财会监督打造“一张网”

姚瑶

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步加强财会监督工作的意见》（ 下称“意见”）。该意见对财务会计违法违规行为重拳出击，对原有财会监督体系短板提出解决办法，同时聚焦行业内多个问题。这一重要顶层设计坚持系统思维，打造出更具權威性和震慑力的财会监督“一盘棋”“一张网”。

2 月 27 日，财政部特聘政府法律顾问、天津大学特聘讲席教授、北京圣运律师事务所律师熊文钊在接受《法人》记者采访时，对该意见内容重点及亮点进行了分析。

对财务造假行为“零容忍”

《法人》：意见提出加强对国有企业、上市公司、金融企业等财务、会计行为的监督，严厉打击财务会计违法违规行为。其背景是什么 ？ 严厉打击财务会计违法违规行为具有哪些重要意义 ？

熊文钊：党的十九大以来，财会监督试点工作稳步推进，以“重点对象名单制”为抓手的常态化监督先行先试，为构建务实高效的会计监督体系作出一系列有益探索，并取得积极成效，形成可供推广借鉴的监管模式。财经秩序明显好转，典型违法违纪行为得到遏制，各单位依法依规运行，切实发挥了财会监督在党和国家监督体系建设、推动国家治理能力现代化中的积极作用。

然而，目前仍有一些单位存在侥幸心理，在利益驱动下知法犯法。例如，某大型国企上市公司曾在2010 年至 2017 年期间，滥用特殊钢原料投炉废料可做普通钢原料特点，虚增利润约 19 亿元、虚增资产40 亿元；再如，某上市公司连续 7 年财务造假，将借款作为营收，累计虚增利润达到 10.12 亿元。这些企业及其负责人员均依法受到行政处罚。

2019 年，《中华人民共和国证券法》修订后，政府采购法、资产评估法、注册会计师法的起草工作提上日程，加强财会监督，提升违法成本与惩戒力度在新时期有法可依。国有企业是国民经济的主导力量，是社会主义经济的重要支柱，上市公司、金融企业是推进经济发展方式转变的重要力量，必须对上述各经济主体的财务造假行为持“零容忍”态度。

《法人》：意见与全面注册制有哪些联系 ？

熊文钊：该意见与全面注册制推行有千丝万缕的联系。2019 年新修订的证券法第九条明确指出，“证券发行实行注册制，证券发行注册制的具体范围、实施步骤，由国务院规定”，为注册制分步实施留出制度空间。科创板、创业板和北交所试点注册制稳步运行。

近日，中国证监会发布实施全面实行股票发行注册制相关制度规则，在注册制改革进程中具有里程碑意义。全面实行注册制将发行权利交还市场，政府扮演的角色逐渐向监管者转变。较原先审核制而言，全面注册制以信息披露为核心，要求披露信息真实、准确、完整，过程更加透明、规范，这对上市企业、证券交易所、各级财政部门、中介机构提出更高监督、审核、监管要求，有效提升监管效率和可预期性。意见出台正是致力于提升财会业务规范化水平，为各市场主体提供新一阶段工作指引。

制度部署具有极强创新性

《法人》：实际工作中，原有财会监督体系存在哪些短板 ？ 意见对哪些方面进行了补充 ？

熊文钊：原有财会监督体系存在的问题，主要体现在财会监督力量与监督能力相对不足、现行相关会计法律法规对财会行为要求不够严格、监督检查工作信息化水平较低、财会监督与其他监督协同合作机制未有效建立等方面。各项短板和问题间接造成财经纪律松弛现象，部分单位财务造假现象依然存在，中介机构和证券交易所的监督审核作用未得到切实发挥，严重扰乱金融市场秩序。

