政务新媒体的媒介身份认同与媒介实践逻辑

2023-05-30张合斌

新闻爱好者 2023年2期

【摘要】政务新媒体悄然兴起对我国电子政务事业起到较大的推动作用。虽其领地鲜明地立足于新媒体与政务的接合部，但对其既往探究中，多在新闻传播视野分析其传播力影响力指数等，在电子政务与行政事业管理视野分析其政务工具价值等，缺乏从多学科交叉视野去审视。结合近二十年与其相关的文件文本、政策公告、媒体文本等，从理论与实践结合的视角对其进行概念界定，归纳出公共传播与公共服务是其最显著的特性，梳理其演变进程的五个阶段，然后从实践场景出发，基于公共传播视角重新审视其作为媒体和工作人员作为媒体从业者的媒介身份认同，最后基于公共服务视角对其从定位、组织管理、公共内容生产传播与公共服务提供、考核与评价等四个层面进行媒介实践逻辑重新构建。

【关键词】电子政务；公共传播；公共服务；媒介身份认同；媒介实践逻辑

一、研究背景与问题提出

如今，对政务新媒体的讨论，如同在大众传播媒体刚刚兴起时探讨媒体与政治政府关系一样，在理论视阈总是有诸多难以厘清的地方，但在实践视野又总是润物无声悄然发挥价值作用。政务新媒体应用很广泛，从日常政务内容生产传播输出，一般政务服务的提供，重大突发公共事件处置中协调机制，网络舆情时期应对的平台，也是领导干部与社会公众沟通的重要渠道，深化政府职能改革的重要抓手，地方政府形象的重要呈现载体，地区媒介形象的重要构成部分。据《数字中国发展报告（2020年）》，中央政府门户网站及其政务新媒体覆盖超7.68亿用户，年传播量达138亿次。在我国，政务新媒体的出现、发展、壮大、蓬勃的历程在充分证明互联网这一新兴传播媒介与公共领域的政治传播或者政务传播有天然的契合度。

政务新媒体在实践逻辑上可追溯到2002年“电子政务”（中办发〔2002〕17号）概念的提出，该文件对利用信息网络技术推动政府能力提高给出了宏观指导，之后各个地方政府和有关职能部门之间的信息网络逐渐形成并运用开来。自此，政务新媒体初露身手，也仅仅是从政务辅助工具或手段方式进入社会公众与研究者的视野。[1]当前，政府面向社会群众的政务新媒体以移动网络环境下政务信息应用为基础，推动了中国政府由单纯的政府门户网站时代迈入了信息体系丰富的多样政务新媒体时代。近年来，在日常政务传播中，在网络舆情应对中，在地方文旅经贸事业营销传播中，在地方政府形象塑造中，政务新媒体无论是作为政务工具还是传播手段都得到广泛认可。

在政务新媒体应用热潮中，既有遍地开花的繁荣，也有良莠不齐的隐忧，从中可以看到国家重点新闻网站或部委进行的各类机构政务新媒体评价排名排行榜的不断变化，可以看到各地管理者与运营者在实际工作中的很多困惑，甚至还可以看到在地方突发事件应对中因官微言论失当再次引发舆情的事件。[2]政务新媒体作为大众传播媒体的一种形态，具有很大的特殊性，其虽不是社会普遍意义的大众传媒机构，但是传播受众却包含政府机构在内的所有社会公众，其虽是政务手段工具主要进行政务信息的生产组织传播，但又需要以包含政务话题之内的多种社会性议题进入大众传播的公共空间进行对话交互才能实现其政务辅助与传播的双重使命。因此，政务新媒体在公共传播层面的媒介身份认同需要重新审视，在公共服务层面的实践逻辑亦需要重新构造。

二、政务新媒体的概念界定缘起及演变

尽管当前政务新媒体使用非常普遍，然而若要对其进行清晰的概念界定却并不是那么容易，或者也可以说从理论层面到实践层面对其均足以覆盖的概念几乎没有。从实践层面来看，国办发〔2018〕123号文件《国务院办公厅关于推进政务新媒体健康有序发展的意见》和2019年4月1日国务院办公厅秘书局文件《国务院办公厅秘书局关于印发政府网站与政务新媒体检查指标、监管工作年度考核指标的通知》两个文件具有标志性意义，这是国内从中央政府层面第一次从实践逻辑的视角出发界定政务新媒体，即政务新媒体是指各级行政机关、承担行政职能的事业单位及其内设机构在微博、微信等第三方平台上开设的政务账号或应用，以及自行开发建设的移动客户端等。[3]在此之前的有关政务新媒体的传播力、影响力、政务微指数、十大十佳排行榜等并不完全同此界定吻合，但也主要是以政务微博政务微信为主进行的。[4]

