战略自主视域下欧盟自我定位的变化

杨娜

【关键词】战略自主 欧盟自我定位 防务安全 技术主权 跨大西洋伙伴关系

【中图分类号】D814.1 【文献标识码】A

近年来，欧盟以自身资源为依托，在关键的战略领域提升自主行动能力。欧盟发布多份官方文件，逐步确立了战略自主的基本内涵及实施路径。2010年，欧洲议会首次在正式文件中使用“战略自主”的表述；2016年，《共同愿景，共同行动：一个更强大的欧洲》将“战略自主”纳入欧盟的全球战略。国际环境的复杂多变与域内危机的频发，促使欧盟积极推进战略自主。在这一过程中，欧盟对自身的定位逐渐发生变化，其对外行为逻辑、内部治理模式和伙伴关系定位随之做出调整。

变化一：从区域治理榜样到维护既有优势的规则推广者

欧盟是当今世界一体化程度最高的区域组织。作为规范性力量的代表，它在气候变化、环境治理、经贸合作等领域的地区治理规则和标准为全球治理所借鉴。欧盟对全球问题的解决有一种天然的“使命感”和“优越性”，这在欧盟发布的政策文件中有所体现。2016年《共同愿景，共同行动：一个更强大的欧洲》文件指出，欧盟应以强烈的世界责任为行动指导，积极领导或参与旨在解决冲突和贫困根源的全球行动。2019年欧盟通过的《2019—2024年战略议程》支持全球规则朝更加公平开放的方向进行改革，在此基础上加强应对气候变化、可持续发展等全球议程的欧盟领导力。譬如，欧盟引领碳排放的全球标准制定、提出碳中和目标，均是从该领域治理经验出发，将本地区的环境治理规则和标准通过召集国际谈判、达成共识协议等方式积极向全球范围推广，继而拥有了此领域规则制定的全球话语权。这是欧盟软实力的重要组成，亦是其在全球行动自主的制度优势。

然而，内部多重危机的冲击，加之较高的减排标准难以在全球引起共鸣，欧盟当前目标转变为凭借先进的新能源技术和环境标准先行者身份，获取更大的经济收益和巩固自身在全球环境治理中的地位，为该领域未来可能发生的经济、技术竞争积累更为丰富的资源和更广阔的自主行动空间。这与2022年《安全与防务战略指南针》阐述的“我们必须面对以冲突叙事为主的治理体系竞争，气候、海洋等治理领域竞争日益激烈，越来越难以用一致的国际规则进行框定，故我们需要为更强大更独立的欧盟发展而奋斗”相呼应。

概言之，在愈加激烈的国际竞争态势之下，欧盟引以为傲的、由他国或其他区域组织主动学习的价值规范，日益受到有全球影响力的大国或国际组织的挑战。只有不遗余力地向外推广欧盟标准与规则，才能维护其在全球治理多个领域的领先地位。

变化二：全球战略从崇尚多边主义转向重视实力基础

欧盟在国际事务中推崇“有效的多边主义”，提倡通过国际谈判与对话，减少地区冲突、增进多边合作。2003年的《欧洲安全战略》将“有效的多边主义”及其为基础构建的国际秩序视为欧盟重要战略目标及软实力标签，提出“随着全球化的深入，全球威胁的应对、和平安全与繁荣都有赖于有效的国际多边体系”。欧盟的全球战略以多边主义为指导，全球行动亦践行多边主义原则。

随着大国竞争加剧、地区冲突增加，欧盟重新思考其全球战略的指导原则，对外行动上更加务实。全球主要行为体之间正在进行一场全方位、多维度的竞争，且这种趋势愈演愈烈，单纯依靠倡导多边合作难以得到一些大国的积极回应，欧盟及其主要成员国的实力相对衰退正在削弱其既有的国际影响力。在经济领域，世界银行的数据显示，2021年欧盟整体的GDP约17万亿美元，而中国近18万亿美元，美国约23万亿美元，GDP增长率分别为5.3%、8.1%和5.7%。在军事方面，美国军队规模在140万人左右，而欧盟则预计建立一支5000人的快速反应部队，成员国的军力尚不能直接为欧盟对外行动所用。再从科技角度看，沃达丰首席执行官尼克·里德（Nick Read）在2022年世界移动通信大会上表示，在5G人口覆盖上，中国实现60%以上人口覆盖，美国45%，而欧洲尚不足10%。欧盟意识到，中美在诸多方面领先于欧盟，只有将提高自身实力置于战略优先的位置，才能维系欧盟的既有国际地位。2022年欧盟《安全与防务战略指南针》强调“权力政治的回归”和“以实力为基础”。欧盟委员会主席冯德莱恩公开宣布欧盟成立地缘政治委员会，并指出欧盟及其成员国作为地缘政治行为体都应提升自身的硬实力。超强的经济实力、充实的安全防务力量和先进的科学技术，是欧盟保持全球关键行为体地位的物质基础。

