推进以县城为重要载体的城镇化建设研究

段 浩

（长治学院 法律与经济学系，山西 长治 046011）

城镇化是人类社会发展的大势所趋，也是土地、资本等要素在城乡间优化配置的结果。改革开放以来，我国不断加快城镇化进程，土地城镇化和人口城镇化均取得了显著成果。一般来说，县城是县城和县级市的城区的统称，其国民生产总值占到全国的四分之一，常住人口占到全国的30%左右，是我国工业化和城镇化的重要空间载体。从某种意义上来说，县城的意义重大，既是承上启下的关键环节，又是发展经济、保障民生和维护稳定的重要基础。①习近平：《在会见全国优秀县委书记时的讲话》， 2023 年9 月24 日，http://www.xinhuanet.com/politics/2015-09/01/c_1116430730.htm。然而，长期以来县城发展存在综合承载能力不够、公共服务设施建设滞后、对城镇化支撑不足等问题。有鉴于此，党中央高度关注县城的发展，特别是党的十九大以来，中央进一步强调县城在区域协调发展和城乡融合过程中的重要作用。党的十九届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，提出“推进以县城为重要载体的城镇化建设”，彰显出县城在城乡融合发展中的地位和作用。按照国家“十四五”规划和中共中央办公厅、国务院办公厅《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，进一步明确了新型城镇化建设的总体要求、目标任务以及具体部署。党的二十大报告再次强调以县城为重要载体的城镇化建设要求和空间布局，推进以县城融合城市与乡村、发挥承上启下作用的城镇化，对于建设社会主义现代化国家的发展大局具有重大的现实意义和理论研究价值。

一、以县城为重要载体的城镇化建设的基本理论与实践样例

新型城镇化是一个系统工程，也是广受社会关注的热点问题。当前，学界研究城镇化建设的研究成果较多。近年来，国内学者主要从经济学、行政管理学、社会学角度，从建设理念、发展路径、地方探索、地区差异及各地新型城镇化面临的障碍及对策方面进行论证、阐释与分析。县城被认为是吸纳农村剩余劳动力的重要载体。以县城为载体的城镇化，是在以人为核心的城镇化思路下，在尊重城镇化发展规律的基础上，立足县域要素的禀赋条件，统筹县域产业发展和基础设施建设等内容，以县域为单元因地制宜推进城乡融合发展。［1］同时，我国城镇化的发展历程与社会经济社会发展密切相关，又与国家基本经济制度安排和经济体制改革紧密相连，在不同的发展阶段呈现出不同的发展特点。当前的发展趋势主要表现为县城城镇化发展短板突出和地区差异化明显。

从理论层面来说，以县城为载体推进城镇化建设是空间相互作用理论的具体应用。在城乡之间和区域之间，商品、资金、劳动力技术等要素需要不断进行传输，被称为空间的相互作用。［2］包括物质和人的移动，各种交易以及信息的流动和扩散。高质量推进城镇化，需要协调推进人口结构、经济结构和生活方式的转型，换句话说，就是要新型城镇化、工业化、信息化和农业现代化的同步发展。因此，促进城乡融合发展的关键在于完善交通、网络等基础设施的基础上，推进城乡要素的自由流动、平等交换和合理配置，强化城乡空间之间的互补作用。同时，县城作为中小城市和小城镇的联结纽带，只有提升人口、产业、生活等承载力，才能高质量推进城乡融合发展。从现实层面来说，以县城为载体推进城镇化建设是县城人口聚集、工农业互动以及居民的实际需求。从现实来看，除了向大城市流动以外，县域流动成为人口流动的重要方式。作为县域的集散中心，县城是农产品加工和工业品销售的重要枢纽。特别是随着乡村居民对于教育、医疗和消费日益增长的需求，县城已经成为乡村居民消费、就医、就学的主要承载地。因此，以县城为载体推进城镇化建设是从国情出发，按照人口迁移规律而作出的现实选择。

