湖北省森林抚育补贴项目实施现状、存在的问题及其对策

摘 要： 中央财政对森林抚育项目实行补贴政策，旨在对需要抚育的中幼龄林采取科学合理的森林抚育措施，优化森林结构，促进林木生长，提高森林质量，增加林场职工、林农收入。而湖北省森林抚育补贴项目从2010年开始，在项目实施中收到一些成效，也存在的一些问题，在宣传、资金筹集、实施成本、抚育质量等方面提出了对策建议，供同行参考。

关键词： 森林抚育；实施现状；主要问题；对策建议；湖北省

中图分类号：F326.25 文献标识码：C 文章编号：1004-3020（2023）02-0080-04

2009年，中央财政开始实施森林抚育补贴试点工作。2014年4月，财政部、原国家林业局《关于印发〈中央财政林业补助资金管理办法〉的通知》[1]规定：森林抚育补贴标准为平均每亩100元，天然林资源保护工程二期实施范围内的国有林森林抚育补贴标准为平均每亩120元。森林抚育补贴用于森林抚育有关费用支出，包括直接支出和间接支出。直接支出主要用于间伐、补植、人工促进天然更新、修枝、除草、割灌、清理运输采伐剩余物、修建简易作业道路等生产作业的劳务用工和机械燃油等。间接支出主要用于作业设计、技术指导等。项目实施对象为国有林中的幼龄林和中龄林，集体和个人所有的公益林中的幼龄林和中龄林。

1 项目实施现状及成效

从2010年起，湖北省林业局每年都联合湖北省财政厅制定《森林抚育补贴实施方案》，明确项目实施目标、任务、管理办法等。根据项目有关规定，遵循公平、公开、自愿的原则，采取项目单位自愿申报与项目实施成效考量筛选的办法，确定实施单位。2010～2013年，主要抚育方式为透光伐、疏伐、生长伐、卫生伐、割灌除草。2014年以后，增加了综合抚育（含修枝、浇水、施肥）、补植、人工促进天然更新等3种抚育方式。国有林实施林种为防护林、特种用途林、用材林；集体和个人林实施林种为：防护林、特种用途林。根据《湖北省中央财政森林抚育补贴项目实施方案》（2010～2021年），截至2021年，湖北省共实施森林抚育面积106.672万hm2。每年项目实施单位都组织有林业调查规划设计资质的单位编制年度作业设计。各市、州组织对作业设计进行评审，通过评审后，项目实施单位以公开招标的方式，选定施工单位，签订抚育施工合同。按照原国家林业局《森林抚育检查验收办法》（林造发[2014]140号）的规定要求，2011～2021年，湖北省林业局每年组织对上一年度的项目实施情况进行省级抽样核查，项目单位年度任务完成率基本都在90%以上。

1.1 改善了林木的生长条件，促进了林木的生长[BT）]

通过割灌除草，清除影响或抑制幼林生长的藤本、灌木、草本等，可以改善幼林的生长环境；据项目固定样地和标准地数据记录，通过抚育间伐，减少了单位面积上的立木株数，林内光照强度可提高20%以上，林内土壤的温度可提高1 ℃以上，促进了土壤微生物活动，增加了土壤肥力。同时，林内降雨量可增加10%以上，土壤的含水量得到了提高，促进了中幼龄林的生长速度，提高了固土保水能力。

1.2 提高了林分的质量，减少了灾害的发生[BT）]

通过综合抚育，清除了林地内的病腐木、倾倒木，对丛生枝、断头枝、多头枝、病虫枝、枯死枝进行了全部修剪；通过疏伐、生长伐，伐除了有害木，保留了优良木、有益木、阔叶幼树（幼苗），可以改变林分结构，促進同龄林向异龄林转变、纯林向混交林转变。增强了森林的抗逆性，减少了森林火灾和病虫害的发生。

1.3 拓宽了就业渠道，增加了群众收入

森林抚育补贴资金项目的实施，以林农、林场职工参与为主。通过抚育作业，拓宽了农民、富余林业职工的就业渠道，增加了群众特别是贫困群众的收入。根据近年省级核查报告（表1，表2），2013年省级抽查了37个县级单位2012年度的实施情况，共实施森林抚育面积48 600 hm2，参与项目施工人员共计11 765人，其中林农7 013人，占59.6%，林业职工1 755人，占14.9%。项目共支付劳务费用7 615.5万元，人均增收6 473元。2015年省级抽查了20个县级单位2014年度的实施情况，共实施森林抚育面积37 666.7 hm2，参与项目施工人员共计9 331人，其中林农5 787人，占62%；林业职工2 044人，占21.9%；其他人员1 500人，占16.1%。项目共支付劳务费用4 956.8万元，人均增收5 312元。项目的实施为乡村社会的和谐稳定作出了积极贡献。

