政策工具视角下中韩母婴保健服务政策文本量化对比研究

李荔荔　黄彦红　倪佳

摘要：本文基于政策工具视角，运用内容分析法对中韩两国母婴保健相关政策文本进行量化分析，对比分析中韩两国母婴保健政策工具的使用情况。结果显示，中韩两国的政策工具结构不均匀。对此，两国应增强对供给型与需求型政策工具的使用力度，注重对政策工具结构的合理优化，从而发挥出政策工具在促进母婴保健中的最大作用。

关键词：母婴保健；政策工具；政策文本；量化分析

人均期望寿命、婴儿死亡率及孕产妇死亡率可作为衡量某国人民健康水平的三大指标，[1]其中婴儿死亡率与孕产妇死亡率均与母婴健康紧密相关，可见母婴健康是全民健康的基石，是人类可持续发展的重要基础，而政策工具是政府在执行其政策目标时运用的混合技术，是政策目标的具体实现手段。本研究基于政策工具视角，对中韩两国国家层面的母婴保健服务相关政策进行量化研究，对比分析两国母婴保健服务政策工具在使用过程中存在的问题并提出针对性建议，以期为两国母婴保健服务政策工具结构的优化及两国未来母婴保健服务政策的调整提供参考与依据。

一、资料与方法

（一）资料来源

中国的母婴保健服务政策来源于中华人民共和国国家卫生健康委员会相关部委网站，以“母婴”“母婴保健” 作为关键词，不限年份在中国国家卫健委及相关部委网站进行检索，获得有关中国母婴保健服务的法规、通知、指导意见等政策文件，最终将54份政策文件纳入分析中。韩国的母婴保健服务政策来源于韩国保健福祉部（?????）；以“母婴”“母婴保健” 作为关键词，不限年份在韩国保健福祉部及相关网站进行检索，获得有关韩国母婴保健服务的政策文件，最终将8份政策文件纳入分析中。为确保数据来源的准确可靠，对中韩两国母婴保健政策纳入与排除的标准如下：第一，纳入标准。政策为中华人民共和国国家卫生健康委员会及其相关部委制定或颁布；政策内容应包含母婴保健相关信息；第二，排除标准。政策内容与地方政府或非政府部门的母婴保健信息相关；政策仅有关键词，无与母婴保健服务相关的有效文本内容；重复的政策文件只保留1份。

与中国母婴保健服务有关的政策共检索到139份，根据排除标准对139份政策文件进行人工筛选，删除与关键词不相关、重复及仅有关键词无实质性内容的政策文件85份，最终纳入分析的政策文件为54份；与韩国母婴保健服务有关的政策共检索到9份，根据排除标准对9份文件进行人工筛选，删除不符合纳入标准的文献1份，最终纳入分析的政策文件为8份。

（二）研究方法

1.政策分析框架

本研究采用内容分析法对中韩两国的母婴保健服务政策文件进行分析，在政策工具类型划分方面，众学者尚未形成统一标准，借鉴R.Rothwell等人的方法，将中韩两国政策工具分为供给型、需求型与环境型三类，再从工具类型和母婴健康发展阶段两个维度构建母婴保健政策的二维分析理论框架，从多角度对中韩两国母婴保健政策进行分析与探索。X维度：结合中韩两国母婴保健服务的实际情况，同时借鉴吴升华[2， 3]等人对三类政策工具的子类目划分方法，将政策工具的子工具细分为20个，作为中韩两国母婴保健服务政策分析框架的X维度。供给型政策工具是指政府通过资源配置、基础设施建设、人才资金支持、专项技术支持及提供信息与咨询服务等措施推动母婴保健服务的发展；需求型政策工具是指政府通过政府购买、开发母婴保健相关项目、转诊服务及与外部政府或非政府部门合作等措施拉动中韩两国母婴保健服务的发展；环境型政策工具是指政府通过目标规划、监督监管、宣传教育、评估与指导等措施间接影响中韩两国母婴保健服务的发展（详见图1）；Y维度：母婴保健服务的发展具有显著阶段性。结合中韩两国妇幼健康事业的发展，将中韩母婴保健服务的发展划分为3个阶段。中国母婴保健发展的第一阶段（1949—1978年）。中国开始探索设立妇幼保健专业机构，逐步构筑起保障妇女儿童健康的专业服务阵地，为妇幼健康事业发展奠定了基础；第二阶段（1979—2012年）。中国政府对妇幼保健投入力度不断加大，妇幼保健服务的可行性与公平性持续提高；第三阶段（2013年至今）。在保障母婴健康的基础上，加强政策和服务资源的整合，深度参与妇幼健康全球治理，推动妇幼健康事业进入新时代；韩国母婴保健发展的第一阶段（1961—2004年）。韩国从计划生育转为鼓励生育；第二阶段（2005—2012年）。韩国连续颁布生育五年计划，鼓励生育政策正式启动；第三阶段（2013年至今）。韩国在以往颁布的法律的基础上，新设妇幼保健相关行业规范，使得韩国妇幼保健服务的规范化、系统化持续提高。