从理论层面讲，政务新媒体的概念界定如同其主体词“新媒体”一樣，一直没有一个取得广泛认可的权威概念。即使被高频率引用的研究文献中，对其概念界定也是来自对政务新媒体实践的归纳总结，将当前所有政务传播工具手段囊括其中。[5]

在此，我们可界定政务新媒体是一种立足于各级各类政治政务需求，结合各类媒介特性的，服务于国家长远的政治传播、各级党政机构当前的政务传播、社会公众长期的公共事务处理之需要的各类新媒体传播实践活动的载体。无论怎样去界定其概念，公共传播与公共服务是其最显著的两个特性，因此党政的公共传播需要、新媒体的特性、社会公众的公共服务需求是理解其内涵与外延三个重要的维度，同时也应该认识到基于管理考评视野的操作性的政务新媒体概念是狭义的，从新媒体与政务多层面结合去界定更符合其实践与理论实际。

政务新媒体最为直接的缘起即第一个阶段，是1993年底开始启动政府信息化的“三金工程”。第二个阶段为政府网开通，我国第一个省级政府网站——“首都之窗”（北京市政府网站）——于1998年底开通，是政务新媒体在实践层面迈出的第一步。1999年“政府上网工程”后，各级政府都逐步建成一定规模的政务网站。第三个阶段为电子政务推行与政务网站普遍开设，2002年中共中央办公厅17号文件出台指导电子政务工作，2006年初由新华社负责建成的中央人民政府门户网站正式开通，随后各省级政府网站逐步开通。2008年《中华人民共和国政府信息公开条例》施行，政务网站进入更为普及的时期。该阶段是政务网站蓬勃发展的时期。第四阶段为政务微博微信并发阶段，政务进入移动互联网后彻底激发政务新媒体的活力，2011年是党政机构与领导干部政务微博元年，2012年是政务微信元年。国办发〔2013〕100号文件着重强调政务微博微信的价值，将其作为与政府新闻发言人制度和政府网站并列的第三种政务公开途径。第五阶段为政务移动APP激增与政务新媒体集群化，2014年各类政务APP开始呈现爆炸式增长，各地各机构整合门户网站、微博、微信、抖音、头条、APP、小程序等的集群化政务新媒体出现。

无论是“三金工程”和电子政务，还是政府信息公开和政府新闻发言人，也无论是最初的政务网站，还是如今的政务新媒体集群，政务新媒体确实更多的是在实践层面上回应研究者与实践者的双重注视，因此深究其概念界定，远没有对其媒介身份认同与实践逻辑再审视更为重要更有意义。

三、从电子政务到公共传播：政务新媒体的媒介身份认同

政务新媒体的媒介身份认同与实践逻辑来自社会现实的需要，因此对其缘起有启示，对其发展有导引作用的“电子政务”需要进一步阐明。20世纪90年代电子政务出现，其概念界定有很多且也随着实践的发展而不断更新。研究者（汪玉凯，2002）认为在各级政府为社会公众提供的公共服务中，电子政务是一种全新的方式，其基本目标是以各种新技术新手段新形式改善政府的公共服务。[6]当前，政务新媒体应用非常热，但媒介身份认同感比较弱。到底是政务功能扩展手段或政府职能改革的一种工具，还是一种政务传播媒介呢？在初期的实际组织管理中，政务新媒体往往被当成一种电子政务工作或一个宣传部门来对待，对其在公共传播中的媒介身份认识是比较模糊的。

由于政务新媒体的特性，不能仅在大众传播情境中考察其媒介认同，而是更有必要从公共传播视野去考察。公共传播实践可以追溯到传统媒体由政治逻辑向商业逻辑的转变时期，当时媒体已经被赋予了公共性诉求，只是并没有清晰地界定公共传播概念。近年来有研究者（胡百精、杨奕，2016）认为公共传播是与政治宣传相近但又不相同，也是由政府主导的一种信息传播活动[7]，而政务新媒体传播从理论与实践层面讲，都理所当然在此策略范畴之中。[8]