2 主要经验做法

2.1 开展野外技术培训，提高施工质量

森林抚育是为保证幼林成活，促进林木生长，改善林木组成和品质及提高森林生产率所采取的各项措施。例如，疏伐分为上层疏伐、下层疏伐、综合疏伐。上层疏伐适用于阔叶混交林、针阔混交林、复层混交林；下层疏伐适用于同龄纯林；综合疏伐适用于不合理择伐所造成的复层混交林和天然混交林。例如修枝，分为平切法（贴近树干修枝）和留桩法。对于松树等轮生枝，宜采用留桩法。修枝时留1～3 cm的残桩，以免切口相连造成环状剥皮。为了规范项目的施工，各地积极开展森林抚育技术培训。根据2017年、2018年省级核查报告（表1，表2），2017年省级抽查了14个县级单位2016年度的实施情况，共实施森林抚育面积24 600 hm2，培训各类人员5 799人，其中林业技术管理人员401人、林场职工1 412人、林农3 986人。2018年，省级抽查了15个县级单位2017年度的实施情况，共实施森林抚育面积21 066.7 hm2，培训各类人员5 393人，其中林业技术管理人员377人、林场职工1 025人、林农3 991人。通过培训，施工人员掌握了各种抚育方式的操作技能，保障了项目的实施质量。

2.2 注重科学施工，保护生态环境

森林抚育项目的实施，会对林地土壤、地被植物、下层灌木等造成一定程度的损害。为了保护好林分的生态环境，各地都制定了较为详细的环境保护方案。主要内容包括：一是野生动物保护。抚育作业时要明确作业次序，避免一次性大规模施工，为野生动物逃离、躲避提供充足时间。对林地内的野生动物栖息地，予以保留，不得破坏。二是野生植物保护。施工过程中对国家、省级重点保护林木资源予以保留，例如银杏、水杉、樟、鹅掌楸、香果树、湖北梣（俗名：对节白蜡）等；对具有价值的林下灌草予以保留，例如石楠、兰草、七叶一枝花等。三是林地保护。对可能发生冲刷的作业便道及时处理，对集材过程中留下的车辙、冲沟等及时回填，将可分解的生活废弃物进行深埋，对难分解的生活废弃物运往垃圾处理场。四是防止森林火灾。严禁施工人员携带火源上山施工。将抚育产生的易燃废弃物，清出林地。为落实方案，项目实施单位都与施工单位签订了环境保护协议，并现场跟班监督，将施工所造成的环境破坏降低到了最低限度。

2.3 设置固定样地和标准地，实施成效监测[BT）]

为掌握森林资源动态变化，在实施项目的同时，根据不同森林类型、抚育方式等情况，设立抚育成效监测对照固定样地。监测样地面积为666.7 m2，不实行任何抚育措施，保留作业小班抚育前的现状，与作业小班已实行抚育措施的標准地（666.7 m2）进行对比、分析。监测内容主要包括：一是林分生长因子。林分的平均树高、平均胸径、蓄积等。二是林分结构因子。林分的树种组成、密度、郁闭度、龄级结构、层次结构、更新状况等。三是林分健康状况因子。林分的林木分化程度、病虫害危害程度、火灾隐患程度等。四是林下植被状况因子。林分的主要灌草种类、盖度、平均高等。五是林地土壤因子。林下土壤的肥力、水分含量、孔隙性、酸碱度等。第一次监测在抚育当年进行，第二次在实施抚育后第3年进行，以此类推，每2年复测一次。根据省级核查情况统计：2011年省级抽查了10个县级实施单位，2010年度共设置成效监测固定样地37个、标准地65个；2012年省级抽查了28个县级实施单位，2011年度共设置成效监测固定样地102个、标准地174个。固定样地和标准地的观测、记录、计算、整理，为客观评价森林抚育补贴项目产生的效益，提供了依据。

3 存在的主要问题

3.1 对项目重视程度不够

国家实施森林抚育补贴项目主要是为了培育森林，而少数实施单位认识不足，重视程度不够，没有合理利用资金对森林进行抚育经营，导致不能最大程度地发挥森林经济、生态、景观效益。

3.2 抚育方式占比结构不合理

根据湖北省林业调查规划院《湖北省森林抚育项目省级核查报告》（2010～2020年），对省级核查抽中的县级样本单位数据进行统计，得出各抚育方式在年度施工总面积中的占比情况（表1）。实际施工中，综合抚育就是割灌除草搭配修枝（浇水、施肥）的抚育方式。将综合抚育合并到割灌除草中计算，将透光伐、疏伐、生长伐、卫生伐合并为抚育间伐计算，两者的占比情况再分析（表2）。可以看出，2010～2020年，割灌除草实施面积的比例明显偏高，抚育间伐实施面积的比例明显偏低，这有违项目宗旨。造成这种情况，主要是因为抚育间伐成本高，施工内容多，工作量大，项目建设直接费用不足，资金缺口较大。