变化三：愈加强调超国家特性以提升整体的国际竞争力

当前在全球高科技领域，中美两强局面日渐形成，欧盟的科技优势明显削弱。20世纪90年代，欧盟曾占全球芯片市场40%以上份额。然而2022年初，欧盟委员会主席冯德莱恩就欧盟《芯片法案》发言时称，欧盟当前芯片产量约占全球份额的10%。欧盟对域外国家的科技产品依赖度较高，欧盟统计局提供的数字显示，2021年欧盟进口的高技术产品中中国占38%的市场份额。外在竞争压力迫使欧盟主要成员国联合起来以提升整体的科技竞争力。例如，欧盟相继出台《单一数字市场战略》《欧洲数据战略》《欧洲人工智能白皮书》《2030数字罗盘》等官方文件，试图减少成员内耗、整合内部数字市场、以整体性战略发展高科技和数字经济。

在面临较强的外在冲击和强有力的竞争时，欧盟主要成员国求同存异，在提高科技创新能力和科技产业自主方面达成高度一致。具体表现为，成员国协力促进域内核心技术的进步与发展，欧盟科技治理呈现出超国家化趋势。除发布上述数字科技发展战略文件之外，欧盟还推动成立高科技产业协调机构。例如，2020年底建立“欧洲芯片联盟”，随即启动万亿数字项目“罗盘计划”，其目标是打造自主可控的歐洲半导体产业链，十年间争取实现欧洲半导体总产值达到全球五分之一；欧盟委员会拟成立旨在将成员国政府、相关企业和研究中心进行整合的欧洲微电子产业联盟，预计筹集高达300亿欧元的公共与私人投资；“地平线2020”中的“卓越科学计划”用于最前沿科学研究和科研人才培养的资金超200亿欧元，“提高欧洲工业全球竞争力研发创新计划”用于推动关键技术研发的投资为527亿欧元。总的来说，欧盟发布宏观科技战略、创建科技产业协调机制、给予科技发展计划资金支持，从超国家层面自上而下积极推动欧盟的科技创新与产业自主，以期在中美领先且竞争激烈的国际高科技领域赢得并保持重要地位。

变化四：在跨大西洋关系中从依附美国转变为构建平等伙伴关系

跨大西洋关系（美欧关系）是国际秩序的重要组成部分。冷战期间，主要欧洲国家经济上受马歇尔计划资助，安全上由以美国为首的北约保护。彼时的美欧跨大西洋关系是不对称的，主要欧洲国家的对外政策很大程度上从属于美国的全球战略。冷战结束后，欧盟一体化扩大和深化同时进行，无论是欧盟对外行动署的建立、外交与安全事务高级代表的设置，还是号召成立快速反应部队，均体现出欧盟力图摆脱对美国的依赖，试图在跨大西洋合作中充当重要国际议程的设置者。

不可否认，欧盟一些成员国仍坚持由以美国为首的北约保障其集体安全。在近年的欧盟官方文件和高级官员公开表态中，一再重申并强调跨大西洋关系的重要性，以及双方合作对于解决冲突、促进全球有效治理的必要性。然而，美国退出部分国际机制、从阿富汗撤军等一系列“美国优先”、不顾盟友利益的举动，使欧盟深感不安、增加对美不信任，故而加速推动以防务安全为核心的战略自主，旨在通过提升自主行动能力，建立真正的美欧平等伙伴关系，在对外交往中获取更多自主空间和树立更为独立的国际形象。欧盟委员会主席、德法领导人先后提出建立“欧洲军队”，设立欧洲防务基金用以支持欧盟防务建设、创设防务总司以协调成员国之间的防务合作。2020年《欧盟——美国全球变化新议程》指出，跨大西洋伙伴应找寻共同利益和共同战略目标，但美欧对国际事务可能存在不同看法，双方应接受政策的差异性。2022年初，在法德推动下，与俄乌就冲突进行四方磋商，达成暂时的停火协议，这正是欧盟及主要成员国践行战略自主的积极尝试。

在当前国际形势下，欧盟力图跳出大国战略竞争的局限，尽可能避免做出非此即彼的抉择。然而，在某些重要或热点问题上，与美国捆绑就不得不面临“选边站”的困境。对华政策是跨大西洋关系的重点。欧盟从维护整体安全与经济利益的立场出发，致力于形成有别于美国的对华政策。欧盟及其主要成员国法国和德国等出台多个版本的印太战略，与美国相呼应、制衡中国在该地区的影响力。但欧盟和德国的印太战略均强调与中国维持和平、促进合作，尽量避免卷入敏感的地区争端中。

战略自主视域下欧盟自我定位发生转变的主要动因

欧盟在防务安全、经济发展、科技进步等多方面推进战略自主，是其在全球战略实施过程中自我定位发生变化的必然反应。究其原因，国家间实力对比的改变、国际竞争焦点的变化、欧盟内部压力及美国全球战略调整是导致欧盟推行战略自主及其自我定位发生变化的主要因素。

