平台不断推动金融科技的技术创新和应用升级,逐渐形成了金融科技应用生态。但是,由于这类创新主要通过技术手段渗入金融服务,在金融与技术的业务界限上处于模糊状态,在经济性质和业务属性的划分上还存在一定争议,导致其发展定位的不确定性。科技公司和互联网平台在金融科技生态中具有重要作用,无论是其自身在金融活动范围和金融服务水平方面的影响力,还是传统金融机构与其加强技术合作和生态协作的必要性,都表明该类主体在金融科技发展中的重要性。然而,从金融风险管理尤其是系统性风险防范的角度看,该类主体在开展金融服务方面的规范性问题尚需合理处置。

第四,金融科技的应用不仅改变着传统金融体系的结构与功能,还催生出新的金融业务、金融风险,形成不同于传统金融体系的新兴金融生态。金融科技不仅在传统的金融业务活动中被广泛应用,还催生出大量新兴的金融业务,如基于新兴科技所形成的P2P信息中介、股权众筹、智能投顾、首次公开募币(ICO)、数字货币、大数据征信等金融业务形态,在传统金融体系之外形成新的生态体系,并对传统金融业务造成互补性与替代性并存的冲击。以金融科技为基础开展的新型金融活动,覆盖的相关主体范围更广,能够连接更多层次的资金需求者和供给者,同时也在一定程度上改变了金融互动过程中资金供给方与需求方的关系,金融活动参与者在供给方与需求方之间的角色切换更加频繁,这使得对相关主体金融状况的评估愈加复杂。金融科技不仅作为技术手段改变着金融活动方式,促进数字金融的深度发展,而且对金融工具对应的底层实物资产的表现形态进行了重塑,即数据资产成为重要的资产标的。在数字化的推动下,数据成为重要的生产要素,数据资产的价值开始凸显,围绕数据要素进行的金融服务成为金融创新的重要方向。

(二)金融科技的发展及创新应用给监管体制带来的挑战

金融科技在金融领域的广泛应用,在改变传统金融体系功能结构和运转方式的同时,也催生出许多新的金融业态,给金融监管带来了挑战。

第一,针对传统金融体系进行监督管理而形成的监管体制,在面对金融科技给传统金融体系带来的变化以及新的金融业态时,体制框架和运行机制的适应性降低,金融创新的速度超过监管调整的速度,监管体制机制进行适应性调整的难度提升。一方面,大数据、云计算、区块链、人工智能等数字技术在金融活动中的创新性应用层出不穷,金融业务和金融活动的技术表现形态的更新速度越来越快,监管部门难以准确预计其发展方向并判断风险点,大多数情况下是风险显现出来之后,监管才跟进。另一方面,在爆发或发现相关金融科技风险时,监管机构缺乏相应的技术和懂技术的人才介入金融科技风险监管。现阶段,金融机构业务部门的金融科技应用水平超过了监管部门的技术水平,监管部门的监管科技嵌入尚需金融机构配合,而相关监管制度的出台和监管体制框架的变革则更难满足金融科技风险监管的时效性要求。

第二,基于传统金融发展变革而形成的功能监管、审慎监管、行为监管等监管方式,在对金融科技风险进行监管时容易出现监管失灵。传统监管方式和监管理念主要是针对参与金融活动的主体来施加影响,然而在金融科技影响下,部分金融活动和金融行为的责任主体难以清晰界定,金融关系链条和金融交易过程的隐蔽性、关联性、复杂性增强,通过传统监管方式难以完全将此类金融活动纳入监管体系并施加有效影响。金融科技增强了金融市场各主体间的联系和信息交互,改变了金融服务链条的连接方式和运转模式,金融服务的离散性和金融活动的去中心化程度加大。同时,金融科技也增加了金融系统信息交互和数据传输的复杂性,金融服务供给网络的主体结构呈不规则变化,金融供需两端的长尾特征更加显著,金融市场风险的传染速度和波及面显著增加,审慎监管的难度增大。由于在金融科技硬件实力和应用水平方面存在差距,金融市场供需两端以及不同金融活动主体之间信息不对称的程度在特定场景下得以放大,尤其是消费者在金融市场的弱势地位更趋明显——他们不仅要面临金融产品价格歧视问题,还要面对个人数据隐私被侵犯的风险。监管机构较难识别相关金融机构此类技术应用的违规行为,对金融机构商业行为的监管变得更加复杂。

第三,金融科技在增加金融风险监管复杂性的同时,也为监管体系提供了更加丰富的监管手段,推动了监管科技的发展,但也将金融科技的固有风险引入了监管体系内部。监管科技是监管体系为提高监管效率而使用的新兴技术手段,金融科技的技术功能也能为监管体系所用。金融科技的应用一般具有技术风险和操作风险两大固有风险。一方面,金融科技依靠数据分析和算法模型形成决策并优化金融业务流程,技术漏洞和决策失误可能会造成不可挽回的损失。监管科技因采用金融科技而潜藏的技术风险为监管效能的发挥埋下了隐患。另一方面,监管从业人员对监管科技的使用还不熟练,在操作过程中存在技术操作失误的风险;监管体系内部业务流程不合理、信息化程度水平不高等因素也会扩大技术操作失误带来的风险。监管科技为监管系统带来的技术性风险隐患,不仅使得监管机制在应对金融风险时面临一定掣肘和不确定性,也会造成监管系统本身的风险隐患外溢到金融市场。