3.3 实施面积合格率仍有提升空间

从2010～2020年历年省级抽查情况看，总是有少数小班实施面积不合格，施工质量达不到验收标准。主要表现在以下几个方面：一是抚育剩余物未清理、未处理。尤其是近年来，纳入森林抚育项目的松材线虫疫木采伐小班，存在疫木未清理的现象。二是抚育强度不够。部分间伐小班，抚育后郁闭度降低不到0.1，达不到改善林内通风、光照的要求。三是部分珍稀树种、有生长潜力的乡土阔叶幼树被采伐，不符合项目保护生物多样性的规定要求。

4 对策及建议

4.1 加大宣传力度，转变思想观念

随着国家对生态文明建设的加快推进，优质的、独特的生态环境及其附加的生态产品均可能通过市场交易[2]，实施森林抚育，就是为了提高森林质量，就是为了打造自己的“金饭碗”。可以通过会议、标语、智慧平台等多种形式，向项目区的干部、职工、林农展开全方位宣传，以更新观念。

4.2 多方筹集资金，提高抚育间伐比例

抚育间伐应该是森林抚育项目的中心环节和主要抚育方式。但是，湖北的实际情况却是抚育间伐和割灌除草比例倒挂，抚育间伐的占比常年低于50%，需要引起高度重视。为提高抚育间伐的比例，建议一方面向国家和省财政申请，建议适当提高补贴标准，进一步调动项目单位实施抚育间伐的积极性；二是探索新的投融资机制，引导人造板、生物质燃料等涉林企业，通过流转或签订合同订单等多种方式，参与到项目中来，既可以推动抚育间伐的进行，又可以解决企业原材料持续供应的问题。

4.3 开展森林抚育机具的推广应用，降低项目成本[BT）]

湖北森林抚育地点大多山高坡陡，林木茂密，杂灌较多。多数地方仍然靠人工刀砍的方式进行作业，费时费力。建议部分地方推广机械作业，如小型整枝机、割灌机、粉碎机等，并将森林抚育机械纳入农机补贴范围[3]，提高抚育效率，减少劳务投入，降低项目实施成本。

4.4 探索森林抚育与林下经济结合经营路径，实现综合效益[BT）]

通过森林抚育，改变了林分的卫生状况，也为林下经济的发展创造了环境。通过对抚育剩余物的清理，既减轻了森林火灾隐患，也为发展林下经济拓展了空间。在林下栽种黑木耳、香菇等菌类，收获菌类后的菌包经过处理能够增加土壤肥力，有利于树木生长。据此，将适宜发展林下经济的林分纳入森林抚育项目，并根据不同的林下经济模式，确定相对应的抚育方式和剩余物处理方式，可以互利共赢，实现多种效益。

4.5 做好森林分类区划，夯实作业设计基础[BT）]

对森林实行分类经营是一种有效的手段，而森林分类区划成果是实施分类经营的重要依据[4]。为此，要从森林的用途、经营目的出发，对公益林、商品林进行合理区划界定，对防护林、特种用途林、用材林、经济林、能源林进行科学划分。完成森林分类后，实施分类经营，将生态区位功能重要、急需抚育的林分，优先纳入森林抚育作业设计，提高项目的实施效果。

4.6 增强现场监督，保证抚育质量

项目实施单位对抚育施工不能一包了之，要在施工现场多指导、多監督。有条件的单位，可以引进监理制。施工期间，监理人员采取巡视、旁站等方式，督促施工单位保质保量完成任务。

5 结语

森林抚育是森林培育的重要手段，对于森林培育能够起到巨大的作用。政府要加大投资的力度，林业干部、职工要提高认识，保证森林抚育项目的施工质量，实现森林经济、社会、生态效益最大化，促进林业的可持续发展。

参 考 文 献

[1]中国政府网.两部门印发《中央财政林业补助资金管理办法》[EB/OL].（2014-5-20）[2022-12-23]. http：//www.gov.cn/xinwen/2014-05/20/content_2682763.htm

[2]沈满洪.“两山”理念的科学内涵及重大意义[EB/OL].（2020-07-31）[2022-04-12].https：//www.toutiao.com/article/6855451619564192270/？channel=&source=search_tab

[3]吴鸿.加强南方集体林区森林抚育工作的建议[EB/OL].（2012-03-01）[2022-04-12]. https：//finance.sina.cn/sa/2012-03-10/detail-ikftpnnx8262560.d.html

[4]杨攀.森林抚育间伐存在的问题及对策[EB/OL].（2020-09-13）[2022-04-12].https：//www.doc88.com/p-31761865321766.html

（编校：郑京津）

收稿日期：2022-03-29

作者简介：喻单宁（1969～），男，工程师，主要从事森林抚育项目省级核查工作。