论综合行政执法主体的制度依据与保障

倪朝

关键词：行政主体；综合行政执法；功能主义；设立依据；行政组织

摘 要：“控权”为核心的单一规范主义思路作为综合行政执法主体的制度建构依据存在封闭性。面对现代社会日趋复杂的行政执法需要，综合行政执法主体制度的落实过程在坚守规范主义合法性底线的同时，也应当为行政职能的履行提供从法律理论到相关保障机制的功能主义支持。综合行政执法主体的制度逻辑建构以组织结构优化与权力配置增强两项功能标准为内核，但以规范主义标准为界限，这种界限体现在以“概括性授权”条款为依据，受制于比例原则与本质保护原则的约束。基于组织结构优化功能，应当注重赋予地方立法行政机构组织规定权以回应灵活性实际需要；基于权力配置增强功能，应当赋予地方政府配置综合行政执法权以契合整体政府的思维与协调部门之间的权力科学分配。

中图分类号：D912.1文献标识码：A文章编号：1001-2435（2023）02-0102-11

On the Institutional Basis and Guarantee of the Subject of Comprehensive Administrative Law Enforcement—An Analytical Framework Based on Functionalism

NI Chao（School of Law， China University of Political Science and Law， Beijing 100088， China）

Key words： administrative body； comprehensive administrative law enforcement； functionalism； basis for establishment； administrative organization

Abstract： The single normative thinking based on “power control” as the core of the system construction of comprehensive administrative law enforcement is closed. In the face of the increasingly complex administrative law enforcement needs of modern society， the implementation process of the comprehensive administrative law enforcement subject system， while adhering to the normative legitimacy bottom line， should provide functionalist support from legal theory to relevant guarantee mechanisms for the performance of administrative functions. The institutional logic construction of the subject of comprehensive administrative law enforcement takes the two functional standards of organizational structural optimization and power allocation enhancement as the core， but is based on the “general authorization” clause. And it is bound by the principle of proportionality and the principle of protection of essential rights. Based on the optimization function of the organizational structure， attention should be paid to giving the local legislative and administrative organs the power to organize regulations to respond to the actual needs of flexibility； based on the enhanced function of power allocation. The local government should be given the power to allocate comprehensive administrative law enforcement to fit the thinking of the whole government and coordinate the scientific distribution of power between departments.

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推進综合行政执法是我国行政执法体制改革与政府职能转变的具体着力点。综合行政执法主体作为改革新产物在突破行政执法困境与提升执法效果的同时，也对既定法律秩序造成一定冲击。理论界主要经由单一的规范主义思路对综合行政执法主体的合法性与正当性进行逻辑推演。这种形式层面的论证存在一定封闭性，用“当为”做立论的规范描述相对于因社会变动而新兴的“存在”具有滞后性，对综合行政执法主体的设立实践相对缺乏解释力，无法为其进一步构建保障制度与规制路径。

法律不仅需对政府行政权提供静态的形式依据以执行立法者意志，还需应对社会风险与环境改变，为赋予政府完成变迁中的行政目标与公共职能提供动态制度支撑。1这意味着行政法体系不仅需要重视权力控制的规范主义面向，还需要重视为行政机关赋予灵活权限以回应社会需求提供理论资源的功能主义面向。综合行政执法主体是行政权力系统为契合行政需求，提高行政效能，履行行政任务实施的动态化运行机制，摆脱了传统行政主体的静态消极定位，被赋予了更加能动灵活的效能期待，这使得其设立根基跳出了规范主义的静止封闭空间，呈现出明显的动态功能主义定位。

只有探究并理解现实秩序下的综合行政执法主体的功能，才能厘清其设立根基并解释其存在的正当性，但这并不意味着规范主义制度逻辑的丢弃，单一的功能主义路径会产生行政权恣意风险。如何通过规范主义逻辑为功能主义制度秩序设置底线并划定范围，从而找到权力防控与及时回应行政任务的平衡支点，并以此为基础进行制度构建也是重要议题。本文拟就前述问题展开分析。

一、综合行政执法主体的规范主义解释路径的局限性

（一）规范主义的解释路径与结论

规范主义风格的行政法遵循的是控权本位的法律价值，旨在通過严格的法律控制机制对行政机关的组织与权限设定边界，以防范权力异化侵犯公民基本权。其主要观点分化为两层：第一，法律是组织建置与权力配置的唯一依据；第二，法律授权需明确具体，“概括性授权”被排除在外。

