我国金融控股公司加重责任制度及平衡机制探索

由于金融机构具有一定“公共”属性，为维护金融稳定，金融控股公司作为以投资金融股权为主业的机构，承担了诸多“加重责任”义务。“加重责任”有利于维护金融行业稳定发展，但也一定程度阻碍了行业发展。如何在保障金融控股公司利益与“加重责任”之间找到新“平衡”，是十分值得研究的新课题。

在金融业高速发展时代，对金融机构的投资普遍被认为有利可图，对金融机构股东“加重责任”制度不失为一种筛选机制，形成“平衡”。而在当前金融机构增速放缓，风险增多，强调履行社会责任的时代，资本市场给予金融机构估值水平普遍不高，破净值的金融股权屡屡出现，对金融机构的投资降温，金融机构建立持续资本补充机制缺少重要一环。金融控股公司作为以投资金融股权为主业的机构，承担诸多“加重责任”义务。“加重责任”有利于维护金融行业稳定发展，但也一定程度阻碍了行业发展。如何在保障金融控股公司利益与“加重责任”之间找到新“平衡”，是十分值得研究的新课题。

金融控股公司“加重责任”制度含义

全国第五次金融工作会议以来，监管部门全面整顿金融秩序，穿透式监管从金融机构本身延伸至金融机构股东，对股东股权流转、持股比例、股权质押、交叉持股、关联交易、资本补充等限制不一而足，有些限制超出了《公司法》有限责任框架，突破了法人财产的独立性原则，这些超出一般商业企业股东有限责任的相关要求，即被认为是金融控股公司的“加重责任”制度。2020年9月《金融控股公司监督管理试行办法（试行）》（下称《金控管理办法》）发布，明确金融控股公司的法律地位，金融控股公司和金融机构双重监管，使得金融控股公司“加重责任”范围更大。此外银保监会、证监会等制定的《银行保险机构大股东行为监管办法（试行）》《商业银行股权管理暂行办法》《证券公司股权管理规定》《保险公司股权管理办法》等监管办法，可以向上穿透，适用于金融控股公司，这些制度中也存在对股东权益的限制，成为金融控股公司“加重责任”制度的重要组成部分。

金融控股公司“加重责任”制度的现实意义

由于信息不对称普遍存在，而且金融机构具有一定“大而不能倒”的特性，存在政府“隐性担保”，因此金融机构股东有限责任具有负外部性，金融控股公司“加重责任”制度是对金融机构股东责任负外部性的调节机制。

保护金融消费者权益

金融机构具有一定的公共性，特别是银行类金融机构，是我国金融系统的基石，众多的储户作为金融机构的债权人，和金融机构也是委托代理关系，但是一般储户显然没有能力和机制去监督金融机构的运行，只能被动接受金融机构的格式条款。为保护债权人利益，要求金融机构的经营者、受益者金融控股公司承担“加重责任”存在一定正当性，可以从制度上降低委托代理成本，降低债权人监督成本，保护金融消费者权益。

规避道德风险

金融机构具有极强的资金聚集能力，金融机构股东通常以利润最大化为目标。在有限责任制度下，金融机构的经营者有动机从事高风险业务，利用关联交易等进行资产转移、利益输送，可能获取的收益远远大于其承担的风险。近年来，金融出现脱实向虚、过度创新，明天系、华信系、泛海系、海航系、宝能系、当代系等通过金融机构套取资金等，就是道德风险的具体体现。要求金融机构股东承担资本维持、限制股东权益等要求，可以有效抑制股东的道德风险。

分担公共资金风险

为加强系统性金融风险防控，近年来，国家层面设立存款保险，金融行业层面设立证券投资者保护基金、保险保障基金、信托业保障基金等行业保障基金，有些地方政府层面设立信用保障基金、风险处置基金。根据《金融稳定法（草案征求意见稿）》，我国还将建立国家层面的金融稳定发展基金。这些基金作为应对重大金融风险公共资金，动用了公共资金或行业资源，降低了金融市场对人民银行最后贷款人的依赖。建立金融控股公司“加重责任”制度，为政府被迫救助金融机构前提供重要的资金屏障，可以分担公共资金压力。

