新中国成立前后人民代表大会制度的构想与施行再探讨

陈刚

[摘  要]

人民代表大会制度是中国的根本政治制度，是实现全过程人民民主的重要制度载体。从历史维度看，以毛泽東为代表的中国共产党人早在抗日战争胜利前后乃至更早的时期便已提出建立人民代表大会制度的相关构想。其后，这一构想也随着中国共产党走向全国执政而付诸实践。但是，由于新中国成立初期国内外各方面现实条件的限制，中国共产党的原初构想中实际上并未计划在1954年前后召开基于“人民普选”的第一届全国人大。然而考虑到斯大林在新中国成立前后曾数次向中国共产党提议的实行“人民普选”和制宪所指涉的重要性问题，因而中国共产党也调整了其“原初构想”，而将召开第一届全国人大的时间提前，并进行了相应地部署。就此而言，人民代表大会制度的构想与最终施行应是在当时的一种最优抉择。

[关键词]新中国成立前后；中国共产党；人民代表大会制度；全过程人民民主

[中图分类号]  K27    [文献标识码]  A   [文章编号]  1009-928X（2023）01-0057-06

随着1949年中华人民共和国的成立，中国共产党开始由局部执政走向全国执政。按照《共同纲领》的设计和部署，新的国家权力机关为人民代表大会，至于各级人民代表大会则由人民通过“普选”的方式予以组建。然而，在人民代表大会制度的筹备和实施过程中实际上却充满着诸多疑问，如到1952年底，第一届中国人民政治协商会议任期即已届满，并且随着土地改革等各项运动的开展，政权业已巩固，经济业已恢复，为何直至1954年才召开第一届全国人民代表大会。又如在人民代表大会制度的设计之初究竟经历了一个怎样的酝酿过程，以及在决定“召开普选的人民代表大会”后又应该如何处理与民主党派的关系问题？尽管学者们对上述问题有所论及，但未能进行专门性探讨并作出系统诠释。有鉴于此，以下试图在已有研究基础上，运用相关文献资料特别是最新披露的回忆史料，对以上问题作出一定解答。

一、人民代表大会制度的原初构想

一般认为，毛泽东等人在抗日战争胜利前后已明确提出关于召开人民代表大会的相关制度构想。在毛泽东看来，“新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府”。其后，毛泽东还针对政权组织问题谈到“议会制，袁世凯、曹锟都搞过，已经臭了……我看我们可以这样决定，不必搞资产阶级的议会制和三权鼎立等”，而应“采用社会主义国家的政权制度”。但是，若对中国1940年代的历史进行考察则会发现，实际上在更早的陕甘宁边区实行参议会制度之时，便一度存在着参议会、人民代表会，乃至人民代表大会等几个名称的“混用”现象，并且其界限一度十分模糊，而至新中国成立前夕，文件中所指称的参议会则更多地指向人民代表会（或人民代表大会）。同时从制度设计及其实施来看，新中国成立前夕刘少奇等人在访问苏联的过程中，也曾以书面报告形式向斯大林提出希望能够让中共中央代表团学习“苏联的国家机构”等内容。并且，此时斯大林也就中国制定宪法等问题提出了相关意见。因此，经过上述一系列的酝酿和苏联经验的学习，在其后的《共同纲领》中明确作出界定——新的国家权力机关为人民代表大会，各级人民代表大会由人民通过“普选”的方式予以组建，而“在普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权”。

