从明朝“照刷文卷”制度看我国审计制度改革

沈睿 李芸

自古以来，儒家学派的性善论在中国几千年的发展中始终占据着主导的地位。在这种思想的影响下，审计机关缺乏对其权力进行监督与制约的机制，人们也更多依靠政府各部门的“素质”，具有一定的人治色彩。此外，在性善论的影响下，审计成了政府的“内部审计”，独立性受到了严重的侵害。西方国家由于长期受古希腊文化与基督教的影响而倡导人性恶的理念，普遍重视对权力机关的约束，将审计机关设置在政府体制之外，充分赋予并保护了审计的独立性。正是由于这种意识形态的差异，使得中西方国家的审计制度设计有所不同。中国审计制度源远流长，自秦朝的上计制度开始，历代统治者为了能强化中央集权，加强对地方的管理与控制，陆续探索了各种审计制度。而与前朝历代的审计制度相比，明朝时期的“照刷文卷”有着明显的差异。朱元璋为了保证吏治清明，进一步加强中央集权、约束官员，融合了宋代磨勘考核制度与元代刷卷制度，结合了当时独特的时代背景，形成了一个特有“照刷文卷”制度。在这一制度的实施下，明朝时期君权得到了空前强化，中央集权达到了前所未有的巅峰。纵观整个历史进程，相比于其他朝代的审计制度，明朝时期的“照刷文卷”制度更完备，因此，其具有较强的借鉴价值。

一、“照刷文卷”制度介绍

1.“照刷文卷”的含义。“照刷文卷”是明朝时期的一项审计制度，上至中央，下及地方衙门，由监察御史负责进行。“照刷文卷”中，“照”是明察的意思，“刷”即是在印章上涂抹印泥，后又引申为审察，“照刷”即检查、查核的意思；“文卷”主要指中央和地方的公文案卷，与钱粮、刑狱等方面相关，其中，以审计钱粮有无“埋没”为重点，审核地方到中央的经费开支，核实各地粮仓账目，审查各地奏销钱粮等征收账册，查核各部门地方开支项目和会计报告，对相关账簿进行检查。

2.“照刷文卷”的范围与地点（见图1）。“照刷文卷”中刷卷的范围是十分广泛的，除了对一些在京具有独立行使权力的大小印信衙门、直隶卫所、府、州、县等衙门、在外各都司、布政司、按察司以及南京各衙门进行刷卷之外，还需要对提学等重要经济事项进行专门文卷审查。从中可以看出，“照刷文卷”主要是对国家行政机构以及地方机构的相关文卷进行审计，从而便于将中央至地方的整体治理状况呈现给国家最高统治者。明朝时期为了节省文卷运输所耗费的人力、物力、财力，为了保护文卷，主要是从文卷的存放地来考虑刷卷的地点，大致分为以下三种情况：第一，对于京城与南京的具有独立行使权力的大小印信衙门文卷需要交由当地的都察院进行刷卷；第二，一些特定地点的文卷需要送到特定地点进行审核，如，内府文卷需要送到东华门外庑下进行，以节省时间；第三，其他地方如南北直隶的文卷需要由都察院派监察御史亲自前往当地对文卷进行查验。

图1 “照刷文卷”刷卷范围与地点

3.“照刷文卷”的工作流程（见图2）。“照刷文卷”通常是由都察院御前请旨开始，由皇帝亲自审批后，由都察院委派监察御史前往各地衙门，衙门将应刷文卷整理核对后上缴至都察院或监察御史所在处。都察院或监察御史在正式开始刷卷前需要做一些准备工作：先检查收到的文卷是否已经被刷过、印记章缝是否符合规范要求、文卷是否具有时间上的连续性，再对文卷进行编号。在这些工作完成后，监察御史们才真正开始刷卷，在刷卷时如果发现有“狱洽淹滞、刑名违错、钱粮埋没、赋役不均”的问题，御史有权依法处罚相关弊端责任官吏。在刷卷工作结束后，监察御史需要将刷卷结果交由都察院进行复核，并直接向皇帝上奏刷卷结果进行裁决。这一整套制度流程是皇帝下旨正式开始，最终也是由皇帝裁决结束，形成了一个完整的闭环，制度本身对皇帝的依赖较大，不利于保持监察御史审计权力的独立性。