以山西省长治市为实践样例，该市主城区与周边的县区形成了密集型的城市群。其中，长治市上党城镇群以大县城建设为重要载体，发挥了县城的集聚、辐射和带动功能，快速推进长治地区新型城镇化和城乡一体化建设，不断提升和凝聚了城市的竞争力，并持续影响和辐射周边的农村地区快速发展。通过优化城镇空间布局，统筹县城的生产、生活、生态布局，推动城乡融合发展。同时，加快县城基础设施、片区、老旧小区等改造提升，促进基础设施和公共服务互联互通，全面增强城市承载能力。当地以县城为重要载体，以开发区为主引擎，加快主城区与各县区的联通融合，全力推进产城融合，积极布局新兴产业园区，引导新兴产业快速发展、集群发展，全面提升县城的积聚效应和辐射带动作用。在此基础上，抢抓政策红利，全面提升县城的层级和水平，提升经济总量和人口总量，拓展战略性新兴产业和先进装备制造业，推进县城成为极具活力的区域经济群。据统计，仅在2022 年该市就改扩建学校14 所，新建学校2 所，新建公办幼儿园12 所。投入资金9.4 亿元，支持每个县区办好一所高中。并且在市县（区）两级建立了市民服务大厅，开通了网上办事通道，群众各类事项实现了“一站式”办理。不断改善公共服务水平，全市12 个县区医疗集团全部实现标准化建设、扁平化管理，12 所县区综合医院、11 所县区中医医院全部达到二级甲等水平，124 所乡镇卫生院、21 所社区卫生服务中心和2436 个行政村卫生室实现标准化建设全覆盖。［3］

二、以县城为载体推进城镇化建设的功能与作用

县城是构成城镇体系的基础，具有广泛的地域功能和关键作用。现代意义上的县最早起源于秦统一后的郡县制。早在《史记》中就有记载，“县集而郡，郡集而天下，郡县治，天下无不治。”时至今日，县城依然是推进新型工业化、城镇化和信息化的重要平台，直接关系到国民经济的发展速度和水平。虽然县城的发展速度和人口增长规模低于城市发展，但是在城市建设、人口规模、公共服务等方面发展速度要明显高于乡镇，经过几十年的发展，县城的供水、燃气、人均道路面积等市政公共设施方面都取得了长足进步，基本具备了承载城镇化发展的基础。与此同时，由于大城市为主导的发展模式集聚了大量的人口和产业，城市的规模不断扩大，已经逐步超出了部分超大特大型城市的承载能力。因此，合理的城镇化模式中应该包含城市群和大城市，也应该包括中小城市和小城镇，才能充分发挥各类城镇的功能和优势。按照《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》等文件要求，对于县城城镇化的支持力度不断得到提升。从博弈论的角度来解读，城镇化实质上是乡村和城镇博弈的结果，在人口结构、经济结构、地域空间和生活方式四个维度进行转型发展。因此，如何发挥县城融合城市与乡村、平衡聚集和分散、贯通上层与基层的纽带功能，至关重要。实践证明，我国城乡发展不平衡、不协调的问题依然存在。一般来说，西部、中部、东部的城镇化水平依次提高，超过全国平均水平的省份多位于东部地区。特别是北京、上海、天津三个直辖市的城镇化率遥遥领先，中西部省份的城镇化率则普遍偏低。因此，落实和推进城乡融合发展的体制机制，重点在于合力推进城乡生产要素的双向自由流动和公共资源的合理配置。［4］在县域范围内，城乡的物质和社会交流非常密切，城乡的社会结构具有较高的同质性和衔接性，在空间上可以互补和兼容。因此，县城的纽带作用无比关键，无论是乡村振兴战略的实施还是新型城镇化的推进，都是以县域为单位，以县城的辐射带动能力为核心，最终实现城乡融合发展。