那么，上述这一“代行职权”的历程应到何时结束，新中国又何时能够召开全国人民代表大会和制定宪法呢？就学界相关研究而言，目前对这一问题并无十分明晰的说法，但根据相关文献可大致作如下探讨：首先，根据《中国人民政治协商会议组织法》的相关规定，其全体会议为“每三年开一次”。换言之，其第一届任期到1952年底即将届满，因而此时即面临着两种抉择——一是尽快召集全国政协第二届全体会议，继续由全国政协代行全国人大职权，而将召开一届全国人大再向后推迟3年；二是结束全国政协代行全国人大职权的历史，随即召开一届全国人大。与此同时，按照《共同纲领》的规定：“凡在军事行动已经完全结束、土地改革已经彻底实现、各界人民已有充分组织的地方，即应实行普选，召开地方的人民代表大会。”显而易见的是，到1952年底国内军事行动、土地改革，以及人民组织程度均已不能成为妨碍一届全国人大召开的问题。换言之，新中国应在1953年召开基于人民普选的一届全国人大，同时制定宪法。然而，正如部分学者所关注到的，此时在中共中央内部实际上并未计划立即召开基于人民普选的全国人大和地方各级人大，而是打算继续沿用政治协商会议。其原因是：一方面，中共考虑到要召开全国人大即须首先进行全国选举，组建地方各级人大，这项工作在较短的时间内完成显然存在实际困难；另一方面，此时中共内部也存在着一种声音，即自新中国成立起，已有《共同纲领》作为“临时宪法”，这一做法在过渡时期也是合乎常理的，并且这一时期《共同纲领》在人民群众及社会各阶层中已有“很好的威信”，即便是此时制宪，由于国内社会关系尚十分复杂，制定出的新宪法的绝大部分内容又特别是关于资产阶级和小资产阶级关系的相关内容也不过只是对《共同纲领》的重复，并且由于此时人民政协在全国均有较好的“信誉”，各民主党派也并不急于召开全国人大，而愿意召开人民政协。

据此而言，继续由全国政协代行全国人大职权，待社会主义改造完成以后再召开一届人大和制定宪法已成为当然选择。然而根据《建国以来刘少奇文稿》及相关回忆史料可以看到，在刘少奇于1952年秋率中共中央代表团前往苏联参加苏共十九大并借机向斯大林询问新中国国家建设诸多问题的意见时，斯大林对于中国不准备立即召开基于人民普选的全国人大和地方各级人大，而继续沿用政治协商会议的想法提出了一些与中共领导人不同的意见。斯大林认为，如果中国目前尚未做好召开全国人大的准备，可以继续召开政治协商会议。但是，由于人民政协是由人民政府以邀请等方式产生的，而不是通过人民普选产生的，因而在其看来“这是一个缺点”，从对外来讲，会有被敌人利用这一缺点进行攻击的危险。在其后的交谈中，斯大林又说：“召开人民代表大会是反映人民的呼声，召开党的代表大会也是反映人民的呼声，所以是以人民选举出来的为好。”

可以看到，斯大林对于新中国政治建设十分强调“人民选举”，强调“反映人民的呼声”。而事实上，其对于中国实行“人民选举”的这一构想至少早在1949年便已存在。根据担任中共代表团随行翻译的师哲回忆，此次斯大林是“再次建议中国进行全民选举”“总之还是全民选举为好”，其表述也“和1949年夏天讲的基本一致”。

总体而言，斯大林强烈建议中国制宪是从对外和国际视野进行的考量，认为如果中国不尽快进行选举和制宪，便会授人以柄。并且在其看来，此前刘少奇提到的将《共同纲领》改变成宪法的想法是可行的。他认为，虽然这样的宪法只是“粗制品”，但“有一部宪法比没有要好”。他还提出建议：“我想你们可以在1954年搞选举和宪法。”应当说，斯大林向中共提出的建议实际上向其摆明了“人民选举”和制定宪法所指涉的重要性问题，因而也引起了中共相当程度的重视，并改变了其原定召开一届全国人大和制宪的计划，其后不久中共正式作出决定——“拟于一九五三年九月间实行召开”人民普选的一届全国人大。需要注意的是，斯大林的制宪建议并非是突发奇想，而明显是其经过深思熟虑的结果，从1949年刘少奇秘密访苏，再到毛泽东访苏，以及1952年刘少奇等人前往苏联参加苏共十九大，其均向中共提出过制宪建议。除却为答复中共意见问询的因素外，国际层面和社会层面的背景也十分复杂，因而在创制人民代表大会的历程中，中共更多地是以中国实际为依据智慧地作出各项部署和安排。

