进一步优化产业园区营商环境的思考和建议

郁明华

习近平总书记高度重视优化营商环境，多次强调要处理好政府和市场的关系，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，该放给市场和社会的权一定要放足、放到位，该政府管的事一定要管好、管到位，打造市场化、法治化、国际化一流营商环境，保护和激发市场主体活力。以经济技术开发区、高新技术开发区等为主体的各类产业园区，既是产业发展的主阵地、项目建设的主战场，也是营商环境的展示区、改革开放的试验田。应以优化产业园区营商环境为突破口和主抓手，坚持问题导向，聚焦企业需求，着眼创新升级，对标国际一流，引领带动全社会持续优化营商环境。

一、江苏优化产业园区营商环境所取得的成效

江苏是全国园区经济大省，目前共有经国务院、省政府批准设立的开发区158个，其中国家级开发区47个（经开区27个、高新区17个、旅游度假区2个、保税港区1个），省级开发区111个（经开区90个、高新区21个），国家级经开区、高新区数量均位居全国第一。各类开发区吸纳了全省36%的就业，创造了全省50%的经济总量和一般公共预算收入，集中了全省60%的固定资产投资、70%的规模以上工业增加值、80%的实际使用外资和外贸进出口、90%的1亿美元以上工业外资大项目。近年来，江苏省委、省政府高度重视优化产业园区营商环境，省有关部门和各园区积极探索并取得了明显成效。

不断完善制度体系。2018年在全国率先出台了《江苏省开发区条例》，2020年印发了《关于推进全省经济开发区创新提升打造改革开放新高地的实施意见》《关于促进全省高新技术产业开发区高质量发展的实施意见》，2022年制定了《江苏省优化营商环境行动计划》，明确了优化产业园区营商环境的目标、路径和举措，从顶层设计入手构建起优化产业园区营商环境的制度体系。

持续加大放权力度。本着简政放权、能放尽放的原则，全省各地将市场准入、投资建设审批等经济管理权限下放给开发区：省级经开区行使县（区）经济管理权限，对发展效益高、办件体量大的经开区试点赋予设区市经济管理权限；赋予国家级高新区与设区市同等的经济管理审批权限，对省级高新区赋予与县级市同等的经济管理审批权限。

深入推进区域评估。在全省开发区深入推行环评、能评、安评等事项区域评估改革，变“单个项目评”为“区域整体评”，变“企业付费”为“政府买单”，变“申请后审批”为“申请前服务”，为园区企业投资项目审批减事项、减环节、减时间、减材料、减费用。目前，区域评估工作已在全省158家省级以上开发区以及自贸区、新区等区域全面开展，全省开发区已有3300多个项目免费共享评估成果。

全力落实惠企政策。狠抓中央和江苏出台的一系列保护支持市场主体的政策措施落实，确保相关优惠政策直达园区企业，切实解决企业特别是小微企业在租金、税费、社保、融资等方面的难题；加强与企业的沟通交流，最大限度地缓解新冠肺炎疫情对生产经营造成的不利影响，帮助企业尽快走出困境。2021年，全省新增减税降费超1000亿元，新登记市场主体共258.5万户，为全省园区经济发展注入了更多活力。

二、优化产业园区营商环境目前面临的主要问题

总的来看，近年来江苏在优化产业园区营商环境方面取得了显著成效，但与国际先进水平相比还有距离，与高质量发展首要任务要求和市场主体期盼对照仍存在差距。在優化产业园区营商环境方面，存在一些共性问题：

经济管理权限“不愿放”和“接不住”问题并存。一方面，选择性放权和拆分式放权依然存在，部分地方政府下放初审权却保留决定权；另一方面，一些专业性强的审批事项，部分园区接不住、接不好，直接影响到简政放权的改革初衷。部分园区反映，目前规划、立项、土地、环保、安监等关键环节权力下放不够，大部分审批窗口都是市级部门派驻，甚至个别已经下放的权限又被收回，园区自主性受到制约。部分企业反映，办理生产、经营审批事项时，既要去政府相关部门，又要去园区管委会相关部门。部分园区反映，下放权限“只划事不划人”，特别是海洋、大气监管等专业性强的审批事项，园区缺乏相应的专业力量，既管不了也管不好。一些园区受制于各种条条框框的限制，改革示范功能有所弱化，创新引领效应出现减退，迫切需要深化体制机制改革，激发高质量发展新动能。

“重审批、轻监管”现象仍然不同程度地存在。事中事后监管仍存在诸多薄弱环节。部分园区反映，审批信息推送到监管部门的仅为基本许可事项信息，获得的有效信息量较少，信息不对称极易造成监管漏洞。地方政府部门反映，目前部门间监管边界尚不清晰，尤其是对新经济、新业态的监管错位、不到位问题突出。以物流园区和物流业安全监管为例，行业主管部门（交通局）与安全监管职能部门（应急局）均认为不属于自己监管范畴。有企业主反映，部分行政监管部门不能正确处理好监管与服务的关系，自身执法力量薄弱，执法能力不强，仍然存在以罚代管现象，不仅增加了企业负担，甚至在某些领域埋下了安全生产隐患。必须强化制度创新和技术创新，完善园区监管体系，加强和规范事中事后监管。