新的发展阶段，县城的定位和作用理应得到重新审视和重视，突出城乡融合、平衡集聚和分散、贯通上层与基层的纽带功能。研究表明，中国新型城镇化应该坚持城市规模适度均衡发展的方向，城市的发展规模应当与城市的承载系统相匹配，如果缺乏有效的应对能力，反而会强化城市的脆弱性，阻滞城市的发展。因此，应当摒弃过度集中化的人口集聚，引导城市和县城协调联动、差异化发展。［5］县城的定位和发展受到学界的关注和多维度解读。县城作为农民进城就业安家、城乡要素跨界配置和产业协同发展的天然载体，将成为中国城镇化发展模式转型升级的关键空间布局，［6］基于县城相对优质的教育资源和较低的生活成本，落户县城开始纳入农民工群体的考量范围。［7］县城城镇化是共同富裕的重要支撑，以全面富裕为导向，以县城为重要载体的城镇化是扎实推进共同富裕的必由之路和可行途径。［8］但是，县城也面临着大城市虹吸效应带来的挑战，特别是在无法完全满足人们美好生活需求时，县城的流动人口往往呈现出“职住分离、流而不留”特征，县城发挥出不同周期的“驿站”作用。［9］在乡村振兴战略下，县城发挥“联城带乡”的空间布局作用，在流动人口的集聚方面体现出“流而不留”的驿站特性，对我国统筹城市和乡村布局带来重要影响。从城镇化来看，需要提高县城人口集聚功能，从人口结构变化看，必须加强县城综合服务功能。［10］如何响应“流而不留”人口的多元化需求，进而激发县城城镇化活力，让县城更好担当起联结城市、带动乡村的历史使命，重塑新型工农城乡关系，亟待研究讨论。

三、以县城为载体推进城镇化建设的障碍

当前，我国县域发展中不平衡不充分的问题依然凸显，以县城为载体的城镇化面临诸多的问题和障碍，需要进一步进行分析和探讨，积极应对城镇化建设中的难点和堵点问题。

（一）县城的弱势地位

当前，人们更多倾向于城市化思维或者大城市偏向的城镇化思路，对于县城在城镇化中的载体和纽带作用思想认识不够，造成在政策层面上土地、资本、劳动力等要素不断向大中城市集聚的制度效应，尚未建立起协同推进县城城镇化的政策体系。

部分县城照抄照搬城市化建设路径，热衷于搞土地开发和不符合实际需求的大拆大建、形象工程，缺乏对于相关市政公共服务和配套设施建设的关注和投入，偏离了以人为本的新型城镇化发展方向，忽视了城乡居民的美好生活需求和节约集约用地的原则，一定程度上阻滞了城乡环境保护和耕地保护问题的解决。同时，县城的发展长期受到县域经济发展水平的制约。目前，除了江苏、山东、浙江等地的县域经济发展较为强劲，其他多数省市的县域经济发展仍然处于不发达阶段，发展活力较为缺乏，同时缺乏合理规划和鲜明特色，导致重点产业不突出，县域的比较优势不明显，通过资金对于县城的城镇化建设的支持作用有限。［11］

（二）产业基础薄弱

县域经济与城市经济相比，具有独特的农业农村性、地域广阔性和发展不平衡性等特点。各地的县城城镇化政策主要聚焦于基础设施建设和公共服务方面，相对来说对于产业发展的关注度不高，不利于城镇化的全面发展。

从统计数据来看，县域与市区的经济实力和产业基础都相对薄弱，县级财政压力受到经济增速放缓等因素的影响，在应对人口老龄化、生态治理和推进基本公共服务均等化等方面的财政支出需求加大，部分县城对于土地出让金等非税收入和转移支付的依赖加深，使得县级财政在县城建设方面投入明显不足。多数地区县城的产业基础薄弱，具体表现为产业结构较为单一，普遍存在同质化的现象；科技含量不高，创新能力和核心竞争力不强；企业的规模普遍较小，产业链条不长且基本处于中低端；配套设施不够健全，企业的集聚和资本流入不够顺畅，营商环境不够良好。由于缺乏雄厚的产业基础，从而造成县城的就业岗位不足和工资性收入偏低，难以满足人才引进和农民进城的积极性，农业转移人口的市民化进程受到制约。