2.政策文件編码

运用内容分析法对纳入分析的中韩母婴保健政策按照“政策编号—章节/部分—具体条目/段落” 进行编码，例如，2020年《国家卫生健康委办公厅关于印发预防艾滋病、梅毒和乙肝母婴传播工作规范（2020年版）的通知》这一政策文本，是中国纳入分析的第1份政策文件，其中第二节“工作内容” 下的一条具体内容“（一）健康教育及健康促进”，这项政策的编码为“1-2-1”。

（三）统计学方法

采用Excel 2021和SPSS 26.0软件对录入内容进行编码、描述性统计分析与整理，采用内容分析法与定量分析法对纳入的中韩母婴保健服务政策所采用的政策工具进行统计分析。

二、结果

（一）中韩两国母婴保健政策的X维度分析结果

在中国的政策工具中，供给型政策工具占比为24.82%；需求型政策工具占比为13.50%；环境型政策工具占比为61.68%。在供给型政策工具中，运用最多的子工具为信息与咨询（8.76%）和资金投入（4.01%），运用相对较少的子工具为资源配置（2.19%）；在需求型政策工具中，运用最多的子工具为转诊服务（4.74%）和外部合作（4.01%），运用相对较少的子工具为政府购买（1.46%）；在环境型政策工具中，运用最多的子工具为监督管理（13.87%）和预防/保障措施（9.49%），运用相对较少的子工具为科学研究（1.46%）。在韩国的政策工具中，供给型政策工具占比为28.38%，需求型政策工具占比为22.97%，环境型政策工具占比为48.65%。在供给型政策工具中，运用最多的子工具为资金投入（12.16%）和信息与咨询（8.11%），运用相对较少的子工具为专项技术服务支持（1.35%）；在需求型政策工具中，运用最多的子工具为母婴保健项目（13.51%）和外部合作（5.41%），运用相对较少的子工具为政府购买（1.35%）；在环境型政策工具中，运用最多的子工具为目标规划（18.92%）和监督管理（5.41%），没有运用的子工具为资源配置、内部协作及科学研究。

（二）中韩两国母婴保健政策的Y维度分析结果

在中国母婴保健事业发展的不同阶段，政策工具的运用具有一定的差异。第一阶段无政策的出台；第二阶段共出台政策41项，占政策总数的75.93%，运用了189条政策工具，其中包括40条供给型政策工具，28条需求型政策工具，121条环境型政策工具；第三阶段共出台政策13项，运用了85条政策工具；韩国母婴保健事业发展的第一阶段出台1项政策，运用了4条政策工具；第二阶段共出台4项政策，占政策总数的50%，运用了61条政策工具，其中包括16条供给型政策工具，13条需求型政策工具，32条环境型政策工具；第三阶段共出台政策3项，运用了9条政策工具。中韩两国母婴保健政策工具的运用说明两国政府更倾向于间接调控母婴保健服务的发展。

三、讨论

（一）中国母婴保健服务政策分析

从政策工具角度来看，中国母婴保健服务环境型政策工具使用过多，中国政府更加倾向于使用环境型政策工具。政策工具内部构成中，中国政府大多使用监督管理、预防/保障措施和宣传教育。通过出台相应政策对母婴保健服务发展的各个阶段进行调节与控制，中国的母婴保健事业发展在第二阶段为高速发展时期。中国政府更加倾向于使用间接引领与规范母婴保健服务的发展方向和行业标准，但过于依赖环境型政策工具会导致母婴保健服务政策缺乏有效性与可实施性，最终使政策不能发挥其应有的作用。