图2 “照刷文卷”工作流程

4.“照刷文卷”的官员选拔。由于刷卷制度影响着国家行政机制的正常运转，所以对监察御史的选拔标准十分严格，要求“忠勤以事上”“慎选贤良方正之人”。第一，忠君爱国是首要标准，也是最基本的一项要求。在封建时期，皇帝选任官员时首要考虑的是政治属性，需要官员效忠皇帝，热爱国家。而明朝的监察御史又是皇帝的耳目之臣，需要对各个部门、官员进行审核，这便要求忠君爱国是选拔时的最为重要的一项标准。第二，御史选拔还需要考虑候选人员的个人能力与个人品行，要求明识治体、清正廉洁。由于监察御史的特殊的工作性质，这便要求监察御史需要有很强的业务水平，若没有足够的专业素养很难顺利完成任务。且监察御史监督的往往是达官贵人，极易遭到打击报复，甚至会有杀身之祸。因此，只有真正公正无私、清正廉洁的监察御史才能发挥出“照刷文卷”制度的作用，打击贪腐官吏，保证吏治清明。此外，御史选拔更注重候选人的基层任职经验与实践能力。监察御史的工作涉及面过于宽泛，如果想要审查得足够彻底，就需要选任那些有足够工作经验、熟悉国家机构整套运作模式的官员来担任这一职务。明朝规定，只有为官三年经历且年满三十岁以上才能有考选监察御史的资格。只有具备一定的工作经验，熟悉官场弊病，才能够有针对性地进行监督，充分发挥审计职能。

二、“照刷文卷”的特点

1.君权思想控臣。明朝是一个中央集权高度集中的朝代，其中，“照刷文卷”推动了中央集权向君主专制的转化，将君权发展到顶峰。明太祖朱元璋亲眼目睹了元朝时期官吏的贪污腐败以致元朝不断衰落，深知治官才能治国，治官则需要察官，使皇帝需要及时掌握地方动态，对地方进行财政监督。而对记录财务活动的账簿进行审计是对地方控制的最直接的一种方法，这便促使了“照刷文卷”制度的产生。朱元璋强调负责刷卷的十三道监察御史是他的“耳目之官”，虽然监察御史品级仅为正七品官，但他们在审查地方时的权力却十分大，可直接审查品阶更高的官员。都察院与监察御史的设置极大地加强了中央对地方的控制，以及皇帝对地方官员的约束。监察御史还被给予了一定司法权，可直接依照律例惩罚一些官员。因此，监察御史刷卷对百官来说具有一定的威慑力。在“照刷文卷”制度下，官员们始终在皇帝的监控下治理地方，从而达到“治官”的初心，缓和民对官的不满情绪，维护地方治安，稳定中央统治。

2.三重监察体系。明朝时期形成了两套体系：京城的部门由都察院进行审计监督，而地方衙门则实行一种“三重监察体系”，即监察御史、提刑按察使司、总督和巡抚并行的审计方法。

（1）账簿是记录治理好坏的直接来源，而文卷则是记录账簿的最直接的方式。因此，对文卷的检查是发现存在的治理问题的最直接途径。监察御史具有较为独立的审计权，除了对账簿文卷检查外，还需要对记录在案的物资进行核实监督，以便于发现账实是否相符。若存在将官粮占为己有状况，则立即上奏给皇帝。当然，仅靠检查文卷无法全面了解地方的治理情况，还需按察司的协助。

（2）按察司作为地方常设机构直接听命于朝廷，同时也承担着监控百姓的责任。按察司与监察御史的审计职权是平行的，除了各自独立承担审计职能外，按察司与巡按御史之间也会相互制约、相互监督，可以有效弥补审计中的漏洞。而且，由于监察御史只是临时派来审计的官员，仅仅通过刷卷并不足以了解当地实际情况，因此监察御史会通过询问熟悉当地的按察司来了解实际治理状况、百姓生活情况，但这也仅仅是作为检查文卷的补充手段。

