如何用好地方政府投融资平台这把“双刃剑”

李春晓

随着市场经济不断完善，我国财税制度也在不断调整优化，分税制的实施增加了地方政府在经济建设、社会发展、民生改善等方面的事权。为确保有足够的财政资金支撑各项工作落实，地方政府开始利用投融资平台进行资金筹措。投融资平台满足了地方政府对财政资金的需求，有效保障了经济的稳定发展。但在投融资平台建设过程中，也存在诸多问题，部分地方政府有高额债务，很容易造成地方财政资金风险。地方政府具有的资金筹集权利是法律赋予的，这促使地方政府享有相应的举债权。

经济结构不断优化升级，为确保实现可持续发展目标，传统投融资平台凭借资产高速增长的方式，对借款利息进行弥补，这一过程受到诸多限制。再加上城镇化建设要求以人为本，对公共服务、生态环境质量等提出高标准、严要求，导致地方政府在基建方面存在很大的资金缺口。因此，地方政府应该对投融资平台进行研究分析，制定出符合当前发展环境的转型路径，逐步降低财政风险，有效保障地方经济稳定发展。

搭建投融资平台能确保地方政府有效落实各项工作，投融资平台形成后，基本满足了地方政府对资金的需求，促使城市基础设施建设更加完善，推动城镇化建设有序开展。构建新的投融资体系，在充分保障人民群众合法权益的同时，也为国民经济稳定发展提供有效支持。虽然投融资平台能产生很大的作用，但也存在很多问题。比如，信息不透明、风险管理水平不高等，这将直接导致政府背负巨额债务，面临财政风险。我国对地方政府发行债券的范围和额度都有明确规定，虽然有效保障了地方政府资金的筹措，但是也对地方投融资平台造成巨大冲击。地方投融资平台要想发挥作用，就应当转变发展路径。

地方政府投融资平台概述

地方政府投融资平台是地方政府在法律规定下，使用财产性资金、土地资源或股权等资产设立的为地方政府项目工程进行融资的公司，如城建开发公司、城建投资公司等。虽然各个地方政府投融资平台的名称不同，但都与财政资金有密切关系。一般情况下，投融资平台类型可以从两方面进行划分。从收益层面可以分为三种类型，即公益性、准公益性、经营性。其中，公益性投融资平台主要是提供公益性的公共产品，开展的项目工程主要是基础设施建设项目，侧重履行社会责任，本质目的不是盈利。因此，公益性投融资平台无法使用市场机制进行管理，也难以产生稳定的效益。这类公司所需资金主要依靠财政拨款，没有办法独立完成借款。准公益性投融资平台和公益性投融资平台存在一定差别，但也可以提供公益性的产品。因此，在整个项目经营过程中，可以产生一定的现金流，但总体现金流不能覆盖成本，这类公司所需资金主要依靠自身收入和财政补贴。经营性投融资平台主要以盈利为目的，投资的项目工程都是路政、能源供应等方面的，可以产生较高的经济效益，有非常稳定的现金流。所有投资项目的收益都是既可以满足债务偿还需求，也可以实现部分盈利，只是需要自负盈亏。

新形势下地方政府投融资平台存在的问题

政企之间缺乏明确界限，政府难以发挥约束作用。地方政府投融资平台中，几乎全部都是依托政府搭建、借助政府资源成立的公司，其事权和股权也是由地方政府掌握。国资委会给予投融资平台相应的行政级别，所以部分管理人员需要由政府对其进行人事任命，故而该平台难以像普通企业一样参与市场竞争。这类平台在经营管理中，往往体现出鲜明的行政色彩，企业战略目标也需要按照地方政府的要求制定实施。投融资平台失去了和政府之间的界限，是无法实行现代企业制度的，否则会产生诸多的管理问题。例如，有的企业存在行政化倾向，违反法律法规要求从事担保活动。如果出现行政化，平台基本上就没有什么自主权，很容易丧失偿债能力。投融资平台是政府成立的，目的是帮助自身开展经济建设活动筹集资金，所以地方政府需要承担相应责任。根据现有法律规定，政府机关及公益组织无法进行担保。但在具体经营管理中，大部分平台不会使用抵押和质押的方式获得资金，因为有些物品本身就具有公益性。例如，政府办公大楼、学校、景区等，这些东西在法律上无法作为担保物或者抵押物。此外，有的平台甚至对同一抵押物进行多次抵押，直接影响市场金融环境的稳定性。