（二）韩国母婴保健服务政策分析

韩国母婴保健服务中环境型政策工具同样占比最多，从政策工具内部构成来看，韩国政府大多使用目标规划、母婴保健项目及资金投入等方式。为保障与完善母婴保健服务，韩国政府根据母婴保健服务相关工作的开展需求，开发各类母婴保健项目，并通过资金投入，直接支持母婴保健服务的发展。在韩国人口变动的各个阶段，韩国出台相应的政策以保障母婴健康。韓国在第二阶段使用的政策工具最多，第一阶段和第三阶段使用的政策工具相对较少，韩国政府更加合理地运用了三种政策工具，通过直接促进与间接促进相结合的方式，推动、拉动与影响了韩国母婴保健服务的发展。

（三）中韩两国母婴保健服务政策对比分析

中韩两国的母婴保健服务政策工具均以环境型政策工具使用为主，但韩国的母婴保健服务政策工具的内部结构相对合理。韩国作为发达国家之一，在母婴保健服务事业的发展过程中，韩国政府投入更多的财力、人力、物力等资源来支持韩国母婴保健服务事业的发展。因此，从政策类型角度来看，韩国供给型与需求型政策工具的使用均多于中国，尤其是需求型政策工具的使用，说明相较于中国的政策工具结构，韩国的政策工具结构相对合理，且韩国母婴保健服务政策的落实性、有效性更高；从政策的内部结构角度来看，中国的监督管理、内部合作及宣传教育等占比高于韩国，说明中国对母婴保健服务的监管力度更强，中国更加注重母婴保健机构的内部合作，且提高母婴保健意识的宣传更为全面。韩国的资金投入、母婴保健项目与外部合作等占比均高于中国，为促进母婴保健服务的发展而开发的项目数量更多，并注重外部合作。

四、建议

（一）合理优化政策工具结构

对于中国的政策工具而言，环境型政策工具使用过多，需求型政策工具使用过少，不利于中国母婴保健服务的可持续发展。中国应借鉴韩国母婴保健服务政策工具的结构，合理下调环境型政策工具的使用次数，适当减少对监督管理、指导评估等子工具的使用；注重发挥供给型与需求型政策工具的作用，增加政府对母婴保健服务的资金投入、人才供给，增加母婴保健服务所需的项目数量；对于韩国的政策工具而言，环境型政策工具的使用相对较多，韩国政府应注重在使用供给型政策与需求型政策中个别子工具的同时，提高转诊服务水平与内部合作效率，进一步加强高危产妇、危重婴儿的转诊救助水平，完善医疗机构的内部合作机制。

（二）注重母婴保健服务未来阶段的发展

中韩两国政府应针对现阶段两国母婴保健服务发展特征制定符合现阶段特征的母婴保健服务政策，为未来两国的母婴保健服务的发展创造有利的政策环境。未来两国在制定政策时，需确保相关政策的连续性、稳定性和可持续性，应更加注重对供给型与需求型政策工具的使用，注重各类政策中子工具的配合与合理使用，发挥政策工具在促进母婴保健中的推动、拉动及影响作用，进而实现两国母婴保健服务的高质量、可持续发展。

五、总结

本文通过对中韩两国的母婴保健服务政策工具进行量化分析，揭示了现有政策工具在应用中的特点及其存在的问题。通过分析可知，中韩两国的母婴保健政策工具结构不尽合理，两国应优化母婴保健政策工具结构，增加对供给型和需求型政策工具的使用频率，注重政策工具与政策目标的合理融合。

参考文献：

[1] 连漪.妇幼健康步入高质量发展新阶段[J].中国卫生，2021，（6）： 90-91.

[2] 李倩倩，魏丽丽，王静远，等.我国母婴保健服务政策的演化与分析：基于政策文本的量化研究[J].中国医药科学， 2021，11（24）：6-10.

[3] 吴升华，钟志刚，冯俊，等.政策工具视角下我国城乡居民大病保险政策的文本量化分析[J].中国卫生经济，2020，39（1）：

17-21.

基金项目： 本文为沈阳市科技计划项目，名称：中韩两城区5岁以下儿童营养与健康差异及影响，编号：19-112-4-11。

作者简介： 李荔荔，女，汉族，辽宁辽阳人，硕士，院办主任兼儿科大主任、主任医师，研究方向：儿童保健与儿少卫生；

黄彦红（通讯作者），女，汉族，辽宁沈阳人，本科，眼科主任、主任医师，研究方向：眼科、妇幼保健；

倪佳，女，锡伯族，辽宁沈阳人，硕士，儿保门诊主任、副主任医师，研究方向：儿科、儿童保健。