服务“一老一小”?筑牢民生“兜底网”

习近平总书记强调，“满足数量庞大的老年群众多方面需求、妥善解决人口老龄化带来的社会问题，事关国家发展全局，事关百姓福祉，需要我们下大力气来应对”“祖国的未来属于下一代。做好关心下一代工作，关系中华民族伟大复兴”。为加快推进“一老一小”工作，优化完善服务保障，针对我省人口结构实际，近期，省政府办公厅组成调研组，深入市县开展“一老一小”服务保障调研，了解各地经验做法，梳理当前重点、难点问题，研究提出了一系列对策建议。

一、现状分析

注重高位推动，体系“四梁八柱”逐步形成。一是组织领导架构不断完善。2020-2022年，先后建立养老服务厅际联席会议制度，成立省未成年人保护工作领导小组，构建省托育指导中心和省未成年人保护中心，初步实现了省级层面养老育幼工作的统筹协调。二是体系结构加快发展。19个省级相关部门进一步明确婴幼儿照护服务职能职责，定期召开联席会议。各地参照省里做法建立养老服务联席会议制度，建立党政主要领导任组长（主任）的未成年人保护工作议事协调机制，部门协调、上下联动、多方参与的格局初步形成。

强化制度支撑，民生“保障网兜”日趋细密。一是养老服务政策体系初步建立。党的十八大以来，全省出台涉及养老服务政策文件60余个，形成了以省政府系列规范性文件为骨干，涉老职能部门工作方案、养老服务行业系统标准为支撑的政策体系。二是托育服务行业发展逐步规范。2020年以来省级层面先后制定托育机构登记、备案等系列文件，各地相继制定本地解决方案，个别地区托育服务行业已初具规模。如成都市2021年底托育机构数已达1267家，位居副省级城市前列。三是未成年人各项保护政策落实落细。出臺加强未成年人保护工作的实施意见和“六大行动计划”实施方案，完善各项关爱保护保障制度，实施“免、奖、助、贷、补”多位一体学生资助政策，惠及829万名义务教育阶段学生和253万名家庭经济困难学生。

聚焦领域覆盖，保障服务“提标扩面”。一是资金投入持续增长。“十三五”以来，累计投入养老服务发展资金超100亿元，建成城乡养老服务设施1.5万个，城乡居家社区养老服务覆盖率分别达到90%、60%。2021年投入城乡义务教育“三免一补”资金94.6亿元，困难家庭和民族地区幼儿保教费4.8亿元，缓解了困难家庭儿童困境。二是服务保障水平提升。投入26.6亿元开展居家养老服务补贴，制定3岁以下婴幼儿托位数年度分解指标，大幅提高孤儿最低养育标准，集中供养、分散供养分别提升至1600元/人/月、1200元/人/月。三是服务保障范围拓展。建立县级留守老人和分散供养特困老年人巡访制度、80周岁及以上老年人高龄津贴制度，通过开展普惠托育试点、专项行动等方式，进一步提升普惠托位供给能力。

体现特色活力，行业发展“适度超前”。一是老年志愿服务丰富活跃。在全国率先建立老年志愿服务队伍，全覆盖搭建“老有所为”志愿服务平台，老年志愿服务队伍达4662支、90.1万人，形成了“蜀善仁”“十八匠”等服务品牌。二是智慧养老加快成势。2021年以来培育了10家省级数字适老化体验中心，54个项目成为工信部和国家卫健委“5G+医疗健康”应用试点。全省目前有智慧适老化产品厂商40余家，90.4%的市、县两级建成居家养老服务信息平台，链接线下服务资源提供方2万余个。三是托育服务点面结合整体推进。在全国率先成立省优生托育协会，研究出台托育机构建设补贴、税收和水电气优惠等系列政策。2020-2021年在10个城市进行普惠托育专项行动试点，2022年在省、市、县三级配套展开。如成都依托社会力量开展专项试点，已实现普惠托位1万个。

二、矛盾问题

政策多出形成合力不够，指导管理仍显“老大难”。一是养老服务政策融入行业不够。部分扶持政策难以落实到位，部门执行合力不足。如近几年新建小区配建社区养老服务设施达不到要求，还存在配建面积不足、选址不合理、水电费用认定减免难以落实等问题。二是未成年人保护工作职能交叉。对应工作职责分散在30多个部门，不仅存在条块分割、各自为政现象，项目活动还高度同质化。如民政“留守儿童之家”项目、团委“童伴之家”项目和妇联“儿童之家”项目，大多选择在同一场所挂牌，功能配置相似。

供需错位抑减社会效益，规划配置出现“拉郎配”。一是养老服务仍有“重建设轻运营”现象。部分地方片面满足于完成建设任务指标，省内9805个城乡社区日间照料中心，建设时多未科学规划服务半径和服务功能，与实际需求不匹配，出现“唱空城计”现象。二是养老资源配置不尽合理。“一床难求”和大量闲置现象并存。成都及部分市（州）城区，公办养老机构“价廉物美”，排队入住现象较普遍。但农村敬老院总体呈现“小、远、散、乱”，平均入住率仅为50%，且入住人员93.5%为特困人员。三是托育规划与需求还有差距。截至2021年，全省托位总数约15.3万个，计划至2025年新增托位11.3万个。但调查显示，四川全省3岁以下家庭有送托意愿的达71.53万个，还有较大缺口。四是未成年人保护政策资源整合尚有进步空间。统计显示，目前183个县（市、区）已建立未成年人保护机构的占72.1%，但经编办批准的仅占38.8%；乡镇（街道）建有未成年人保护站的占39.6%，但经编办批准成立的仅3个，政策配套落实存在错位、滞后现象。