对于综合行政执法主体的设立依据，部分学者亦按照前述路径进行解读并形成结论：综合行政执法主体资格需要严格且具体的法定授权。2其推论的主要根据是：《立法法》第8条规定，各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权只能由法律规定；第9条规定，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规。因此，综合行政执法主体的设立涉及人民政府的组织与职权分配，原则上应当由法律或者行政法规予以规定。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（下称“《地方组织法》”）第79条规定：“地方各级人民政府根据工作需要和优化协同高效及精干的原则，设立必要的工作部门。”但该条款也被认为不能直接赋予综合行政执法机构设立依据，因为行政权力的行使涉及到公民的基本权利限制，行政主体资格不能依据法律的概括规定，而应当依据具体规定。3《地方组织法》直接作为依据会违反公民基本权利限制的明确性原则，4需严格遵守法律具体授权，预防行政机关权力恣意扩张。5

（二）规范主义的制度构建局限性

1.行政目的之僵化：制度保障功能的缺位

规范主义思路体现的是立法对行政的制约逻辑，其核心精神在于强调民主代议立法的功能，相信代议机关可以建立一个形式理性的系统以解决组织无序的问题，但并不明显关心行政组织是否适应社会现实并达到实体正义。1规范主义建构模式认为惟有通过并且完全能够通过一套全国性法典的建制与完善，使实践中综合行政执法组织与权力行使符合稳定的秩序。通过稳定秩序预防行政权对公民消极权利的侵犯系行政法治体系的主要功能，这一底线价值需要予以坚守，但其并非行政法对基本权的唯一保障措施。

首先，基本权利的制度保障功能要求国家积极履行组织、程序保障，防止公民遭受来自第三方侵害，2政府的积极行动不再被定性为单一必要的“恶”，行政权力对基本权利的积极保障功能已经得到广泛承认。其次，在市场经济与风险社会的大背景下，行政权力的运行范围也呈现扩张趋势，实现了从警察行政、给付行政到风险规制行政的转变，行政权力的运作方式从消极转变为积极，从被动干预转变为主动监管。3现代社会的个人权利与政府权力逐步形成一种联系，即公民权利之保障依赖于政府的支持，政府服务功能的强弱与公民权利的享有程度呈正比例关系，政府主动供给服务越多则公民权利越充分。4因此，立法在延续对行政权力约束的固定路径之外，还应当开辟一条支撑、促进与保障政府积极职能运作的新路径以灵活回应公民个人与社会公共需要。

传统规范主义建构思路为避免行政主体设立与行政职权行使的任意性，用保守的控权主义宗旨淡化积极具体的行政目的，最终代替了对需要和结果的关注。5拘泥于规范主义的综合行政执法主体制度建构模式容易将受制于既定法律框架，通过法律的规则分析，借助字面上的概念化属性解释难以对综合行政执法主体设立背后的社会需要与价值进行回应，也难以为设计合适相应的制度运行机理提供智识资源，无法适时为应公共服务需求动态演变的综合行政执法主体提供理论范式。

2.“主体法定”之桎梏：行政组织科学性的忽视

我国行政主体理论由民法法人理论衍生，“将‘机关人格肯定说替换为‘机关主体肯定说，将只要拥有独立预算与财政的机关法人成立被吸纳成为了机关主体的标准”6。在此基础上将民法中的“权利能力”置换为“行政职权”，以有无法定“行政职权”作为界定该组织是行政主体的形式标准。这样一来，“主体法定”成为行政主体唯一设立依据，凡未经法律授权的行政机关便不能成为合法的行政主体。

正如有学者指出：“行政主体理论自始至终强调行政主体对外管理职能及其与相对人的关系，而缺乏对行政主体本身内在构造的深层次挖掘，将行政主体理论的价值局限于确定行政行为的实施者、行政诉讼的应诉者，完全割裂了行政组织法同行政行为法研究之间陈陈相因的关系。”7而两者之间的联系应当体现在：行政组织在公共行政中的正当性地位实质上与行政目标的实现，行政组织正确且有效率的行使行政权力有关。规范主义视角一方面无法解决行政组织设置重复、层次重叠、管理体制不顺等行政组织架构本身存在的问题，另一方面却把部分设置科学的行政组织简单的以“不合法”拒之门外。我们不宜在实践中囿于“主体法定”的唯一标准，应从多重视角全方位检视综合行政执法主体存在的正当性。8