信息公开不透明，导致出现违规操作。大部分投融资平台都存在信息公开不透明的缺点，没有及时公开信息是因为部分管理者受形式主义影响，为追求预算平衡，采取举债的方式对财政赤字进行美化。这类平台并非上市企业，法律没有强制要求其必须对外公布真实经营情况。平台不主动对外发布信息，外界则难以掌握投融资平台真实的经营情况。不仅仅是外界无法获知有关情况，往往各级财政也都没有办法了解。这是因为各级财政之间只单纯存在上下级关系，并没有直接的管理权力，其相互间是非常独立的。在这种情况下，外部主体对投融资平台没有什么监管力度，为违规操作提供了空间。有一部分投融资平台钻了信息不公开、不透明的空子，频繁利用相同资产向多个金融机构借贷，而银行往往又很愿意将资金借贷给此类机构，对其真实情况不会严格审核，导致盲目释放大量贷款，直接干扰正常的金融秩序，金融机构也会因此产生经济损失。

一般情况下，在平台借贷中，主要采取抵押贷款的方式，但是需要金融机构对其进行综合评估，资产价值高低直接决定了贷款额度。有的平台为获取更多资金，只能让评估价值虚高，直接加大了融资杠杆。有些地方政府会对资金进行统一管理，平台负责借贷，施工单位负责开展建设活动。而在现实生活中，平台公司往往只负责借贷，不对其经济收益进行管理，而施工单位负责使用资金，需要对经济收益进行管理，这种情况就导致投融资过程缺乏管理主体。

信息没有得到有效公开，就没有办法掌握资金的使用情况，也就无法很好地保障借款人的合法权益。有的单位甚至对平台资金进行挪用，这些都是违法、违规的现象，都可以归结到信息公开不透明身上，外界没有办法得知平台的真实经营管理情况，也难以开展有效的风险管理与监督，很难保障合作各方的合法权益。

缺乏多元化融资方式，过度依靠银行借贷。在现有融资方式中，平台公司往往采取间接融资，但也要合理利用直接融资进行辅助。银行等金融机构是地方平台公司借贷的主要对象，其债务渠道直接體现出平台公司的融资渠道。平台融资主要依靠银行借贷，一旦平台对银行借贷过度依赖，其财务状况恶化的可能性就会加大，会逐渐产生更多问题。

新形势下地方政府投融资平台转型路径分析

明确转型原则，保障经营稳定。首先，要做到遵守分类原则。地方政府投融资平台种类多样，在转型过程中，因地制宜实施转型策略。转型期间，需要严格按照分类原则，对不同种类的平台进行综合分析，掌握其特点和持有资源状况，选择科学合理的发展道路。首先，是公益性平台公司，该类公司虽然是法人单位，但是有事业单位体制，本质上还是属于政府部门，应该采用政府部门的管理架构。其次，是准公益性平台公司，这类平台和公益性平台公司没有太大差别，也承担了部分政府职能，也需受到政府的监督管理，但是可以体现出一定的市场特点，产生经济收益。最后是经营性平台公司，该类平台公司分布范围广，涉及行业众多，有较强的经营管理能力，也可以很好地参与到市场竞争中，产生可观的经济收益。在市场经济环境中，平台公司需要采用市场经营管理模式，有效发挥市场主导作用。因此，平台公司需要在对当前的管理制度全面分析后，逐步开展市场化改革。在制度层面上，需要落实法人治理结构，构建现代化企业管理制度，逐步实现政企之间的完全分离。在经营管理层面上，需要将盈利作为主要目标，积极引入社会资本参与，有效保障平台公司稳定发展。

选择合理转型模式，发挥平台作用。地方政府投融资平台在发展过程中形成了三种不同类型，只有在转型过程中选择合理模式，才能有效发挥平台作用。针对经营性平台公司，政府需要引入社会资本，也可以采取退出机制，实施经营体制改革，让其成为普通企业，更好地参与到市场活动中。平台公司转型后，可以突破束缚，有效发挥企业的作用。不仅可以很好地参与到市场经营活动中，有利于实现稳定发展，而且可以参与到利润更高的建设项目中，有效保障收支平衡。准公益性平台公司可以参与公益性项目活动，但是项目并非完全具有公益性，也会产生部分收益，但是无法覆盖投入成本。在项目运作过程中，需要实施市场化管理，吸收相应的资本参与，以达到降本增效目的。

调整优化渠道支持，确保资金充足。地方政府投融资平台成立的主要目的是开展基础建设项目，并获取相应的建设资金。虽然现阶段各类平台公司都在转型发展，但是其对于基建项目的作用依旧重大。以往平台公司在资金获取方面，主要依靠银行借款、债券融资等，但银行借款基本占所有筹资的70%，这说明筹资渠道单一。在平台转型发展后，应该逐步降低银行借贷的额度，逐步扩大债权、股权比例，实现融资渠道多元化，就能有效降低资金使用风险，保障平台公司稳定发展。

地方政府投融资平台对我国经济发展有重要作用，只有加大改革力度，才能有效保障地方平台的持续发展。从实际情况来看，往往管理层面、融资渠道等方面容易存在问题，这需要依托市场经济理论对其进行调整优化。通过明确转型原则，保障经营稳定；选择合理转型模式，发挥平台作用；调整优化支持渠道，確保资金充足。这些措施能保障地方投融资平台实现稳定发展。