（三）人口集聚效应不明显

一般来说，人口的集聚效应主要取决于区域的经济规模以及人均收入差距。长期以来，城市集中了多数工业和服务业，促使更多农业人口向城市转移。第七次人口普查数据显示，一些大城市和中心城市的人口快速集聚，同时部分中小城市和边缘城市的人口也在不断收缩。有些学者利用夜间灯光大数据进行测算，发现全国2800 多个县级行政单元中有191 个处于人口持续下降状态。［12］其中，尤其是西部地区和东北地区受到自然条件等因素限制，人口迁移的问题更加突出。

尽管在城乡公共服务均等化的推进下，县域的教育医疗水平获得了显著提升，但与城市相比仍然存在结构性短板。相比较于大中城市，县城的行政级别、财政支持等方面都处于弱势地位，特别是在人口流动的背景下，许多县城的规模小、人口少，规模经济难以形成，导致县城的人口集聚效应不明显，一定程度造成了资源浪费。

（四）户籍制度缺陷

人的城镇化是新型城镇化的核心，关键要破除传统的城乡二元结构等制度性障碍。众所周知，长期以来的城乡户籍差异使得农民无法享受与城市居民同等的基础设施、医疗、教育和社会保障等方面的待遇。同时，县城的财政收入水平有限，在短期内无法实现基础设施和公共服务的全覆盖，户籍制度成为阻碍城乡协调发展的制度障碍，改革户籍制度已成为当前解决人口城镇化的关键问题之一。［13］同时，依托户籍制度的土地产权改革也是影响农民进城的重要因素。土地权益是关乎农民切身利益的重要资产，［14］尽管在政策层面取消县城落户限制，土地管理法也确认不得强制进城落户农民失去土地，而是允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地和继续享有土地承包经营权。［15］但是在实践中，由于土地撂荒以及可能被集体收回承包土地的法律风险以及农村房屋定期维修的成本等问题，加之城市的生活、教育、医疗等成本增大，部分村民仍然选择在农村生活，限制了农业转移人口市民化和城镇化的发展。

四、构建以县城为重要载体的城镇化长效机制

县城作为基础的行政单位，是城镇化不可缺少的重要环节，推进以县城为重要载体的城镇化也是新型城镇化向纵深发展的重要举措。推进以县城为载体的城镇化建设，需要立足实际，顺应人口流动的趋势和规律，统筹县城的生产、生活和安全需求，协调好城市发展和乡村振兴的关系，因地制宜强化县城的综合承载能力，推进城镇化高质量发展。

（一）完善城镇化发展的空间规划

县城是我国城镇化体系的重要组成部分，理应在城镇化发展的空间规划方面予以重点关注。通过全局性、系统性的城镇化空间规划理念，对城市和县城以及乡村的空间规划应当体现前瞻性和整体性，梯度衔接三者的空间规划、人口密度、土地利用、产业布局、交通联通等，形成互嵌、互补、协同的空间规划，引导城镇化走向空间均衡发展。

同时，县城应该成为承接城市功能疏散的主要载体。城市作为区域的核心增长极，人口和功能集聚效果明显，超出了城市的承载能力，而乡村的基础设施和公共服务相对不足，亟待县城在基础设施、产业发展和基本公共服务方面发挥链接城市和乡村的纽带作用，部分承接城市产业、人口和各类服务功能，对于人口集聚发挥平衡集聚和疏散进行有机调整，同时对于不同类型的县城利用各自的比较优势，差异化承接各类大城市的承载需求、服务需求和治理需求。因此，需要重新审视县城规划的编制思路和原则，加快统筹县城规划与都市圈、城市群规划的有机衔接，避免县城规划过程中尺度失控和密度失序，精细补齐县城发展的短板弱项，以公共服务、环境卫生、市政等公用设施升级带动县城功能更新，推进县城可持续性发展。