预防系统性金融风险

金融控股公司是我国分业经营下推动金融业混业经营创新的有益尝试。根据人民银行对于金融控股公司的准入条件要求，金融控股公司具备资产规模大、控股业态多等特点，具有一定的系统重要性，金融控股公司风险具有传染性、复杂性等特点，对于金融体系的正常运转具有重要影响。建立金融控股公司“加重责任”制度，提高准入门槛，有利于引导金融机构股东审慎经营，防范金融控股公司内部风险扩散、不当关联交易等风险隐患，能够有效预防系统性金融风险。

金融控股公司“加重责任”的主要表现

金融控股公司“加重责任”制度是世界各地金融监管普遍制度性安排，美国、欧盟、日本、俄罗斯、我国台湾地区等均通过系列立法确立“加重责任”制度安排。我国金融控股公司“加重责任”分散在金融控股公司监管以及金融机构监管相关制度及规范性文件中，具有“伞型监管”特征，构成我国金融控股公司“加重责任”制度体系。

股东实力要求

《金控管理办法》以及《商业银行股权管理暂行办法》《保险公司控股股东管理办法》《保险公司股权管理办法》《证券公司股权管理规定》等规定，不仅对金融控股公司本身，而且对金融控股公司的股东提出很高的实力要求，类似美国《多德－弗兰克法案》“力量之源原则”，要求金融控股公司及其股东实力雄厚，对资产、利润、资本比例等提出非常高的要求。监管要求，对金融机构的股权投资为自有资金，监管机构将对出资金融机构的资金进行审查，对金融机构股东资格进行持续审查，不符合监管要求的可能会被采取监管措施。而对于一般企业，选择股东是合意自愿选择，股东实力并不为必要前提条件，资金来源合法即可。

持续资本补充要求

根据《金控管理办法》第十四条，必要时须向金融控股公司补充资本，向所控股金融机构及时补充资本。根据《金控管理办法》第二十七条，当所控股金融机构资本不足时，金融控股公司应当及时补充资本。《银行保险机构大股东行为监管办法（试行）》等也明确规定股东为金融机构持续补充资本的监管要求。持续补充资本的要求，超出了独立法人自主决策之权益。且监管同时规定，如果金融机构需要补充资本，而金融控股公司无法履行补充资本義务时，不得阻碍其他投资者进入，此时金融控股公司将丧失《公司法》关于股东有权对增加或者减少注册资本做出决议的规定。

提前制订恢复和处置计划要求

根据《金控管理办法》第四十七条、第四十九条要求以及《银行保险机构恢复和处置计划实施暂行办法》，金融控股公司需要事前制定风险处置计划、整体恢复和处置计划，明确出现重大风险时风险化解、债务清算和机构处置等安排，类似美国《多德－弗兰克法案》“生前遗嘱”制度，要求金融控股公司提前制定为金融机构补充资本、提供流动性支持的安排，该制度进一步强化持续资本补充要求。且该计划要求金融控股公司确定救助资金的来源，在监管实践中，监管可能要求金融控股公司制定救助资金储备计划，这就涉及对金融控股公司及其股东的资金监管。

股权流通限制要求

监管一般要求保持金融机构股东的稳定性，对于股权交易、持股比例等做出一定限制。如一般在发起设立金融机构或成为金融机构主要股东时，要求承诺5年内不得转让股权。要求不得交叉持股，不得反向持股。且金融机构股权转让必须经过监管许可，过程十分繁杂，审查涉及内容非常之多，需要大量时间，损害了市场交易效率。在持股金融机构数量上，监管对银行和证券公司有“两参一控”要求，对非银行金融机构和保险机构有“一参一控”要求，且对持股比例设置了上限。对于一般企业，股权转让采取合意原则，一般自由转让。