二、人民代表大会制度的

现实语境与特殊困难

根据前述史实，可大致形成如下结论，即能够确定的是在中共的政权建设思想之中，一直便有建立人民代表大会制度的构想，并且从时间上讲，这一构想可追溯至抗日战争胜利前后乃至更早的时期。其后，随着解放战争迅速取得胜利，中共也开始了由局部执政向全国执政的转变。然而，在中共建政之初，其并没有直接实行人民代表大会制度，而是采取了以全国政协代行全国人大职权和地方各级地方各界人民代表会议代行地方各级人大职权的方式作为过渡。那么，除却前述中共未计划在短期内召开基于人民普选的全国人大和地方各级人大，而打算继续沿用全国政协和地方各界人民代表会议的诸多顾虑，以及斯大林所述可能遭受的国内外势力的批评、攻击以外，此时是否已具备实行人民普选和召开各級人大的条件？

以下从经济、政治、社会、人民组织程度和觉悟水平来对此问题作一简要回答。

首先，就经济层面而言，中共在走向全国执政以后所采取的各项经济举措已实现整个国家经济状况的根本性好转。据统计，至中共正式作出实行人民普选和召开一届全国人大决定的1952年底，中国工农业产品产量较新中国成立时得到大幅度增长，工业领域的钢产量达到135万吨，煤产量达到0.66亿吨，比1949年分别增长了754%和106%；农业领域的粮食产量达到16390万吨，棉花产量达到130.4万吨，比1949年分别增长了45%和193%。与此同时，由于新中国经济的逐步恢复，国家大规模的有计划的经济建设也正式提上日程。这是新中国实行人民普选和召开各级人大的重要物质性基础。

其次，就政治层面而言，按照《共同纲领》的制度设计，新的国家权力机关为人民代表大会，但由于多方面条件尚不具备，因而此时采取的是以地方各界人民代表会议代行人大职权的方式作为过渡，并且至1953年初，全国范围内均已完整地建立起乡人民代表会议，以及县（市）地方各界人民代表会议直至全国政协的各级组织。应当说，地方各界人民代表会议作为人民代表大会的雏形和前身，其在中共民主建政的过程中不仅发挥了团结和联系各界人民的重要作用，而且还为建立人大制度奠定了基础、累积了经验。除此以外，这一时期中共在政治层面的一系列举措也为国内赢得了一个相对稳定的政治环境，这对于包括人民普选等一系列工作的开展都是极为有利的。

再次，就社会层面而言，这一时期的社会环境已趋安定，人民社会生活也发生了深刻变化。在农村地区，随着土地改革运动、《婚姻法》普及推广运动等的开展，使农村社会发生了深刻变革，而农村社会关系也随之发生了剧烈改变；在城市之中，中共对国营工矿企业进行了民主改革，建立起由工人阶级直接参与管理的新的管理制度，因而也改变了原有的城市居民之间的社会关系，逐步体现出工人阶级在国家中的主人翁地位。与此同时，新中国成立后，伴随着中共对新民主主义文化的倡导，广大文艺工作者逐步深入人民群众，为其提供文化艺术服务，因而这一时期广大工农群众的社会生活也呈现出丰富多彩的态势。

最后，就人民组织程度和觉悟水平而言，这是毛泽东等人衡量人民普选能否实施的重要条件之一。在新中国成立初期，由于教育尚未普及，因而人民群众的文化水平显然是不高的。根据相关研究可以看到，在西南地区某县于1952年评选出来的96位农业丰产劳动模范中，“仅45人上过学或识字，且基本上均为初识字或是上过1—3年学”，这样的情况似乎也意味着此时难以实行人民普选。然而正如毛泽东所说，“普选的关键决定于人民觉悟程度和组织程度，并不决定于人民的文化程度，更不决定于国家的经济状况”。自新中国成立起，随着人民代表会议和各级地方各界人民代表会议的普遍召开，其代表产生方式也由原来的通过邀请产生转变为通过选举产生，各地人民在此过程中通过自身民主权利的行使，选举出了令自己满意的代表。通过这样的方式，广大人民也开始投入到国家各项事务的管理之中，其组织程度和觉悟水平均有了较大提升。