（二）强化城镇化发展的产业支撑

县城的产业发展应当立足本地的资源禀赋和发展实际，促进县城城镇化差异化发展。以县城建设为先导，以县域发展为目标，协同推进乡村振兴。县城的发展应当坚持与城市和乡村差异化的发展思路，形成与城市和乡村产业错位竞争的梯度发展格局。通过完善产业配套服务平台，激励和引导县城产业发展和盘活存量建设用地。通过产业发展，促进不同类型的县城城镇化。对于经济强县应该增加建设用地指标，缓解人地关系，促进经济增长和产业发展。对于人口流失较为严重的县城，可以土地综合整治新增建设用地指标或者补充耕地指标，维护农产品主产区和重点生态功能。通过建立国家和省级土地指标交易平台，引导土地指标依据县城功能定位进行有序流转，满足经济发达地区经济强县的土地使用需求，同时也可以有效缓解财政紧张，推进各类县城都能高效推进城镇化建设。

推进新型城镇化和城乡融合发展，产业支撑是基础。要将城乡协同发展与产业融合发展有机地结合，利用县城的产业集聚和辐射带动功能，优化产业布局和产业规模，大力提升产业的集聚效应。在推进城乡协同发展中，不断推动服务业提质增效。以文旅产业发展为牵引，强化基础设施建设和景区品牌建设，全面提升景区品质，推进旅游成为县城的新兴产业和乡村的骨干产业。出台系列政策措施，打造旅游度假区、振兴小镇、康养区、文旅康养产业园区、文旅综合体等文旅康养示范区，支持创建文旅康养产业平台，不断壮大文旅康养市场主体。开发了精品旅游线路，使文化与旅游的深度融合成为乡村振兴的新动能。以特色专业镇为抓手，推进产业融合发展，形成新的产业集群，带动区域产业的发展，增强县域人口和经济聚集能力。以城带乡，城乡联动，推动乡村产业振兴，是推进城乡融合发展，积极探索符合现代化要求，具有区域特色新型城镇化发展道路的务实之举。围绕实现农产品高质高效、优质优价，加快发展壮大精深加工产业集群，将更多附加值高的环节留在农村，将更多增值部分留给农民，推动壮大村级集体经济。以县城为集聚辐射带动，通过不断优化城镇空间布局和产业布局，加快推进城乡融合发展。这既是长治市在资源型城市转型升级中交出的亮丽答卷，也是长治市推进新型城镇化的生动实践。

（三）推进人口城镇化发展的驱动机制

人口流失是当前县城发展的重要问题。在当前大城市对人口的虹吸效应下，特别是资源枯竭性县城，该类问题尤其突出。同时，由于产业逐渐衰落和县域经济发展动力的不足，明显削弱了县城的人口承载能力，进而导致人口流失现象严重。人口的流失进而造成劳动力不足、人口空心化和老龄化问题随之而来。因此，以城乡居民需求为导向，充分发挥政府、市场和社会的合力，政府发挥财政支持、公共服务、协调监管和社会保障作用，在机制方面推进人口城镇化发展的内在驱动力，建立统一的商品市场、要素市场，提升县城治理体系和治理能力现代化，尤显重要。

传统的县城城镇化过程中，某些县城一味强调城关镇的中心地位，利用土地指标片面强调城关镇的人口规模和抬高房价，相对限制其他乡镇的发展，难以促进城乡融合发展，反而可能强化对于乡村的控制，导致乡村的大规模撤并和强制性的人口流动。为了实现社会稳定和经济发展的政府工作任务，地方政府自然希望通过城镇化来实现短平快的发展策略，进而解决地方的各类社会问题，实现保稳定、保民生等基本目标。在乡村振兴战略背景下，县城具有承担国家工业化和城镇化的重要历史使命，具有联结城乡和沟通上下的特殊功能，必将成为新时代中国城镇化转型升级的关键空间布局。［16］因此，各级政府要建立和完善新增建设用地指标和财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩政策，在机制上推进农业转移人口市民化。在此基础上，加强农村集体产权制度改革过程中农民基本权益的保障，提升起农民主动参与城镇化的能力和积极性。