股东权益限制要求

一是内部交易存在限制，2022年8月，人民银行发布《金融控股公司关联交易管理办法（征求意见稿）》，即将形成金融控股格式内部交易严格监管体系。二是股权质押存在限制，一般要求质押金融机构股权不得超过50%，超过50%时不得在董事会、股东会上行使表决权。三是实业投资存在限制，金融控股公司不得投资实业，投资金融业务相关的机构不得超过15%。四是不得干涉金融机构的日常经营，要求保持金融机构的高度独立性。对于一般企业而言，内部交易可节约交易成本，这是企业集团产生的重要理论支撑，而金融控股公司内部交易限制很多，交易条件不得优于第三方。

自担金融机构经营剩余风险要求

目前我国自担剩余风险制度仅存在于民营银行的股东责任，其他金融机构股东暂无该安排。根据《关于促进民营银行发展的指导意见》，明确民间资本发起设立民营银行的五项原则，其中第一条就是发起设立民营银行时要有承担剩余风险的制度安排，指如果出现破产清算局面时，而民营银行净资产又不足以偿付存款人的全部存款，发起人自愿承诺对存款人的存款给予赔付。自担剩余风险制度超出《公司法》《企业破产法》《民法典》关于法人财产独立性之规定。

金融控股公司“加重责任”的现实困境

“加重责任”制度有利于维护金融稳定，特别是金融控股公司控股的金融机构的稳定，但金融控股公司作为独立法人，也存在持续经营压力。对市场主体承担“加重责任”的要求存在一定现实困境。

影响金融机构及金融控股公司投资者积极性，持续资本补充缺少重要一环。由于“加重责任”制度安排，股东利益至上原则在金融机构的经营中受到挑战。且目前金融业增速放缓，风险增加，以银行为代表的金融机构股价估值不高，众多上市金融机构市净率低于1，大量金融股权折价被拍卖也无人问津，一些金融机构通过市场化方式难以找到适格战略投资者。巴塞尔协议等对金融机构资本充足性提出明确要求，金融机构经营资本消耗性业务，金融控股公司和其控股的金融机构都需要持续补充资本才能发展壮大。单纯依靠金融机构自身积累，不能很好满足资本补充要求，保持投资金融机构“有利可图”，投资者才可能持续向金融机构投入资本。

避开申报金控公司牌照动机更强，可能导致一些金融集团规避监管。现实经营中，由于对“控股”存在灵活判定空间，众多金融投资集团持有两个类型以上金融机构牌照，介于符合或不符合金融控股公司牌照准入条件之间，采取一定资产调整措施满足并表条件等可能就符合准入条件。如果申请金融控股公司牌照不能带来竞争优势，会导致一些可能符合金融控股公司要求的企业集团采取措施不申报金融控股公司牌照，规避持牌经营的严格监管，反而可能获得一些竞争上的灵活优势。《金控管理办法》2020年9月正式发布，截至2022年9月，两年来仅有5家金融集团申请金融控股公司，正式获评的仅3家，而查询企业信息系统可以看到目前我国冠以“金融控股”相关名号的企业有8100余家，大量具有申报资格的金融集团可能并没有申报积极性。

金融控股公司及旗下金融机构都作为持牌金融机构，面临“双重监管”。金融控股公司实行准入管理，由人民银行负责监管，金融控股公司面临资本充足率、关联交易、流动性、干部队伍等一系列现场监管和非现场监管，导致金融控股公司面临较高的合规成本。金融控股公司采取财务并表、风险并表等方式管理，人民银行对金融控股公司监管必然穿透到其控股的金融机构，“伞型监管”使得金融机构面临多方面、多口径的监管，加重了金融机构的监管责任。另外，目前人民银行作为宏观管理部门，一般不直接监管金融机构，机构监管责任由证监会、银保监会承担，将金融控股公司纳入人民银行监管，人民银行需要重新建立机构监管体系。