第四,数据治理成为金融科技监管的重要方面,金融监管基础设施升级改造和合理应用的压力增大。金融业本身就是数据密集型行业,当前金融科技的应用进一步增加了金融领域数据搜集、存储、整理、传输、运用、价值管理等环节的复杂性。产品开发、营销、资金结算等金融活动,本质上是对金融数据的处理,金融科技的应用使得金融数据的传输变得更加隐蔽和自动化,金融业务的数字化程度也大幅提升。金融数据治理成为金融监管的重要内容,数据治理本身也成为金融监管的风险来源。为了应对金融科技带来的数据治理挑战,监管部门加大了对监管科技和数据治理基础设施方面的投入力度,对监管从业人员的技术能力也提出了更高要求。但对这些新型基础设施和监管科技的应用也存在操作风险和系统风险,监管失误的可能性与破坏性成倍增大。

第五,金融科技的赋能作用和可能风险并存,加强监管与鼓励创新成为监管机构的两难抉择。金融科技所带来的新型金融风险需要监管力量的提前干预,但是金融科技对金融活动效率的巨大提升作用,以及监管科技的开发应用对金融科技的依赖,使得监管部门在实施金融科技监管时容易陷入鼓励金融科技应用和抑制金融科技创新的两难境地。一般来讲,金融监管部门对金融市场肩负着监管和发展的双重职责,职能的冲突使得监管部门的监管效能受损,传统监管体制在应对金融科技监管时灵活性与适应性均不足,这使得金融监管体制改革需要着重关注金融科技的监管要求。此外,中小型金融机构的金融科技开发与应用水平相对较低,而在服务中小微市场主体的过程中,中小型金融机构更需要金融科技的赋能,以帮助其降低服务成本并提高服务效率。金融机构在金融科技应用水平上的不均衡,使得监管规则的制定和监管措施的施行要更加灵活、精准。目前,金融科技监管治理的生态平衡难度较大。

三、构建适应金融科技发展的监管体制之路径

在金融监管体制改革过程中,金融创新对金融监管体制的冲击是推动金融监管改革的重要力量。金融创新更多地表现为新兴科学技术在金融活动中的应用,其中,尤以计算机技术、信息通信技术和数字化技术等对金融业务与金融产品的影响较大,相应地,对金融监管的冲击也较大。当前,金融科技成为影响金融监管改革的重要因素,金融科技一方面转化为监管科技被用来提高金融监管的能力和效率,另一方面也增加了金融活动的复杂性和风险性,为金融监管带来了风险。要应对挑战,监管体制改革路径的选择就必须要适应金融科技的发展。

在监管体制改革的进程中,金融科技的重要影响已不容忽视。要将金融科技监管全面融入现有的监管体制,并根据金融科技监管的需要对现有监管框架进行重塑调整,充分把握金融科技监管的技术特征,突出强调“以技术监管技术”和监管科技的应用,同时要加强金融科技监管的内涵建设和整个监管系统的金融科技文化建设,通过借鉴金融科技监管的国际经验,优化我国金融监管体制改革的路径。

(一)推动现有金融监管体制与金融科技监管的深度融合

现有金融监管体制的形成,更多的是基于历史经验的选择。虽然目前的金融监管体制已经作出了一定程度的适应性调整,但是,在监管框架的组织形式和监管活动的开展方式上,还是具有较深的历史烙印,监管体制在应对金融科技的风险管理方面表现出一定的僵化性。一方面,监管体制的形成是不同历史时期国情调整的结果,具有一定的历史惯性,同时,受其他关联制度和文化的束缚,难以对其进行颠覆性的重塑;另一方面,金融监管是一个庞大的体系,其结构上的复杂程度和改革调整的关联影响不亚于金融市场本身,监管队伍、监管资源和监管基础设施等监管要素的配备不是一蹴而就的,对监管体制进行改革存在较大的改革风险,渐进性的改革调整步伐是切合实际的选择。

金融科技带来的金融创新是颠覆式的,以往的监管经验在很大程度上出现了失灵,因此,现有的金融监管体制与金融科技监管需要进行深度融合。一方面,在现有的金融监管活动中全面引入金融科技监管的理念,即使是面对传统的金融活动,也要关注金融科技在其中的应用可能带来的风险,不能将金融科技视为独立的技术创新,避免在监管过程中将金融科技监管与常规金融活动监管割裂开来,防范金融科技单独监管带来的另类分业监管问题,降低穿透式监管的程度。另一方面,在金融监管的业务工作流程设计中充分考虑金融科技的风险影响特征,在金融风险识别与测量、监管工具选择、监管职能发挥等环节加强对金融科技监管的针对性。传统的事前审批和基于规则的监管缺乏灵活性和时效性,金融科技风险发展的多变性要求加强监管体系的科技力量。