（四）改善县城基础设施建设

新型城镇化的前提是必须有完善的城乡一体化基础设施。以县城带动集聚辐射效应，推进城乡路网一体化建设，加快建设城市与县城、乡村的公路、铁路等交通设施建设，构筑现代公路交通网络，持续推进市县快速通道建设。以公共交通均衡化为要求，开通城市与县城、县城与乡村的公共通道，构建起城乡统一的公交网络。以县城为推进市域城镇化建设重要载体，加大县城的基础设施建设，加快城乡互联互通，全面提升县城的承载能力和服务水平。同时，着力于提升城镇的承载能力，加快推动供水、供热等城市基础设施向县城和乡村延伸。推进城乡供水一体化、区域供水规模化、小型工程标准化建设，凡是能够纳入城镇管网延伸或区域规模化供水工程供水范围的村庄，全部纳入县级供水企业统一的服务管理体系，实现城乡供水同质、同网、同价、同服务。同时，积极推进充电桩建设，扩大县城服务半径充电网络。大力推进农村“以气代煤”工程，为周边县城提供高质量服务，扩大年供气量水平。

持续加强农村基础设施建设，推进水利提升工程，路、水、电、网、文化场馆实现行政村全覆盖。实施农村人居环境整治五年提升行动，持续推进农村污水处理、户厕改造、垃圾收运等项目建设，开展村庄绿化美化工程，乡村面貌不断改善。同时，以改善公共服务为切入点，全力改善民生，兜牢民生基础，内外兼修，推进新型城镇化和城乡融合发展。推进城乡居民共享均等的基本公共服务，为企业发展和居民就业提供了强有力的支持。开设各种形式的就业服务平台，让进城农民获得公平的就业机会，在乡镇、街道设立“就业服务工作站”，构建起覆盖市县乡村四级的公共就业服务体系。同时，解决进城农民子女入学难是城乡统筹发展和推进城镇化中的一大堵点。需要统筹做好城乡各学段教育工作，狠抓优质教育资源供给。优化教育资源配置，统筹推进城乡义务教育学校联盟办学，构建强校带弱校机制，促进优质教育资源逐步均衡。积极推动高等教育资源优化布局、提档升级，吸附人口集聚，带动城镇化发展。同时，推进县域医疗卫生一体化改革，解决乡村医疗资源不均衡的现状。利用城市优势医疗条件，推动优质医疗资源向县城下沉。通过托管县区医疗集团，提升基层医疗机构综合服务能力，并进一步积极推动城市医疗资源向乡村延伸。利用县城的养老资源，创新养老模式，不断整合乡村养老资源，培育新型的居家和社会养老方式。

（五）构建城镇化发展的制度体系

根据县城的功能特色和发展定位，因地制宜，因县施策，建立多元评价体系，分类引导，分类考核。建立符合现代城镇化发展要求的现代户籍制度，解决二元户籍制度限制人口流动的问题。近年来，各省加快户籍制度改革，出台了一系列相关政策和文件要求，但是在执行过程中仍然暴露出诸多问题，关键在于人口城镇化的能力不足，导致县域内产业发展内生动力的欠缺。因此，对于农产品主产区的县城，农业是县域产业融合发展的关键和核心，县城则主要发展农产品加工等产业反哺乡村。在此背景下，户籍制度应当鼓励农村人口适度向城镇化转移，可以实现城乡人口的合理配置，实现县城产业发展和农业适度规模经营的发展需求。

同时需要注意的是，要通过制度机制细化落实县城的功能定位，分类引导不同功能定位的县城走上不同的产业发展路径，防止县城之间进行无序竞争，同时，引导省内同类县城的产业布局，防止县城产业发展过程中的同质化，造成过度竞争，拉低同类产业发展获得的正常利润水平。在此基础上，发挥政府、市场的作用，不断“补短板强弱项”，重点建设公共服务、环境卫生、市政公用、产业培育等领域，通过县城城镇化带动乡村振兴，促进城乡融合，助推共同富裕。