与《公司法》等规定存在一定差异，法律位阶不够导致执行上面临障碍。《金控管理办法》是由人民银行制定，以中国人民银行令方式颁发，在我国的法律位阶中属于部门规章，法律位阶低于属于普通法律的《公司法》《民法典》《企业破产法》等。股东实力要求、股权流通限制要求、持续资本补充、股东权益限制等突破超出《公司法》独立法人决策独立、财产独立之权益；提前制定恢复和处置计划、自担剩余风险等要求突破《企业破产法》资产分割安排；承担旗下金融机构债务构成单方面财产转移，符合《民法典》合同撤销权规定情形，在司法诉讼实践中可能造成一定影响。对问题金融机构的救助、持续补充资本、股东权益限制等，并不符合金融控股公司利益，强制要求金融控股公司承担义务缺乏足够的法律基础，可能导致执行上面临障碍。

股东责任分摊存在一定不公平性，面临较高的市场交易成本。金融控股公司向旗下非全资金融控股机构注资或提供流动性支持时，面临股权估值、股东责任分摊等问题，面临很高的协商成本。《金控管理办法》规定，金融机构需要补充资本时，不履行出资义务的股东，不得阻碍其他资本进入，这相当于让金融控股公司获得一定意义上“定向增发”权，这一权力可能被滥用，而损害其他股东权益。金融控股公司向金融机构注资，也面临与金融机构管理层的协商，如果协议无法达成，也将影响救助机制的实施。“加重责任”不仅适用于金融控股公司，而且穿透至金融控股公司股东，金融控股公司外部股东构成可能较为复杂，区分有责任股东和无责任股東存在现实难题，责任追究存在一定不公平性。“加重责任”制度安排在公众上市公司中，面对众多的投资者如何实现，也是难题之一。

探索赋予金融控股公司一定的制度优势和业务功能

“加重责任”制度可能降低对金融机构投资的积极性，不利于金融控股公司长远发展。经营实践中，可以探索赋予金融控股公司一定制度优势和业务功能，让金融控股公司产生自我造血能力，为“加重责任”形成一种新的平衡。

完善我国金融控股公司制度优势的建议

为金融控股公司投资金融机构提供一定便利，降低交易成本，提高投资效率：一是投资金融机构时免于监管对股东资质的审查。金融控股公司设立核心主业即为金融股权的投资，批准金融控股公司设立意味着对其能力已经进行认可。金融控股公司再投资金融机构时，只要金融控股公司投资后满足相关监管指标，即可免除股东资格审查，有利于提高金融机构股权转让效率。二是新设金融机构免于出资人资格审查。发起设立新的金融机构时，监管对于股东资格要求较高，按照现行准入标准，持牌金融控股公司也不一定符合某些准入标准。给予金融控股公司新筹建申请设立金融机构的制度优势，有利于金融控股完善综合金融布局，也符合监管设立金融控股的初衷。三是免于金融机构监管机构股东穿透监管要求。在银保监会、证监会等对金融机构的监管中，每年都需要对大股东的资质进行持续审查，相关监管要求会穿透到股东。由于金融控股公司受到人民银行的严格监管，为避免监管重叠，建议做出相应调整。四是明确履行“加重责任”救助义务后股权、流动性支持收益权。金融控股公司履行救助义务本质是承担经营风险，无偿的权益转让不能持续，需要提供一定的利益奖励机制，救助的金融机构正常运营后在股权收益分红、股权激励等方面予以优先考虑，实现收益与风险的平衡。五是监管评级上给予适当提高。由于金融控股公司实力雄厚，金融控股公司对旗下金融机构持续资本补充、流动性支持等要求存在，可以给予金融控股公司旗下金融机构更好的监管评级，获得更好的品牌声誉。