此次意见出台对上述问题一一回应并提出切实有效实现路径。首先，该意见第十八条明确指出，加强财会监督队伍建设，县级以上财政部门强化财会监督队伍和能力建设，各单位配备与财会监督职能任务相匹配的人员力量，提升专业能力和综合素质。其次，该意见就健全财会监督法律法规、健全制度体系、增强准则制度执行效果作出部署，为监督事业高质量发展提供制度保障，强化财会监督顶层设计和法规制度建设。再次，就财会监督信息化问题，意见提出深化“互联网 + 监督”，充分运用大数据和信息化手段，切实提升监管效能。最后，意见以党内监督为主导，提出加强与纪检监察机关的贯通协调，发挥财会监督专业力量作用，强化与人大监督、民主监督的配合协同，增强与行政监督、司法监督、审计监督、统计监督的协同性和联动性，畅通群众监督、舆论监督渠道，健全财会监督投诉举报受理机制的协同合作机制。

《法人》：意见有哪些亮点和创新 ？

熊文钊：综合来看，意见提出的不是传统意义上财政监督、财务监督和会计监督的简单加总，而是三者有机融合和凝练升华，是涵盖财政、财务、会计监督在内的一种全覆盖监督行为，在制度部署方面具有极强创新性。

该意见立足于新历史起点，不仅是从更高政治站位对全国财会监督工作进行规划部署的纲领性文件，也是对党的二十大报告精神积极响应和国家总体安全、财政可持续发展的体现。该意见顺利推行，有利于化解财会领域重点风险，进一步加强财会监督工作，更好发挥财会监督职能作用。

强化“看门人”执业质量监督

《法人》：意见提出加强对会计师事务所、资产评估机构、代理记账机构等中介机构执业质量监督，聚焦行业突出问题，加大对无证经营、挂名执业、违规提供报告、超出胜任能力执业等违法违规行为的整治力度。其重要意义是什么 ？

熊文钊：中国经济高速发展，企业对专业会计服务需求愈发膨胀，助推国内中介机构数量与服务模式快速升级。中介机构掌握大量信息流，对整个金融市场具有不容忽视的支点作用，在财会监督中具有特殊地位，其既是监督主体亦是被监督主体，加强财会监督是对“看门人”的寄望，更是一种督促和警示。

该意见对中介机构相关问题进行了聚焦探索：一方面为了提升作为被监督主体的执业质量，完成行业整顿。强化行业日常监管和信用管理，清除害群之马，优化执业环境，提升中介机构执业质量，使其充分发挥维护市场经济秩序，防范化解系统性金融风险等方面的职能作用。通过有效监督为中介机构划定明确红线，倒逼中介机构解决多年积弊，及时对比运营情况与监督模式，定期进行内部综合评测，做好自身完善和补充。同时，也可以为其提供合理、可靠、高效的评价机制，使中介机构明确目标导向，提升社会责任感；另一方面，为进一步加强新形势下中介机构在财会监督工作中的作用。意见提出：“要建立起各类监督主体横向协同，中央与地方纵向联动，财会监督与其他各类监督贯通协调的工作机制。”在规范中介机构行为的同时，加大中介机构在财会监督中的主动性，提升会计师事务所、资产评估机构、代理记账机构等中介机构监督能力与质量，充分发挥其作为“看门人”和监督体系中重要一环的积极作用。

《法人》：代理记账机构目前存在哪些问题，对其监管有哪些重要意义 ？

熊文钊：目前，代理记账机构行业竞争混乱，服务质量良莠不齐，从业人员素质不高。同时，代理记账机构服务可能带来会计失真，传统代理记账经营模式面临新技术冲击，代理记账机构内外部监督均面临重大难题。一些代理记账机构内部管理制度不够健全、会计核算不够规范、会计基础工作比较薄弱。在外部监督中，市场监管部门负责对代理记账企业登记，财政部门负责业务监管。在业务监管实践中，对代理记账机构的事前业务监管比较到位，而对事中、事后的动态监管常流于形式，相对不足。

我认为，强化代理记账机构监督检查，应进一步规范代理记账机构的设立、审批、年检、业务管理等工作，加强标准和规范，建立定期监督检查和年检制度，对未通过监督检查或年检的代理记账机构进行整顿、限期整改，扩大监督范围，加大监督力度，均有利于提升相关业务开展质量，促进企业及行业健康发展。

（ 责编王茜 ）