3.“职权法定”之牢笼：行政权力灵活性的缺乏

依照“民主传送带理论”9，行政主体在严格遵从并执行代议机关制定的规则获得合法性的同时，也随即深陷立法的窠臼。一方面，立法滞后性的缺陷在风险社会中不断放大。对于公民而言，政府若不及时灵活的采取措施应对风险并消除影响，等到立法授权再采取行动，对公民产生的侵害可能无法产生相应的补救。另一方面，法律的确定性与风险的不确定性存在张力。理想的法律希冀通过以某种固定方式提供适应一切的公共产品或服务以满足人们需求。但基于风险社会的功能分化，不同社会系统、不同区域甚至不同群体之间所形成的利益诉求与伦理道德观逐步多元化。1仅由立法事无巨细配置行政权力的理想模型显然无法适应社会各子系统的个性化需求，在一定的范围内赋予地方立法行政权力的配置职能以针对性应对地方特定任务成为必要。

（三）规范主义制度困境的弥补：功能主义要素的引入

为克服单一规范主义径路导致的“机械法治主义”，既保障行政活动的形式合法性，又需要建构与执法目标相契合的行政方式匹配机制，摆脱行政组织的静态僵化格局，使权力运行模式更趋灵活弹性，保证行政目的最优化实现。2应当将以“行政效果”为本位的功能主义要素引入到法律制度框架的建构思路中，更多的关注综合行政执法主体设立的实质功能与正当性。“将法的目的定位于社会存在，能够有效避免概念法学的技术逻辑与社会生活相疏离的问题。”3

在涂爾干的视角中，“功能”是指运动与有机体某种需要的关系，4以国家为对象则解释为考察某种国家有机体行动的正当性要与某种社会实际需要相关联，并且一定要体现着某种社会需要。狄冀则认为，政府必须相应的具有某种必须实现的社会功能，行政管理的目标是公共服务，政府只是国家事务的管理者，国家行为的延伸与扩张是以公共服务为基础。公共服务的变化会导致政府功能的增加，只有使政府具备控制并开展某项公共服务的功能才能实现公共目的。5故功能主义要求法律注重实现某种社会需要、意图或者目标，6政府必须根据此社会需要来设计调整组织结构、增减权力范围与协调机关关系。行政主体设置依照上述标准将从形式迈向实质，行政主体仅在法定授权框架下设立并运行不侵害相对人权利尚不足够，其根本任务在于正确有效率行使权力执行国家功能。

二、综合行政执法主体的功能主义理论根基

已有学者从功能主义出发对综合行政执法主体的理论内涵作出部分阐述。有观点强调综合行政执法主体设立的依据应当考虑到客观的行政任务，有助于行政任务的“正确”完成，是实现行政效能的最适合组织形态。7有观点将“规范、高效、便民”作为行政目标来设计综合行政执法主体的职能范围与机构样态。8也有观点遵循问题导向的思路，从现行行政执法机构层级多、执法频率高、多头多层执法扰民问题突出等现实困境出发推导综合行政执法主体的正当性。9或者从解决“决策——执行”合一体制的弊端出发，认为综合行政执法主体产生的重要缘由在于实现了政策制定、执行与监督的科学分离。10

依据《国务院关于加强法治政府建设的意见》（2010）、《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》等政策性文件，综合行政执法现阶段调整对象主要为两项：组织结构僵化与权限配置不科学的弊病。遵循“社会需要——国家功能——设立执行国家功能机关”的基本逻辑，前述两项问题代表的社会需要对应配置两项国家功能分别为：组织结构优化功能和权力配置提升功能。综合行政执法主体设立的正当性实际是建立在最优化履行二项功能的基础之上。

（一）组织结构优化功能

我国行政体系是借助延续的精密化科层组织能力不断型塑、延伸与重构的，1科层制意图通过层级式结构设置使上级有权纠正下级作出的非理性决定，以此种规范化的途径发挥有效的全局调控。借助韦伯式的“规则—行动—权力”的框架设定，用一元制权力支配结构保证行动者按照命令和既定规则实现有效的合作。2但纵向化的机构同构与横向的碎片化部门致使政府治理功效趋于僵化与迟钝，以至于造成组织体制与治理技术停顿落后于治理情境的变化速度。3

1.“机构同构”转向“条块分离”

现行行政纵向机构同构化表征明显，上级与下级皆“全能”。下级履行职能无须与上级协商，上级行使权力也不必征求下级意见。本应旨在保障上下级行动一致效能的科层制命令执行模式在此框架下并没有职能分化层面上的上下级关系，多数下级执行任务的情况不存在具体命令指示。4出于机关本位主义与“问题—组织—问题—更多组织”5的惯性增生运行路径，各级机关人为地增设自身下级分支机构，导致机构层级不断增多。由于管理链条与等级体系过长，上级掌握与指导下级面对的具体问题难度加大。即便在下级接受上级指导的情况下，下级在行使行政权力时需要向多个拥有相同职能的上级批准，意见向下层层加码或截留，信息向上传递层层失真，“条”“块”矛盾突出，增加各层级协调成本。综合行政执法主体执行组织结构优化功能主要体现在突破上下同构管理体制。