从以上4个方面的情况可以看到，仅就1952年的国内基本形势而言，实行人民普选和召开一届全国人大应是有可能的，加之斯大林建议所指涉的重要性问题，尽快通过人民普选的方式召开一届全国人大和制宪还具有当然的必要性。然而无论是在刘少奇莫斯科之行后的1953年9月，还是按照中共原定计划，待基本进入社会主义后再召开一届全国人大和制宪，均面临着一个重要问题，即在选举过程中应如何对待民主党派？这也同样是斯大林在与刘少奇等人会谈过程中讨论的焦点之一。

按照斯大林给出的建议，在实行人民普选的过程中，如果其结果是占多数的共产党员当选，中国共产党则可组织“一党政府”，而如果民主党派在人民普选过程中“落选”，为了维护统一战线，中共在组织政府时则同样可以给予其一定照顾。应当说，斯大林作出这一建议的原因仍然更多地是从国际视野进行的考量。在其看来，由于目前中共组织的是联合政府，这就意味着政府不仅需要对中共负责，而且还需要对各民主党派负责，而民主党派中的许多人士均与英美有联系，因而一些属于国家机密级的事情便难以得到保障。然而正如斯大林自己所言，他“对中国情况不熟悉”“不太了解中国的情形”，因而在会谈中提及的所谓“泄密”一事和通过人民选举组织“一党政府”的构想也明显是他对中国各民主党派与中国共产党共同斗争历史缺乏了解所致，他“把中国的民主党派混同于战后东欧国家除共产党、工人党以外尚存的资产阶级政党”，并且从一届全国人大召开后国家领导人和国务院构成来看，中国共产党也并没有采纳斯大林的这一建议。那么，在人民代表大会的制度安排中中共又应如何处理与民主党派的关系呢？

三、“召开普选的人民代表大会”

及重要问题处理

在同斯大林的会谈结束后，刘少奇曾3次以电报的形式将会谈相关内容向毛泽东和中共中央作了汇报，而斯大林关于中国召开全国人大和制宪的建议也引起了中共相当程度的重视，并改变了其既定计划。1952年12月，中共在发布的《关于召开党的全国代表会议的通知》中指出，为了“动员、组织和教育人民来实现国家的各项建设计划”，同时争取抗美援朝战争胜利作出决策，“中央认为，现在召集全国人民代表大会的条件已经成熟，并拟于一九五三年九月间实行召开”。该通知还决定在一届全国人大上将制定宪法、批准“一五”计划纲要等。其后，针对这一普选决策，中共进行了一系列部署。

应当说，对于中共所作出的实行人民普选及召开一届全国人大的决定，在总体上是得到各界人民及民主人士的支持和拥护的。如在西南区和重庆市的各民主党派便表示要“坚决保证积极行动起来……迎接这次民主选举运动，为实行人民代表大会制度而努力”。除此以外，对于中国即将进行的此次普选也得到了国际上的支持和赞扬。如伦敦《工人日报》就曾发表社论，称召开人民代表大会是“有史以来最大一次普及民主”“真正的民主”。但如前所述，召开人民代表大会实际上一直面临着一个重要问题，即在选举过程中应如何对待民主党派，因为实际上仍有部分民主人士对于“迅速”到来的人民普选和人民代表大会存有顾虑。正如有学者所关注到的，在中共作出普选决定后，有的民主人士误以为召开一届全国人大便意味着即将实行社会主义，另有民主人士同样误以为在宪法制定以后《共同纲领》及其精神便會被放弃。特别是在1953年元旦社论发表以后，对于社论中提出的被选举出来的代表和政府委员必须是“人民所真正满意”及“认为必要”的这一要求，则进一步引起了民主人士的疑虑。在其看来，由于中共党员与工农群众在全国占据多数，因而在选举中将占据当然优势，即毛泽东所说的“人多称王”。