（3）明朝时期的总督与巡抚最开始也是由朝廷派往地方的巡视机构，总督与巡抚分别带着“尚书衔”与“侍郎衔”的职衔。其中，巡抚虽然受到总督的牵制，但是并不受总督的管理。在明中期之后，督抚制度主要承担民政与军政事务，并且为了弥补“三司”的缺陷逐步成为三司之上的常设机构。这样一个既对地方有独立的审计职能，又能与三司相互制约的制度极大推进了明朝的发展。

这种“三重监察体系”采取的是中央垂直管理模式，直接受命于皇帝。以皇权为中心的垂直领导的监督机制更能保证审计职能的独立性，提高了工作效率，同时，也能够使皇帝及时掌握准确真实的信息，从而进一步加强了皇权。

3.直接上奏环节与复核环节。“照刷文卷”最终检查结果由监察御史直接上奏给皇帝，而不是交由其领导机构都察院向皇帝报告，这为皇帝构建出一条直接而有效的信息通道。这种方法有效提高了审计的实际效果，减少了中间传递环节和审计监督的阻力，避免了中途有其他官员为谋利益而篡改监察御史提交报告情况的发生。而且也可给予监察御史较大的审计权，让他们充分行使这一权力来发现各地贪污与治理问题，使皇帝了解地方最真实的一面，便于管理决策。

当然，监察御史上奏审查报告给皇帝并不是整个“照刷文卷”流程的最终一环，为了保证刷卷结果的正确性与准确性，还需要都察院对审核结果进行磨勘、复核，皇帝再对都察院的复核结果裁决，对一些存在问题的官员进行相应惩罚并调整一些治理措施。

由于直接上奏与磨勘复核环节的存在，使得整个“照刷文卷”的工作流程更加完善，也使最终决定权掌握在皇帝手中，不仅可以扬清激浊，稳定地方秩序，还可以加强皇权，巩固统治。

三、“照刷文卷”的作用

1.打击贪腐，澄清吏治。对于任何朝代来说，打击贪污腐败都是需要关注的一个重要事项。官员贪腐必然会引起百姓的怨愤，不利于国家制度的正常运转。元朝末年，贪官污吏横行，对百姓横征暴敛，加速了元王朝的灭亡。朱元璋吸取了这一教训，设置“照刷文卷”制度，派监察御史到地方监督官吏，并对贪污腐败的官吏进行上报、处罚，有效打击了贪腐风气，整顿了吏治。监察御史是“代天子巡狩”，代表的是皇帝，定期对地方进行巡查，对地方的官员有一定威慑力，在一定程度上避免了地方官员官官相护情况的发生，大大提高了地方官员的治理作风。明朝前中期的统治者十分重视对贪污腐败的治理，充分发挥了“照刷文卷”制度的审计功能，有利于消除社会的不满情绪，缓和了社会矛盾，改善了官场的不良风气，对净化官员产生了很大影响。

2.稳定经济，恢复发展。元末明初时期，社会动荡不安，百姓民不聊生，明太祖朱元璋急需一个能够迅速稳定政权、掌握财政状况的方法。而“照刷文卷”制度对当时明朝的经济发展起到了良好的监控、调节作用。皇帝通过这一制度快速掌握国家财政信息，从而制定积极性政策恢复社会生产发展，使国家运转回到正轨。

“照刷文卷”制度在一定程度上保护了小农经济，为农本主义经济结构的稳定性有积极作用。明朝中期之后，土地兼并严重，商品经济迅速发展，土地买卖较为频繁，皇室宗亲、宦官、勋戚集团大肆霸占民田，导致农民无法种地。在以小农经济为主导的封建社会，土地是百姓生存的基础，也是国家稳定的根本。频繁的土地兼并动摇了国家的根基。土地赋税是国家财政的一个重要来源，百姓土地数量的减少直接使田赋降低，间接导致了国家财政困难。朝廷为了增加财政收入只能提高赋税，导致了百姓负担严重。都察院御史们与这些力量作斗争，竭力调整经济关系，缓和统治阶级与百姓之间的矛盾，减轻对百姓的剥削，保护小农经济，促进经济的发展。