(二)加强监管科技的应用以提高金融监管的技术治理水平

金融科技是新兴技术在金融领域的创新性应用,主要表现为新的金融产品和金融服务方式,其底层的运行机理来自两个方面:一是金融运行对信用的管理逻辑;二是产品落地与功能实现所依靠的技术支撑系统,主要包括大数据、区块链、人工智能、物联网等新兴数字技术。在长期的金融监管活动中,监管体系对金融运行逻辑已经有了较深刻的认识,但对金融科技进行监管,更需要增强对技术的理解并加强对技术的监控和管理。在技术治理的过程中,面对金融科技的去中心化、时变性、匿名性、网络关联性等技术特征,制度型监管和人工干预的监管方式明显落后,技术型监管是应对这一难题的重要举措。金融科技既带来了监管风险,也为监管提供了工具和技术支持,将技术应用于监管活动就形成了监管科技。在监管体制内加强对监管科技的应用,让监管体系能够与金融科技生态在技术通道上建立联系,首先要确定金融科技的监管对象,再进行金融风险的捕捉与识别。只有采用水平与层次对等的技术手段,才能应对金融科技的技术治理难题。

在监管科技的开发应用和效能发挥方面,监管机构的技术应用水平往往落后于金融市场主体,监管机构甚至要依靠金融市场主体和第三方技术服务公司的支持,才能顺利获得并使用部分监管科技。因此,应当通过体制机制改革,将金融市场主体的技术平台和第三方技术服务公司的技术力量引入监管体系,在增强监管科技生态运转效能的同时,也加深监管体系与金融科技应用主体的联系,推进监管触角的前移。

(三)通过内涵建设优化金融科技监管的专业能力和系统功能

2023年提出的监管改革方案,构建了今后一段时期监管体系运行的基本体制框架。对金融科技进行全方位的监管及深化监管科技的应用,需要监管体系内部配套设施的支撑与文化观念的转变,要不断加强内涵建设,优化监管体系的专业能力和系统功能。在新的金融监管体制下,根据金融科技的应用现状和风险影响特征,通过对原有监管功能、组织架构基础设施等元素的优化整合,形成更合理的力量配置、功能结构与设施体系;为适应新格局下的监管目标和监管要求,要加强对监管从业人员的业务培训,对基础设施进行升级改造,变革落后的监管理念、监管工具、监管行为,以监管体系自身的内涵建设促进新的监管体制功能的发挥。在监管体系的系统功能优化方面,要重视中央与地方两个层级的体系建设和组织协调,做好分权与统筹的机制设计,根据不同地区实际进行差异化的权限、力量、基础设施和技术等的配置,减少因监管体系内部的结构失衡而影响整体监管效能发挥的情况;给予各级监管机构一定的自由裁量权,重点是要提高监管体系内部的管理协作水平,在应对金融科技创新时提高监管的灵活性和时效性。

(四)借鉴金融科技监管的国际经验

在金融科技监管方面,部分发达国家已经进行了较有深度的实践,并积累了具有借鉴意义的治理经验。从全球范围来看,主要经济体对金融科技进行了不同风格的监管治理安排,首先体现在监管体制对金融科技监管权的配置方式上。例如:英国在其双峰监管模式下设置了独立的“金融行为监管局”(FCA),主要负责金融机构的商业行为监管和金融消费者权益保护,对金融科技应用的监管也被纳入FCA的权责范围;同样实行双峰监管模式的澳大利亚,则由“证券和投资委员会”来负责金融行为监管,金融机构的金融科技应用以及科技公司的金融行为均属于其监管范畴,还设立了“创新中心”等子部门专门研究不断发展的金融科技创新行为;美国将功能监管的理念投射到金融科技的监管之中,认为金融科技的本质仍是金融,本着实质重于形式的原则,将金融科技涉及的金融活动按照其金融功能属性划分到相应的监管部门实行归口监管[13]。

在具体监管理念和监管方式上,非正式指引、试点、许可证制度、监管沙盒等手段成为当前国际金融科技监管的主要方式[14],其中又以监管沙盒的应用最具代表性。监管沙盒理念与我国的改革试点理论相似,即在金融科技创新领域实施监管试验,在设置相应的限制条件和风险管理制度的前提下,允许金融科技企业在安全区间内向一定范围的市场投放其金融科技产品或服务,以试验的形式观察并检测这些金融科技产品或服务运行的风险,从而在可控的条件下以较低的成本试探金融科技创新的可能风险,据此来设计监管体制并提出具体的金融科技监管策略。运用监管沙盒对金融科技创新进行监管治理的国家主要有英国、澳大利亚等,但不同国家在实施流程和运行机制上存在一定差异[15]。我国在应用监管沙盒过程中,要借鉴其他国家的实践经验,探索出适应我国金融科技发展实际的运行方式。