综合行政执法主体机构的设置模式创新了非上下级同构的新型结构模式，侧重于强调执法与基层的关系，强化乡镇和街道的统一指挥和统筹协调职责。综合行政执法主体与乡镇政府、街道办的关系体现为两种模式。第一，对于可以下放至乡（镇）政府的权力，根据《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》的精神，整合、组建统一的综合行政执法机构，县直部门设在乡镇和街道的机构原则上实行属地管理并接受有关县级主管部门的业务指导和监督。该种模式不但充实了基层职权，保障执法工作在基层有效开展，且划分了上级业务主管部门与属地政府之间的权责边界，上级主管部门“指导和监督”更多的体现为组织、建议与协调，而非命令与干预，逐步剥离了“条”状上级主管部门的权力。

第二，将法定不属于乡镇政府且无法下放的权力，通过向上级综合行政执法局派驻机构，依法延伸至乡镇与街道。借助赋予“条状”上级职能部门与“块状”乡（镇）政府和街道办不同管理权限，上级综合行政执法局与乡镇政府和街道的关系体现为分工明确的管理关系。如《河北省乡镇和街道综合行政执法条例》第八条规定，依法依规实行派驻体制的行政执法机构，单独履行监管职责，但应当按照规定纳入乡镇人民政府和街道办事处统一指挥协调工作机制。由此形成以上级执法局对派驻机构的职权进行管理，乡镇政府与街道办对派驻机构日常事务进行管理的双重管理模式。管理关系的区分解决了机构间管理的矛盾与重复无效的管理带来的时间、人力和信息成本。同时两者的关系也并非孤立，而是一种协调配合的关系。有学者形象的称其为“吹哨”和“报到”的衔接，乡镇人民政府和街道办事处通过对派驻机构进行“吹哨”，即统一安排任务、协调工作、指导监督；上级部门及时向乡镇政府和街道办事处“报到”，即及时听从指挥并安排派驻的综合执法机构履责。6

2.“碎片化”部门转向整体性部门

理性行政模式的本质是分离思维，意图通过对政府结构的计算将其横向细化为多种组织块，并对每块组织标签化和形式化，从而建立地位固定、职责明确、要素细分的几何式组织形态，利用功能分离来实现组织的专门化和效率化。7传统行政管理范围较小且管理事项易区分，部门之间的业务关联性较弱，故用“分工越细、效率越高”的简单分工模型建构政府部门并不存在障碍。1但伴随政府履行的职能逐步复杂化，一些公共物品具有“团队生产”的特点，“破碎化”表现的零散组织部门不再具备效率优势。2高度分工的单一主体无法完成某单项行政任务，过分清晰的部门边界会增加实现行政目标的沟通成本、时间成本与内部协调矛盾的风险。该模式一旦遇到跨界、跨域、跨系统的风险危机，往往会失效，3部门界限逐步演化为为行政管理统一协调的障碍。除此之外，因为行业的分工多元化，若简单的根据行业的增多而设置组织部门则必然会带来组织机构的膨胀之势，这与现代市场经济国家机构精简效能的趋势背离。行业本身的复杂化也不再容易提炼出行业间分离的标准，强行分离必然会留下行政规制的真空。

综合行政执法主体改变了以行业分工为核心的组织部门设置标准，转而契合整体性政府的思路以弥补部门之间分割治理的乱局。“多个部门在执法对象上形成的明显区间化、分段化和孤立化缺陷”4转变成为单个综合行政执法主体整体化、连续化和合作化优势。一方面，综合行政执法主体的出现减少了分散执法主体协调沟通的时间、信息、设备、人员等资源的互通成本；另一方面，消除了处理前述的分散执法而造成的不作为、乱作为和假作为等执法不当行为所需要的执法主管部门付出的“边界成本”。