3.加强控制，巩固政权。明朝时期交通不便利，信息闭塞，皇帝无法及时了解各地实际治理情况。为了维护封建统治，“照刷文卷”制度应运而生。“照刷文卷”主要使皇帝通过监察御史的巡查来了解各地实际情况，且在监察御史与皇帝交流信息环节中间未设置任何阻碍，极大地方便了皇帝对地方信息的了解，加强了中央对地方的控制，也便于根据各地情况制定出不同的应对方案，提高了管理的效率。正如前文所提，选拔监察御史十分严格，首要标准便是“忠君爱国”，而这一标准便保证了官员的政治忠诚，强化了皇帝与监察御史的联系，从而确保他们能够发自内心地为维护皇权服务，这也是顺利实施刷卷工作的前提。这一整套制度的流程较为严密，制定了相应法例条文保证最终刷卷结果的真实有效。统治者便通过这一制度牢牢掌握政治资源，保证自己政权的稳定。

在明朝中后期，皇帝昏庸无能，出现了宦官干政、土地兼并等问题，使得百姓被不断剥削，民不聊生。但也出现了一些与宦官和诸多权力作斗争的监察御史，在他们的努力下，在一定程度上缓解了当时统治阶级与百姓的矛盾，保障了统治阶级的利益，维护了稳定，延续了王朝的统治。

四、“照刷文卷”没落的原因

1.对皇权过于依赖。“照刷文卷”制度是一个比较完备的审计制度，对明朝的蓬勃发展起着不可磨灭的作用。但在明中期后其弊端也渐显现，其中，对皇权的过于依赖是最致命的缺陷。从整个刷卷流程中可看出，整项工作流程对皇帝的依赖性过强，刷卷工作质量的好坏很大程度上取决于皇帝个人的意志，审计制度的效果往往取决于皇帝的重视程度。明前期，统治者大多勤于政事，重视对地方的监督，监察御史能够很好发挥其审计功能，“照刷文卷”制度得到有效运行并取得相应的有效成果。但明中期之后，皇帝大多昏庸，宦官专权，政治开始腐败。由于皇帝对地方的不重视，使得地方官员大多开始贪赃枉法，压榨百姓，激化矛盾。一些正直的监察御史可能会伤害到达官贵人的利益，容易遭受报复。有的监察御史也会卷入利益漩涡，徇私枉法，这也使这一制度仅仅成为“一纸空文”，无法发挥原本的作用。

2.监察御史位卑权重，容易被左右。监察御史“位卑权重”的特点并不影响审计作用的发挥，并且还可以激发监察御史工作的积极性，容易被皇帝掌控。但监察御史也存在历史的局限性。由于监察御史的品阶较低，这使得其常常成为政治斗争的工具。正德年间，宦官刘瑾权倾朝野，利用权势公然受贿，并且藐视“照刷文卷”制度，对监察御史栽赃陷害，通过对监察御史的打压来降低这一制度结果的权威性。而这种打压也激化了官与君的矛盾，使统治者对这项制度越来越漠视。丧失了皇帝的这把保护伞，监察御史的权力也在被逐步分散，不能有效实行审计监管，朝廷吏治腐败，最终明王朝逐步瓦解。

在明朝后期，商品经济得到进一步发展，市场空前繁荣，导致功利主义盛行，影响到了百姓与官员，官场贪污腐败风气逐步兴起。不少监察御史利用职权扩大势力，不断受贿，以权谋私，与地方官员相互勾结，掩盖官员贪腐事项，进一步助长了官员的腐败风气。身为具有审计权的监察御史的堕落，也从侧面反映出当时明王朝内部已出现了非常严重的问题，监察御史无法很好地发挥原本功能，反而为了更多的利益与其他官员同流合污。这种由内而外的腐败现象更是加速了明王朝崩塌瓦解的进程。