赋予金融控股公司特色业务功能的建议

目前金融控股公司基本没有业务功能。从已经设立批准的金融控股公司来看，北京金控业务范围为“金融控股公司业务”，中信金控业务范围为“企业总部管理。金融控股公司业务”，招商局金控批准的业务为“金融控股公司业务”，这些业务本身难以成为利润创造中心，缺乏持续发展机制。因此，建议结合金融控股公司金融综合经营特点，赋予金融相关业务功能：一是办理体系内存款、贷款、结算、担保、贴现等金融业务。该项业务功能相当于赋予金融控股公司财务公司的基本职能，为金融控股公司体系类金融机构提供金融支持服务，提高体系内资金运转效率。二是向中央银行申请再贷款。金融控股公司作为持牌金融机构管理，应该享有中央银行作为最后贷款人的权益，获取低成本资金，为金融控股公司提供补充资金来源渠道。三是允许金融控股公司加入银行间拆借市场。金融控股公司需要为其旗下金融机构提供流动性支持，其自身也面临流动性压力，加入同业拆借市场可以为金融控股公司提供更好的流动性支持。四是允许金融控股公司发行、买卖金融债券。在银行间债券市场依法发行金融债券，有利于金融控股公司拓宽融资渠道，提高资产负债管理能力，同时丰富银行间债券市场品种，提高市场活力。五是允许金融控股公司销售旗下金融机构金融产品。由金融控股公司建设统一销售产品平台，开展金融控股公司体系内金融产品销售。六是允许金融控股公司从事投资咨询、财务顾问等业务。金融控股公司具有丰富的金融行业经验，可以从事金融行业研究工作，发布投研报告，提升金融专业化水平，可以为一般企业提供财务顾问服务。

完善金融控股公司业务监管机制的建议

一是以专门法形式明确金融控股公司加重责任要求，目前我国正在就《金融稳定法》征求意见，可以在《金融稳定法》中列入金融控股公司承担“加重责任”的法律要求，由于专门法效力优于普通法，可以避免金融控股公司“加重责任”制度与《公司法》《企业破产法》《民法典》等法律的冲突。二是明确“加重责任”承擔条件，目前我国对“加重责任”实施条件并不明确，“必要时”的规定过于宽泛，建议监管明确金融机构在资本充足率、流动性等指标达到一定数值情形下的实施标准。三是明确金融控股公司“加重责任”法律程序，明确“加重责任”的请求权人范围、“加重责任”认定机构，明确“加重责任”与存款保险、金融稳定基金、行业保障基金等救助资金使用顺序。四是加强监管沟通协作，强化金融稳定委员会、人民银行、证监会、银保监会及地方政府对金融控股公司的监管分工协作，加强监管信息共享，减少对金融控股公司的“双重监管”，降低监管成本。

建立金融控股公司“加重责任”豁免机制的建议

一是免除金融控股公司小股东穿透式“加重责任”。小股东在金融控股公司经营中无实际话语权和重大影响力，对金融机构的经营风险没有实际责任，金融控股公司旗下金融机构出现风险问题，小股东也是受害者，要求小股东同样承担“加重责任”有违公平原则。二是规定金融控股公司尽职豁免原则。金融机构的经营风险来源是多方面的，有金融机构本身的原因，有市场原因，也有股东违规干涉经营的原因。如果金融控股公司充分举证充分履行了股东职责，对金融机构风险产生不负有实际责任，应该考虑免除对金融控股公司强制的“加重责任”要求。三是明确金融控股公司承担“加重责任”的限额。金融控股公司为旗下金融机构提供资本补充、流动性支持应该有所限度，避免单个金融机构的风险影响整个金融控股公司稳定。

结论

鉴于金融控股公司及其控股的金融机构具有一定风险外部性，建立金融控股公司“加重责任”制度有利于规避道德风险、分担公共资金压力、保护消费者权益。我国《金控管理办法》等系列法律规定构成我国金融控股公司“加重责任”制度体系，对于维护金融稳定发展具有重要意义。但金融控股公司本身也是经营市场主体，也需要追求利润目标，应该从维护市场主体平等地位出发，结合金融控股公司自身特点，建议探索赋予金融控股公司在监管评级、金融机构设立和并购等方面一定制度优势，建议赋予金融控股公司经营体系内资金存贷、向中央银行申请再贷款、发行金融债券、加入同业拆借市场、销售旗下金融机构金融产品等经营职能，“堵后门”的同时“开前门”，使得金融控股公司本身能够实现经营增值，以期促进金融控股公司良性健康发展。

（易卫民为武汉金融控股（集团）有限公司中级经济师。本文编辑/孙世选）