（二）权力配置增强功能

我国行政主体的职权配置呈现出“复合体”的特征，主要包括两方面：其一，纵向权力的高度集中化与运行同质化的结合；其二，横向权力的分工专业化与功能分散化的结合。前者的症结在于制度设计的问题，即权力集中的目标与同质化权力配置导致的职能分工不清；后者的弊病在于目的本身的局限性，即权力分散与权力运行效果的背离。我国行政主体理论侧重于解决行政机关在对外管理地位与诉讼被告的地位问题，5按照何种标准为行政主体间确定权力，以何种形式完成行政权能最优整合、分工与细化却未被纳入到行政主體理论的主流视野。这种重形式法定却轻实质合理的设定理论导致权力在各主体间的分配边界模糊，进而造成管理领域的交叉与空白，无法高效进行社会管理。

1.纵向“权力同质化”的破除与执法权的下移

尽管民主集中制原则强调权力需要自下而上的集中，但并不否认权力的合理分工。我国《宪法》第3条规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性与积极性原则。”纵向权力关系应当体现权力集中下的分工关系，处在权力集中顶端的中央行使全盘指导权，处在权力集中中游的上级机关施行事务决策权，处在权力集中末端的下级机关落实具体执行权，由此实现三者的有机协调。

但实际纵向各级行政主体权力存在权力同质化的问题，即各级行政机关权能配备一致，并非以应该承担何种职能为基础合理划分事权。这种制度设计的问题在于上下级部门职权分工的模糊化，各级机关权责划分不明，管理范围不清，责任与后果承担不均。进而产生两项问题，其一是内部协调成本增高，需通过繁杂的程序与步骤统一各机关的决定；其二是处于基层的地方机构实际没有完整的执法权限，需要受制于上级的指示才能作出完整行动，导致出现“看的见的管不了，管的了的看不见”的尴尬境地。6

综合行政执法主体在纵向权力配置上具备上下级权力同质化的破除功能。一方面，或采取直管的垂直模式，或采取“条”“块”（即“条”在职能上进行管理，“块”在日常事务中进行管辖）分工管理的模式以消解职责同构带来的不利弊端。另一方面，同一职责事项仅配置一层上级机关，避免所有上级机关重复、交叉行使管理权限，也解除不同层级机关在管理相同事项时用于协调上下级关系的管理成本。7

同时其落实了行政执法权重心下移功能，将市、区（县）有关部门承担的部分权力下放至街道办事处和乡镇人民政府。综合行政执法主体在基层配置权力的功能优势在于：第一，提升基层社会公共事务的执法效果。执法权原有配置最多下放至县级政府部门，相对于基层综合执法主体在信息搜集能力、具体事实还原能力、实际社会关系认知能力等方面都存在劣势，这种模式无法达到最优执法效果以准确回应基层社会秩序的管理与维护。第二，符合实践需要，基层社会区域范围广、事务数量大、社会关系杂，县级执法模式缺乏向基层社会渗透的能力，执法权不能有效地“贯穿”社会。1配置行政执法权的综合行政执法人员驻扎在基层地域，能够快速的针对基层事务作出反应，并行使职权以达到行政管理的目标，实现人、事、权三者在基层的有机统一。经过修改完善的《行政处罚法》第24条规定省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府。这一进步规定也为综合行政执法主体在基层行使权力奠定了法理基础。

2.“部门专权”的克服与“管执”权分离

现行政府横向权力的配置框架注重各政府部门之间的权力分工与配合，2但在实际运行过程中对分工的过多关注导致了各部门仅关注自身权力，各部门内的权力运作无法为其它部门所知晓和监督，各部门逐步成为各级政府的实际权力掌控者和运行者，进而形成了“部门专权”。3

综合行政执法主体横向权力配置功能首先体现在权力的整合思路。无论基于理论或实践，行政权力针对的行政管理与执法领域都具有广泛性、复杂性、模糊性和多变性。这类特征与行政权力的过度细化之间产生悖论关系，行政权力虽然可以通过细化以实现一定的专业化，但由于管理领域间相互交织，联系紧密，经过分类的各权力主体不但会产生越权或者推诿等问题，更会造成执法效果的不佳。例如，命令性权力与处罚性权力的剥离便会影响到治理效果，两者必须同步或者前后相连执行。仅靠行政处罚难以恢复秩序，仅靠责令或者限制改正，不具有惩罚意义。4所以，综合行政执法主体将相关、相近不同领域以及不同类型的权力进行整合有利于落实行政执法需求。