3.缺乏百姓参与。虽然“照刷文卷”制度足够完善，但在皇帝与臣子的信息传输流程中缺乏了百姓的参与。尽管皇帝可通过监察御史了解到地方治理情况，但相比于一个临时来地方进行审查的官员，当地的百姓更能真实感受到所处地方的治理状况。在封建社会的文字记载中，很少存在百姓对官员监督的记录。百姓缺乏“自下而上”的监督权，其呼声也无法传递给最高统治者。若百姓被剥削得忍无可忍，便只能希望通过民谣的形式将政府的罪行传递给皇帝。由于缺乏民众监督，地方官员极易进行贪污受贿，压榨百姓，从而激化官民矛盾。

五、“照刷文卷”制度的启示

1.应加强审计法治建设。虽然明朝前期的统治者为了能顺利审计而不断改进完善“照刷文卷”的相关法例条文，但统治者们并没有真正依靠这些法律来严格审计，而是脱离“法治”进行“人治”。法律是治国之重器，良法是善治之前提。作为社会主义法治建设的首要环节，立法在建设法治国家中发挥着重要的作用。科学立法的核心是尊重和体现客观规律。审计机关可以在不断实践中发现现有法律的漏洞与问题，进而有针对性地对相关条例提出改进建议，促进相关法律条文进一步修订，从而不断推动科学立法，提高立法质量。其次要严格依法审计。如果不在执法层面进行真正落实，再完善的审计法规也仅仅是浮于表面的文字，很难形成一种法治工作的基本格局。因此，审计机关需要依法履行职责，在审计过程中严格遵守并执行审计法相关条例，依照规定程序办事，并不断加强审计过程中的风险防范意识。此外，审计的效果要靠审计机关执行来增强，只有严格依法审计，才能够真正发挥审计作用，提升政府治理效能。

2.推动公民参与审计监督机制。《尚书·五子之歌》说“民为邦本，本固邦宁。”孟子亦说：“民为贵，社稷次之，君为轻。”明朝的“照刷文卷”制度虽然在激浊扬清中发挥着积极作用，但由于制度本质上服务于皇帝，直接为皇帝负责，过于强调皇帝的权力与权威，却忽视了百姓内心呼声，最终还是走向了衰落。在当今的中国，人民群众是国家的主人，是国家权力的拥有者和推动国家发展的力量源泉。公职人员是人民的公仆，行政机关是代表人民群众的行使者。因此，审计机关本质上应是为人民群众服务的，权力行使应受到人民群众的监督与制约。要做到：（1）政府向群众公开审计信息。公民享有对政府信息了解的基本权利，同时，公开信息也是政府的一项义务。政府单位需要转变思想，意识到信息公开透明的重要性，保证公民的知情权与监督权，将行使审计的工作环节公开，接受社会与人民群众的监督。（2）开通多种意见渠道。审计机关可以利用互联网平台，加强政府信息服务平台建设，简化公民意见传递流程，方便人民群众将意见传达给更高层的负责人，也使公民能更加广泛地参与到对政府机关的监督中去。（3）提高公民的参与意识。政府可以通过短信、电视、广播、微信公众号等贴近民众的渠道进行宣传，向公民普及审计的工作流程以及相应的法规，公开政府的审计工作进展，提高人民群众参与对政府工作监督的意识，鼓励人民群众发表审计工作的改善建议。畅通公民检举、投诉审计工作中出现违法失职行为的渠道。

3.注重审计人员专业素质。为了保证审计效果，明代统治者对监察御史的选拔、晋升都有较为严苛的规定，从政治思想、综合能力、个人品行、实践能力几方面对官员进行选拔。这种选拔标准与程序使明王朝延续了276年之久。与之相比，我国现在对审计人员的晋升、考核主要从德、能、勤、绩、廉五大方面考察。还应对审计人员的专业化水平提出进一步要求，并定期对人员进行专业化考核，在考核中不合格人员降职处理；在晋升等机制中更多地注重个人的专业素养，适当的考虑其职务、资历、工作年限等因素。除了健全审计人员的考核、晋升机制外，单位还应对相关人员进行培训，进一步提高他们的专业能力、沟通能力、分析能力等，这样在实际工作中才能更大程度的发挥他们的审计效果，发现更多的问题。