政务服务便利化还有提升空间。全省园区积极推进“不见面审批”“一网通办”等改革，不断提升政务服务效能，最大限度地避免企业“来回跑、多头办”。但调研发现，部分园区政务信息基础设施建设相对滞后，系统整合不充分、数据无法共享、业务缺乏有效协同等问题仍不同程度存在。部分政府部门反映，目前市政务服务平台不能对接的系统多达46个，其中国家部委系统33个、省级系统13个；涉及425个审批服务事项，市场、税务、公安等多个部门业务系统独立存在，“一网通办”实施难度大。部分企业反映，环保、应急等部门使用不同的审批与管理系统，由于相关系统数据尚未完全连通，需要重复登录多个系统平台手动录入数据，负担较重。部分园区反映，目前仍缺少为企业服务的专门部门和“一口式”服务机制，企业为解决一件事要跑多个部门，办事比较难。少数部门仍存在数据专有化观念，审批服务中部分数据资源不回流、不落地，导致企业对数据共享的满意度、获得感不足，从而弱化了改革效果。

惠企政策尚需进一步加大力度，落到实处。近年来，全省园区推出了一系列具有江苏特色、含金量高的政策举措，增强了市场主体的获得感，帮助部分困难企业渡过了难关。但调研中部分园区反映，目前园区给予大项目、大企业的扶持力度很大，但对小微企业、各类创新创业集聚区还缺少相应鼓励和扶持政策，亟待补充完善。部分企业反映，对园区出台的一系列扶持优惠政策了解得不多，不知道自身是否符合条件，以及找谁对接、如何兑现，能够用好用足政策的企业很少。还有企业反映，项目引进投产后，有的非因法定事由随意取消或拖延兑现惠企承诺，给投资者带来了负面影响。这其中有企业自身的问题，但更主要的还是由于政策力度不够，覆盖面不足，加之部分园区宣传解读、细化执行不到位，没有把相关政策向企业宣传好、解释透，在精准对接方面也做得不够好。个别园区的涉企承诺悬空走样，更是极大损害了政府公信力，并对企业发展信心带来负面影响。

三、进一步优化产业园区营商環境的对策建议

在当前国际环境复杂多变的形势下，以产业园区为突破口和主抓手进一步优化营商环境，对充分激发市场主体活力、加快形成新发展格局意义尤为重大。江苏省第十四次党代会提出，持续优化市场化、法治化、国际化营商环境，努力将江苏打造成为全球最具吸引力和竞争力的投资目的地。

推动园区放权赋能，进一步降低企业制度性交易成本。放权是激发企业活力和园区创造力最有效的举措。一是持续深化园区体制机制改革。根据园区实际需求精准放权赋能，既要赋予园区更多经济权限，提高服务效能和办事效率，又要考虑园区监管能力实际，确保接得住、接得好。二是进一步优化机构职能设置。突出经济发展主责主业，使人员和资源向招商引资一线和服务企业一线集聚，实行大部门制改革和扁平化管理，不与地方党政部门搞上下对口。三是持续推行区域评估。园区统一对土地勘测、矿产压覆、地质灾害、水土保持、文物保护、洪水影响、地震安全性、气候可行性、环境评价等事项实行区域评估，评估成果供新项目免费使用。四是推进工程建设项目审批制度改革。借鉴自贸试验区经验做法，综合运用区域评估、帮办代办、并联审批等改革举措，探索“拿地即开工”试点，促进项目尽快落地。

创新园区监管方式，进一步推动企业规范发展。只有管得好、管到位，才能放得更开，减得更多。一是进一步健全审管联动机制。深入推进部门联合“双随机、一公开”监管，探索建立集合审批、监管、执法和信用信息互联互通的管理平台，实现市场主体信息的实时传递和无障碍交换，实现违法线索互联、监管标准互通、处理结果互认，促进依法行政、执法公正。二是深入推进“互联网+监管”改革。运用大数据、云计算、物联网等信息技术，加强园区市场主体信用信息归集共享、统一管理，强化线上线下一体化监管。三是积极探索信用监管制度改革。推进市场主体相关公共信用综合评价和行业信用评价结果应用，对信用较好、风险较低的市场主体，合理降低抽查比例和频次。此外，对层出不穷的新技术、新产业、新业态、新模式，本着鼓励创新的原则探索审慎监管，在防范好风险的同时推动新经济健康发展。

提升政务服务水平，进一步降低企业运营成本。为企业提供充裕的公共产品和高效便捷的公共服务，是各类园区主管部门的重要职责。一是切实提升“不见面审批”能力。大力推进“互联网+政务服务”，完善一体化政务服务平台，推广电子证照、电子印章、电子档案应用。二是持续推进“一网通办”。推动园区更多政务服务实现线上“一地认证、全网通办”，线下“收受分离、异地可办”，聚焦市场准入和投资建设领域的行政审批事项，在“减环节、减材料、减时间”上持续发力。三是全面推进“一件事”改革。集成办理关注度高、面广量大的高频事项，分类制定和公布园区企业“一件事”清单，为企业提供更加便捷的套餐式、主题式集成服务。

强化园区政策供给，进一步降低企业要素成本。制定并落实让企业更有获得感的政策举措，既“留住青山”，又让“青山常绿”。一是进一步优化土地资源配置。地方政府在编制国土空间总体规划时，要综合考虑园区区域环境、产业发展、基础设施等因素，统筹安排空间布局，保障重大项目用地需求，支持新产业、新业态按规定兼容复合利用。同时，盘活利用存量土地，积极推进低效用地再开发。二是进一步强化财政金融支持。提升省级以上园区的财政自主权，完善财政预算管理和核算制度，加强对园区的金融服务，积极促成重大项目落地，降低企业融资成本。三是持续深化“双招双引”“创新在高校、创业在园区”机制。鼓励园区与高校院所结对共建，支持人才带项目、带技术、带团队入园创新创业，加快产业人才向园区集中，提高园区全要素生产率。四是高质量实施《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）。对标高标准国际经贸规制，进一步推动制度型开放，提升投资贸易便利化水平，让园区成为吸引全球优质要素资源的强大引力场。

（作者系江苏省人民政府办公厅参事业务处处长）

责任编辑：刘志刚