其次，综合行政执法权力配置功能体现在将以政策宏观指导为特征的“掌舵”職能和以规则微观执行为特征的“划桨”职能区分开来。5《关于深化行政管理体制改革的意见》将决策职能、指导职能和执行职能的分离、配合和制衡作为行政体制改革的重要精神。6关于决策职能和执行职能的分离功能，既能让决策层不再承担“决策+执行“双重后果的过重责任，7也能让决策层不受执行利益干扰，公正客观科学地进行政策制定。另一方面，让作为执行层的权限趋于完整，可以通过自身组织优势和相对管理优点来调整具体的执行行为，达致提升行政效能的效果。8关于指导职能与执行职能的分离功能，一方面，作为业务指导的原业务主管部门通过技能培训、业务技术示范、咨询服务等非强制性方式既可以为综合行政执法主体提供必要的业务知识，也可以提醒其纠正与完善执行行为。另一方面，综合行政执法主体在实践中总结的问题与经验也为业务部门的理论深化奠定基础。两者之间事实上是理论与实践的相互促进关系。

三、综合行政执法主体的功能主义调适限度

由于关注行政组织、权力与外部社会需要的契合性，以功能主义要素为基础的制度建构模式能够在短时期内增强法律的灵活性与适应性。但过于求诸法律外部的政策意图或社会任务，必然会破坏形式法律秩序的权威性与稳定性。单一的功能主义思路实质是从“社会需要”这一后果出发，“逆向分析、解释、评判法律条文和法律问题”1，内在蕴含一种外部标准高于实定法律秩序的倾向，容易形成“法律虚无主义”2。尽管行政主体的主动应变性与积极自主性应被重点考量，但行政合法性原则也依旧是法治的基本原则。3立法权与行政权的关系应当依旧保持，行政权的自主性与创造性需要为法律体系制约，不得与现行法律秩序相冲突。功能主义路径应当受到规范主义路径的矫正。

（一）综合行政执法主体建立的依据——“概括性授权”条款

法律内部的稳定性与社会外部的变迁性并非不可调和。宪法或法律通过“概括性授权”条款充分赋予了行政机关适应外部压力变动进而直接行为的权限，为行政权力灵活调整厘定了空间。换言之，针对综合行政执法主体的制度建构应通过宪法或法律的“概括性授权”条款进行处理，例如《地方组织法》第79条关于地方组织权限配置的条款，《宪法》第89条关于各级地方行政职权配置的条款或者《行政处罚法》第18条关于综合行政执法权限的条款，而非直接越过法律规范以外部功能标准为直接依据。借助对概括性条款的功能主义解释，可以将外部社会需要融贯于规范，为功能主义秩序建构提供指引并划定幅度界限，从而实现对功能主义要素的控制。

（二）“概括性授权”条款的适用方式——比例原则的约束

在“概括性授权”规范的基础上进行的功能主义秩序建构并非是任意或专断的，作为支撑行政权力存在、运行并调整的行政法律基本价值秩序体系需保持其稳定性，以维系法律底线价值。由于“概括性授权”规范的模糊性，综合行政执法的组织设置或权力配置权限在裁量幅度内可能会出现滥用情形，出现“合法不合理”的情形。为规范综合行政执法权限的“自由裁量”尺度，政府的权限应受制于比例原则的审查。

首先，地方政府在决定进行综合行政执法建构的过程中应当考虑正当目的，即执法权的综合是为了履行组织优化与权力配置提升功能。其次，应当考虑综合行政执法主体的设立是否有助于功能实现，例如执法权限的配置要与社会需要的服务职能事项相匹配，应以服务要求为标准配置相应的权限，组织相应的机构。再者，尽管综合行政执法主体的设立不直接涉及相对人权利义务关系，但也会对相对人利益造成间接影响，如加重公民移送文件的程序负担。因此需要强调功能与综合主体设立之间的必要关联性，是否存在其它对公民权益影响方式更小的手段，在能够通过部门协作或行政委托等相对于公民权利影响方式较小的手段达致功能时，应当采取对公民影响方式最小的手段。最后，综合行政执法主体的建构作为一种履行功能的手段，其所影响的公民利益不能超过功能所代表的公共利益，例如某项行政组织需要组织机构优化，但其目前所承担的公共事务不能间断供应，在此情境下应当权衡组织优化功能的价值与中断公共事务供应损害价值的大小，若后者价值优位于前者，则应当终止综合执法主体的建构。

（三）“概括性授权”条款的适用底线——本质权利保护原则

尽管“概括性授权”条款为综合行政执法主体的组织或权力配置提供了依据，但基于其本身设计的动态性与不确定性特征，涉及部分重要基本权利的行政职权应当依然坚持法律具体授权原则。在全部基本权利体系中占基础地位的本质权利应当受到特别保护，包括人身自由、人格尊严等，这类基本权利应当强调法律对行政职权对象、内容、程序以及相应的法律后果等作出明确的规定，1以避免行政机关任意行动对公民造成不可逆之损害。故包括行政拘留、行政强制措施与行政强制执行等组织与权力权限应当予以禁止地方政府自主综合，仅为立法特别授权所允许。