实际上，在前述刘少奇与斯大林的会谈中也曾谈到民主人士的上述顾虑，刘少奇说：“中国其他党派有些害怕选举，因为人民不选他们而要选共产党员。”因此，为了打消民主人士的上述顾虑，毛泽东、周恩来分别于1953年1月11日和12日组织党外人士及政协座谈会，对民主人士进行解释和说服工作。其后，周恩来在中央人民政府委员会第20次会议上针对民主人士所理解的召开一届全国人大即意味着立刻要搞社会主义，以及制宪后即意味着将放弃《共同纲领》精神等误解再次作出解释。周恩来指出，由于此时中国依然处于新民主主义阶段，因而“还是要根据《共同纲领》的精神办事”，并且在制宪过程中要“把《共同纲领》里的东西吸收到宪法里面去”。此外，针对部分民主人士所顾虑的起草宪法的实际困难一事，周恩来也同样作出解释，他一方面列举出孙中山等人起草《临时约法》及苏联、波兰等人民民主国家制宪的实例，另一方面还列举出另一实例，即此前中国在短期内便完成了《共同纲领》的起草工作。在周恩来看来，“起草宪法虽然有困难，但是可以解决的”。他还认为，在时间安排上，在此次会议之后还剩下二月至四月，甚至五月几个月可用于起草宪法，显然是“有充足的时间”。而针对民主人士所顾虑的“人多称王”一事，毛泽东在会议上也给予了回应。毛泽东指出，在全国人大代表名额分配的比例问题上，与此前的政协代表名额分配比例的确会有一些变化，其基本原则上“照顾多数，同时照顾少数”。但是，由于是要实行人民普选，因而无论是共产党员还是民主人士，只要是“对人民国家的事业忠诚的、做了工作的，有相当成绩的，对人民态度比较好的”，自然能够为人民所拥戴，并且毛泽东也作出承诺，中共“应该有适当的安排”，让民主人士“用不着担心”。除此以外，在会上还正式通过了《关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》，同时成立起以毛泽东为主席的宪法起草委员会和以周恩来为主席的选举法起草委员会。至此，人民代表大会正式进入到有序的筹备和施行之中。

四、结语

作为根本政治制度和实现全过程人民民主重要制度载体的人民代表大会制度，实际上早在抗日战争胜利前后乃至更早的时期便已开始孕育。至新中国成立前夕，作为新中国临时宪法的《共同纲领》规定，将各级人民代表大会和各级人民政府作为人民行使国家政权的重要机关。众所周知的是，由于新中国成立初期面临的复杂而特殊的国内外环境并不适宜立即在全国范围内推行人民代表大会制度，因此采取的是以全国政协代行全国人大职权和地方地方各界人民代表会议代行地方各级人大职权的方式作为过渡。但政治协商会议第一届任期将于1952年底届满，这便使其面临着两种选择，或继续由其代行全国人大职权，或尽快召开全国人大。但此时中共有许多具体的事情需要处理，特别是应在普选过程中处理好与民主党派的关系。因此，在中共的原初计划里实际上并未打算在1952年前后实行人民代表大会制度，即在此以前仍然由人民政协代行人大职权。在新中国成立前后，斯大林曾数次向中共提出召开一届全国人大和制宪的建议，特别是将“人民选举”和制宪所指涉的重要性问题摆在了中共面前，这引起了中共相当程度的重视，最终也使其决定于1953年9月召开基于人民普选的全国人大，并制定宪法。当然，最终又由于1953年全国各地水旱灾害严重，未能顺利完成各级人大代表选举，以及宪法草案尚未拟就等原因而推迟了一年。总体而言，在新的国家政权体系之中施行人民代表大会制度远非构想中容易，而是有着诸多重要问题需要权衡和处理，因而中共对于人民代表大会制度的原初构想与其最终施行实际上一直处于构想与现实之间，并且最终成为二者之间的一种最优抉择。

本文系复旦大学马克思主义学院2021年度“泮林望菁”研究生创新计划重点孵化项目“国家与底层社会的互动：新中国第一次基层普选运动研究（1953—1954）”（2021FDMYC09）的阶段性成果

作者系复旦大学马克思主义学院博士研究生

（责任编辑：赵  菲）