入不敷出难促良性循环，资源投入囿于“紧箍咒”。一是农村公办养老机构历史欠账较多。建于2000年前的养老机构约占21%，“十三五”期间省级财政养老服务建设资金投入农村地区仅占20.6%，还存在重城市、轻农村的现象。二是民办机构投入周期长回报难。民办养老机构三成亏损、五成基本持平、两成有所盈利，超四成的受访机构表示投资回收周期达10年以上。全省民办托育机构未收回投资的占比达79.2%，资金回收预期5年以上的机构占比为44.3%，投资者信心不足。三是未成年人保护无资金保障渠道。市、县两级未成年人保护工作经费主要来自困难群众救助资金中的救助管理资金，但自上而下没有比例要求，镇、村两级则无专项经费来源，经费保障不稳定。

培养滞后拉低服务质量，人才建设成为“马后炮”。一是服务保障供给不足。目前全省护理人员2.8万人，按比例计算缺口达20万人，托育机构保育人员数量缺口达61.9%。从事未成年人保护工作的儿童督导员、儿童主任任务较重，如宜宾市南溪区长兴镇儿童督导员1人需服务户籍儿童5159人、常住儿童1765人。二是专业性人才普遍缺乏。全省养老服务人员中护理专业出身占比仅5%，从业时间5年以下的占总数70%左右。儿童督导员、儿童主任主要由基层干部兼任，高中以上学历不足30%。目前全省仅有9所高职高专招收早教专业，且主要培养幼儿教育工作，对0岁至3岁婴幼儿教育学、心理学了解不足，职业技能欠缺。三是薪资待遇与工作强度不相适应。全省大部分养老护理人员收入在3000元/月以内。保育人员因“薪资少”原因流失占比达36%。儿童督导员、儿童主任绝大多数没有补贴，工作积极性不高。

三、对策建议

抓重点明确方向，以点带面推动整体提升。一是聚力养老领域重点项目。城市地区，以打造居家社区“15分钟养老服务圈”为主线，加快社区养老服务综合体建设，更新老旧小区养老基础设施，实现养老服务均衡布局。农村地区，以实施“省级百强中心镇”区域性养老服务中心建设为支撑，构建“县有养护院、片有区域中心、村有服务点”三级养老服务网络，同步探索农村养老服务设施县级直管模式。二是推动养老服务创新升级。深化人工智能、5G等信息技术和智能硬件应用，推动“智慧养老院”“智慧养老社区”等新模式建设，拓展智慧养老场景，丰富养老业态发展。三是探索托育服务发展路径。建立托育工作管理组织架构，支持有条件的妇幼保健院、妇儿专科医院建立托育指导中心，提升托育机构服务水平。四是完善未成年人保护工作机制。以强国有我成长、家庭监护提能、清网整治护航、爱心圆梦温暖、法治护苗关爱、护苗力量提升“六大行动计划”为抓手，推进我省未成年人保护工作各项部署，建立完善考核评价机制，督促各项政策落地落实。

通堵点一体推进，打通政策落地“最后一公里”。一是推动“一老一小”整体发展。结合“一老一小”整体解决方案，统筹制定国土空间规划、房屋和设施改造、人才建设等系列配套政策，加快服务保障体系建设。二是构建养老服务法治环境。尽快建立我省基本养老服务制度，整合养老服务相关法规政策资源，出台基本养老服务清单，加强涉老电信诈骗等行为的防范宣传和打击合力。三是摸清托育服务需求底数。制定全省发展规划，“一城一策”摸清底数，提出各地区合理的托位数、托育机构数等目标任务，为政策法规、服务供给等体系的建立完善打下基础。四是推进未成年人保护多元化专业化。将未成年人关爱服务纳入政府购买服务指导性目录，规范未成年人保护社会支持体系建设，引导社会力量为未成年人提供专业服务。

拓支点丰富供给，实现要素保障多渠开源引水。一是加大政府支持力度。督促市县将“一老一小”保障资金纳入同级财政预算，确保足额按时配套到位。加强落实土地保障、税费优惠等扶持政策，鼓励支持社会资本投入养老育幼服务。二是有效整合各类资源。充分用活社区资源，构建普惠养老托育服务网络，统筹运用党政机关、企事业单位资源，为周边群众提供福利性托育服务。三是发挥资源集聚效应。充分发挥公益性组织作用，通过政府注资引领、吸纳社会公益慈善力量爱心捐款等，凝聚社会爱心力量，拓宽资金保障渠道。

破难点培养人才，激活基层服务“神经末梢”。一是加强学科专业建设。支持院校老年护理、婴幼儿照护等相关专业建设，推动校企合作、岗位培训等配套措施尽快落地，为养老育幼服务提供有力人才支撑。二是推动职业体系建设。建立养老育幼服务人才职业发展体系，鼓励专业技术人才、社会工作者参加职称评审，拓宽持证社工就業渠道。三是落实政策激励措施。鼓励有条件地区出台养老、托育领域特殊岗位津贴等人才激励政策，加大志愿者队伍支持力度，充实未成年人保护工作力量，落实好养老、托育服务行业杰出人才优待政策。（省政府办公厅调研组成员/吴树伟 刘化军 廖坚 史典鹏）（责编/张微微）