四、综合行政执法主体的功能主义保障机制

（一）针对组织优化功能——确定地方立法行政机构组织权

规范主义观点认为行政组织的设置虽然存在于行政组织内部，但新的执法主体和职责对行政相对人的权利义务关系产生影响，2故行政机构的设置与公民基本权利息息相关，行政机构设立、撤销以及合并等组织权都应当通过法律明确赋予。3但是否设置新行政组织以及如何塑造行政组织，在建立时期并不与行政相对人发生直接联系，不会影响任何公民的具体利益。行政相对人权益是具体行政行为决定的，权利保障是以行政行为优化为核心，与行政组织无直接因果关系。4在行政组织被配置行政职权之前，行政组织的设置本身对公民权利义务关系并不产生实质上的影响。根据德国法的组织权分类理论，四类组织权分别为建制、对外设置、对内设置与配置。他敏锐地觉察到只有在建制与对外设置（即行政机关的最初产生与行政权力授予）上需要遵循法律保留原则，而随时根据实际情况进行变化的行政组织对内设置和配置方面，行政机关自身享有组织权。5日本学者也认为政府作为行政主体将进行的事务具体分配给哪些行政机关、如何具体组织与建构行政机关与侵害保留原则在逻辑上实质没有关系。6

由于行政组织架构并不直接涉及公民的具体权益，因此行政组织法所要致力的应当是怎樣去形塑、支撑乃至影响行政组织的内在规制结构，借此作成正确的行政决定。7《地方组织法》第79条规定：“地方各级人民政府根据工作需要和优化协同及精干的原则，设立必要的工作部门。”立法者实际上赋予了地方政府制定规则调整行政组织结构的权力，从而及时适应行政任务与政策目标的需要。基于该任务的形式、程度与范围在各地方实践呈现各异，需要根据地方实际情况适时调整，故综合行政执法机构组织权应当下放至地方政府规章自主规定，以契合行政任务与效率的需求。

首先，地方规章在实践中可以根据需要设置专门机构应对地方实践中的专属问题，如针对交通问题的需要，重庆市人民政府组建重庆市交通综合行政执法总队，将路政、运政、港航、征费稽查、高速公路五个方面的交通监督处罚职能进行整合，交由市交通综合行政执法机构承担。8青岛西海岸新区则根据自己的需求整合城管、国土、文化、海监、交通、环保六大部门的执法权和执法人员，新组建了综合行政执法局。9上述两地都包含交通运输综合执法的行政任务，却在不同地域表现出不同形式，运用地方组织自主权设立不同样态的机构有助于积极回应行政任务的多样性。

其次，地方规章可以根据地方组织体制特色，因地制宜建构职能机构，调整与上级机关相对应机构的序列类型和规格。10如综合行政执法一般只在市级以下，区县内施行，但在交通运输执法领域，江苏、安徽省交通运输综合（行政）执法监督局，天津、重庆市交通运输综合行政执法总队4个副厅级行政执法机构已组建完成，这些省级执法机构主要承担交通运输执法监督，省级公路、水路、工程质量等执法检查、行政处罚和行政强制，查处重大违法案件等工作职责。1组织权下放加大了组织的柔性，由法律专属组织权规定不利于组织内部功能的转变，不利于组织及时适应环境的变化，不利于组织对一个复杂实践作出及时反应。2

最后，由于《地方组织法》仅针对各级政府及其组成部门作了原则规定，大量组织法问题实际是由有关组织自行调整。3由于各地方采用不同管理层次，中央很难在全国范围内统一配置各基层政府的综合行政执法结构，综合行政执法机构也因此在实践中是由各地方政府自主调整。基于实践需要应当在《地方组织法》中确认将综合行政执法机构的设立、合并与撤销等组织权可以由地方规章予以规定，其既能避免实践中设立组织行为的“于法无据”，更能鼓励各地方创新与完善已有的组织设置模式。部门法中实质上蕴含着地方政府自行根据职权调整行政执法权结构的精神，如《土地管理法》中的“自然资源主管部门”，《水污染防治法》中的“环境主管部门”的规定，只是对专业性事务及其分工的表达，而不是对某一职能部门行政权力的固化。4地方可以根据自行需要确定何为自然资源主管部门，何为环境主管部门。依照机关的组织、编制、功能与程序方式等考虑，由具备最优条件的机关来作出国家决定。5地方本身对属于其的部门组织机构、人员组成与改革程序更加熟悉，可以构造出一种最优功能的机关。