身份具有标签的意味，具体来说是某个个体、群体、组织机构在社会体系中的社会位置的表现，便于进行角色区分进而规范社会运转，同时也涉及社会责任、义务、权力、影响力等赋权。[9]身份认同一直以来是社会学领域学者研究中关注的重要问题，个体或群体或组织机构在拥有某种社会身份后，可以凭借此身份在社会系统参与运转，履行社会责任与义务，使用赋予的权力，发挥出身份被赋予的影响力，进行社会整合。[10]

同在公共传播框架下的新媒体形态中，国家及各省新闻网站因其源自于某一传统传媒机构，所以其作为媒体的媒介身份属性不言而喻，不但属于其母体在新媒体领域的延伸与拓展，而且也有在新媒体领域的媒介身份认同。如2000年12月12日新华网、人民网、中国网络电视台等八家中央单位网站被确定为中央重点新闻网站，2018年5月起包含前面八家中央单位网站在内的18个中央互联网新闻信息服务单位获互联网新闻信息服务许可。《互联网新闻信息服务管理规定》2017年6月1日起施行，同时期同属于公共传播的商业新媒体机构，可获得互联网新闻信息服务许可，但与中央互联网新闻信息服务单位最大的不同是，商业新媒体机构不能获得采编发布服务许可，即其不属于传统意义上的“媒体”。

通过对中央及各省级新闻网站和商业新媒体机构的分析可知，机构的媒介身份认同与从业人员媒介身份认同来自互联网新闻信息管理机构的合规认定和新闻出版部门所颁发记者证这一职业资格证书的拥有，二者共同满足才可以成为“媒体”，因此取得了互联网新闻信息三种类型服务许可的新闻网站及其各类服务项可称为“媒体”，而商业新媒体机构并非“媒体”。但是，也要注意到社会公众所持有的“媒体”的认知，在当下的传播情境中，公众会把所有具有传播功能的各级官方的新闻网站、各类商业新媒体机构、个人的自媒体等新媒体平台视为“媒体”。

对政务新媒体而言，当然是符合社会公众普遍认知的“媒体”，但未必是具有互联网新闻信息采编发布资质和记者证的合法合规的“媒体”。在实际的区域公共传播活动中，政务新媒体的内容生产传播与话语组织的效能在日常与特殊传播时期都不亚于同地区的党报及其新媒体平台，政务新媒体集群化后对区域党政领导日常事务的编写发布，对重大事件的政府公告不断推送，对线上新闻发布会的持续播报，对区域重大庆典活动的直播等等，无一不在表明其开展的就是“时政新闻的采编发布”服务，呈现的就是“媒体”的职能，而其工作人员——各类“小编”——就是媒体的记者、编辑、摄影、摄像、场务等媒介身份，负责控场和审核的领导就是总编的媒介角色。因此，各级各类政务新媒体的媒介身份认同需要被考虑，政务新媒体在公共传播体系中不同于新闻网站等官方媒体机构，但也属于党管媒体的范畴，应当由各级党政部门负责管理，参照新闻网站及其各类新媒体终端向各省网信部门申请获得互联网新闻信息三种类型的服务许可，进行“媒体”赋权身份认同，对其工作人员的媒介身份认同，应当给予新闻采编从业资格证和广播电视编辑记者资格证配额，甚至应根据工作需要予以记者证方面的考取审验颁发指标。

四、从电子政务到公共服务：政务新媒体的媒介實践逻辑

与电子政务同时期的“公共服务”概念亦在21世纪初被提出来，其对政务新媒体的媒介实践逻辑有明显的指引作用。2003年中共十六届三中全会首次明确提出将提供“公共服务”作为政府职能之一[11]，十届人大二次会议的政府工作报告中强调各级政府要更加注重履行社会管理和公共服务职能。[12]研究者（马庆钰，2005）认为由法律授权的政府在纯粹公共物品和混合性公共物品等生产和供给中，因其所承担的职责重大，且其公共性特征极为明显，也同样属于公共服务的一部分。[13]据以上两个概念及相关政务新媒体政策的分析可知，政务新媒体实践逻辑的最初阶段的政务门户网站是出于对电子政务工作中的政府信息公开和政府信息化的落实，也是“公共服务”政府职能的落实[14]，因此政务门户网站在政务微博微信出现之前一直是政务新媒体的唯一实践领地。2011年起各级政府以泛政务主体的身份开通新浪微博，并持续进行以区域主题的公共信息生产与传播为主的公共服务。两年后，在国办发〔2013〕100号文件中有七处提及微博微信，且要求各级政府要积极利用政务微博微信等新媒体。该文件的发布对各级政府的公共服务具有重要的导向作用，对政治传播具有重要的指引作用，这是我国中央政府第一次以规范化文件的方式在新媒体平台上正式确认的第一批严格意义上的“政务新媒体”[15]，一年后的《2014年政府信息公开工作要点》中也明确提到加强政务微博微信等建设。[16]