（二）针对权力配置功能——落实地方政府配置综合行政执法权制度

《宪法》第107条明确，县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、计划生育等行政工作。这一授予地方政府管理权限的条文并不能作为地方政府可以配置行政权限的依据。因为管理是指为保证一个单位全部业务活动而实施的一系列计划、组织、协调、控制和决策的活动。6中国政府的府际关系实质上都体现着管理关系，它包括央地政府管理关系、地方政府管理关系以及各级政府部门管理关系等，这种管理体现在下级政府和下级部门必须执行上级政府与部门的计划、政策、决定、命令，7上级行政机关并不能决定、改变与消除下级机关的权力范围，这种权限由宪法与法律决定。在实践中，我国地方政府职能部门的权限一般来自于单行法律的明确授权而非政府自行配置，如《土地管理法》授权县级以上人民政府自然资源主管部门会同同级有关部门进行土地调查制度；《水污染防治法》授权县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理。

但我国《宪法》实质上预留了地方配置综合行政执法权的制度空间。《宪法》第3条第4款规定，中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。宪法未将地方国家机构职权的划分直接配置给予中央，地方在得到中央同意的前提下便可以发挥自主优势配置国家机构职权。另外，《宪法》第89条第4项关于“国务院规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”之条款，并未规定由谁划分省、市、县、乡四级政府职权，意味着在国务院之外，还有其他主体可以配置地方行政权。8由中央制定法律赋予地方政府配置综合行政执法权，既符合宪法规范的原意旨与法律保留原则的精神，也契合功能主义对综合行政执法权的要求。同时，地方政府的综合行政执法权配置的界限因此得到法律的框定，法律可以通过概括式与列举式规定明确地方政府可以进行配置的职能范围与权力类型，并设置禁止进行综合的事项，以让综合行政执法主体的权力配置在法定框架内进行。

地方政府相较于立法机关配置综合行政执法权有其功能上的天然优势。一方面，各地方政府实践中所设置的综合行政执法机构具有多样性，中央统一配置权力困难。功能主义要求在配置国家权力时先仔细考察并比较分析机关在组织结构的优势，1各地方组织结构的不同需要配置的国家权力亦有所区别。不同的综合行政执法结构予以配置不同类型、种类与范围的权力以契合结构的承载能力并发挥结构的优势。

另一方面，我国地区发展不平衡，地区差异大，不同地区综合行政执法权力范围的配置也需要体现差异性。尽管按照《行政处罚法》第18条的立法精神，推行在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通、应急管理、农业等七个领域建立综合行政执法制度，但在综合行政执法实践中相关需要整合的职能并非仅有该七项。各地整合的职能领域实践中并不与该法一致，如成都推进城市管理、交通运输、农业管理等六个领域综合执法，杭州市积极推进大文化领域综合执法，福建省重点在城市管理、海洋渔业、交通和市场监管四个领域推行综合执法，上海市则形成了市场监管、城市管理、治安管理三大重点领域的综合执法。2各地所划分的权力类型也不一致，综合行政执法机构被赋予的常规权力一般为行政处罚权与监督检查权。但部分地域也赋予了另外的权限，例如，琼海市、攀枝花市等城市的综合行政执法局还行使着行政许可的职能，3包括户外广告审批、临时占道许可，城市挖掘许可。

权力配置多样性是基于各地区行政任务的差异性，“如果任务是确定的、经常性地重复发生的，在应对方法上也是可以复制的。”4但地方性任务非但无法轻易复制且流动多变，综合行政行政执法权的调整也须有灵活性、多变性，故由地方进行对综合行政执法权的配置更具有针对性。

五、余论：功能主义与形式主义的有效结合

随着综合行政执法主体成为基层执法机构的主要形态，行政执法主体设置改革的核心在于建立一套行政效率高、决策能力强、适应能力快的规则体系，以此保障行政权力的正确行使以提高行政执法的效能。就改善当下行政困境而言，继续完全的规范主义路径无法满足变革或改造以适应社会变迁带来的需求。综合行政主体的制度应当坚持以概括合法性原则的规范法制底线，并注入功能主义的价值取向予以灵活续造。基于上述，功能主义与规范主义的理论基础结合成为较为妥善的选择，但由于二者存在的固有张力，还需进一步在具体制度构造中予以平衡与取舍，实现权力控制与权力能动的有机统一。

责任编辑：张昌辉