自此，政务新媒体在发展过程中形成的实践逻辑基本厘定清楚，实践领地与实践路径逐渐明晰起来，与常规的电子政务形式相比较，拥有公共传播特性的政务新媒体以公共信息生产传播与交互形成的公共服务能力更强，可依赖的公共服务形式更丰富，产生的公共服务效果更佳。[17]结合前文对政务新媒体概念的界定，在公共传播中进行的媒介身份认同的构建，根据公共服务的意涵，可勾勒出在实际情境中的政务新媒体的媒介实践逻辑。其媒介实践逻辑包含四个层面：

第一，定位逻辑。首先，要清晰界定政务新媒体与政务宣传、本地党报的区别；其次，要根据所在部门或机构的职能职责来界定什么主题的内容，什么形式的公共服务适合本政务新媒体传播与提供；再次，政务新媒体终端特性的比对，比较政务网站、政务微博、政务微信、头条直播、小程序等各类政务新媒体在内容生产特性、交互性、政务服务功能提供、传播特质等方面的区别；最后，政务新媒体矩阵体系的构建，要结合本机构职能职责需求与终端特性进行矩阵构建，在实际应用中务必注意矩阵内有效的协同机制的形成。

第二，组织管理逻辑。首先，在同级党委领导下常设工作机构，由具有相关资质的人员担任。其次，形成完善的日常媒介内容传播机制、公共服务供给的机制。最后，形成与其他行政部门机构在常规工作及突发事件舆情应对中的协同机制。

第三，为公共内容生产传播与公共服务提供逻辑。由于政务新媒体所在部门或机构不同，在第一层面的定位与矩阵体系上会有所不同，因此其公共内容生产传播与公共服务提供逻辑自然也会不同。党政机关和公检法政务新媒体涉及的公共内容传播多于公共服务，而文教体卫交通旅游等职能部门涉及公共服务的则多于公共内容传播。因此，该层面逻辑从总体进行构建，具体部门机构可结合实际进行自我完善。

第四，考核与评价的逻辑。政务新媒体的考核评价应当是对党政部门及其相关机构利用新媒体进行公共传播与履行职责实施职能的绩效与质量，以及引发公众对于其所传播的信息发布和便民利民等服务表示满意与认可的程度的考评。首先，坚持定期对人员的工作绩效评价，根据公共传播的效果和公共服务能达到程度来评价更科学合理。其次，同一区域的考核评价要考虑部门差异性，分部门属性进行评定排名。再次，考评方案与指标权重及实施应由多方参与。最后，对考评结果的使用要合理而充分，不停留在排行榜等发布，要从结果中派生出精准提升的建议或方案。

五、结语

近十年来政务新媒体从兴起到壮大，其始于电子政务，融合于政府信息公开、政府职能转变、公共服务职能实现、服务型政府建设等宏观政策，以异于传统媒体的新媒体特性进行着多形态的公共传播与丰富的公共服务来体现其价值。因政务新媒体所涉甚广，本文仅探究其概念界定与媒介身份认同实践逻辑，在更广阔的理论与实践视野下，其未知之处甚多，如中外政务新媒体应用比较、政务新媒体矩阵的耦合、其在数字政府与智慧城市构建中价值实现等尚待进一步挖掘。

[本文为2021年度国家社科基金一般项目“新媒体赋能农民工返乡创业效果优化研究（21BXW068）；2020年度河南省科技厅软科学研究项目“新时代政务新媒体应用中的困境与破解之道研究”（202400410301）；2020年度河南省哲学社会科学规划课题“重大突发公共卫生事件中舆情的形成机制与应对策略研究”（2020BXW005）；2023年度河南省研究生精品在线课程：新媒体研究（ＹＪＳ2023ＺＸ09]

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