第一，全球主要行为体的实力对比发生显著变化。欧盟仍是全球重要的经济体，在国际事务和全球治理进程中拥有较大的国际话语权。然而，2008年国际金融危机后，欧盟衰落趋势明显，特别是欧债危机以来，欧盟经济金融实力未能恢复至经济最繁荣时期，英国脱欧更是对欧盟总体实力造成重大冲击，欧盟的全球经济影响力持续下降。从经济总量上看，美国、中国为排名前两位的全球经济体。2021年中国的GDP首次超过欧盟，这与1993年欧盟GDP为中国15倍形成鲜明的对比。从军事实力进行比较，1999年—2021年，欧盟国防总开支仅增长了20%，美国为66%，俄罗斯为292%；2016年—2020年间，美国在全球武器出口中所占份额增至37%，俄罗斯为20%，而法德总和为13.7%。经济和军事实力的相对削弱，使欧盟认识到其地区组织的某些特性无益于全球主要行为体之间的国际影响力竞争。主要成员国的经济实力和军事力量不能等同于欧盟整体实力，欧盟实力亦不是主要成员国实力的加总。在面对某些较为敏感的议题时，甚至可能出现欧盟与成员国、成员国之间内耗的情况。在中美等大国实力不断累积与发展的同时，欧盟若不能妥善处理内部分歧，便不能维持既有的全球主要行为体地位。实力对比差异愈加明显，恐导致欧盟加深对其盟友美国的依赖。因此，追求主要领域的战略自主、协调内部主要成员国的资源与行动、尽可能形成“经济—科技—安全”三位一体的发展合力，是最符合欧盟整体利益的理性选择。

第二，国际竞争焦点正在改变。科学技术是国家综合国力的主要构成，它已成为大国竞争的关键。欧盟显然已经意识到这一趋势。2021年，欧洲对外关系委员会的报告《地缘技术政治：为何技术塑造欧洲权力》指出，在多边主义遭受单边主义威胁、大国竞争加剧以及个别国家掌控全球市场的背景下，技术主权显得尤为重要，欧盟陷入大国科技竞争之中并有沦为其竞技场的风险。中美欧均将科技研发与创新视作优先议题给予巨大的资金支持。然而近年来，前沿科技竞争加剧，中国充分利用后发优势，逐步赶超曾经领先的欧盟、进一步缩小与美国的差距。根据经济合作与发展组织（OECD）公布的数据，2020年美国和中国位列全球科技研发经费投入的前两名，分别约为6641亿美元和5633亿美元，欧盟27国约为3855亿美元。在技术转化方面，欧盟也落后于中美。2019年—2020年，中国数字经济核心产业增加值占GDP的7.8%，美国为9.6%，欧盟不到7%。此外，科技实力的差距拉大可能导致欧盟对外部科技力量的依赖程度加深，进而威胁欧盟的数字信息保护和科技自主。欧盟盖亚—X（Gaia-X）项目就是旨在降低对美国云巨头的依赖。只有增加对科技领域的投入，推动技术研发以实现自主发展，欧盟才能在全球科技竞争中占据一席之地，以及在敏感数据保护方面取得主动权。总之，科技水平是衡量和确立行为体国际地位的关键指标，欧盟从超国家层面筹集科技研发资金、建立科技合作协调机制、制定相关法规政策扶持科技进步，将科技发展纳入战略自主框架，以科技自主谋求维持自身在全球科技领域的重要地位。

第三，政策分裂与治理分散致使欧盟内部压力增加。欧盟内部此起彼伏的经济社会危机和治理愈加碎片化的趋势，使欧盟“能力——期望”差距进一步扩大，引发欧盟成员国之间的互动关系紧张，欧盟机构之间、超国家机构与成员国之间的政策与行动缺乏协调，导致效率低下和资源浪费，势必削弱欧盟作为全球重要行为体在国际舞台发挥作用的能力。一是民粹主义思潮抬头增加了成员国的离心倾向。法国、意大利等国国内民粹主义势力壮大，不仅对这些国家的国内政治产生影响，还在一定程度上影响了欧洲议会的政治结构。欧洲议会与欧盟理事會共享决策权，民粹主义势力阻碍欧盟决策顺利通过，进而导致欧盟治理效率降低。二是欧盟经济增长乏力，大量难民的涌入加剧社会矛盾。欧盟及一些成员国主张优先发展域内经济、集中资源解决内部问题，特别是疫情暴发后，这种倾向更趋明显。“欧洲优先”“德国优先”“法国优先”等提法相继出现。三是地缘政治因素加剧了欧盟内部对外政策的分裂。中东欧成员国与德法在俄乌等问题上的立场表现出较大差异，各国对是否追随美国的全球战略也有较大分歧。上述欧盟的内部压力迫使其急于找到摆脱当前困境的方法。通过巩固、扩大联盟共同利益和确立共同目标来夯实合作基础，在这一过程中势必要提升共同体的超国家治理能力，谋求战略自主或可成为凝聚欧盟共识、恢复团结局面的契机。

第四，美国全球战略调整迫使欧盟寻求战略自主。拜登执政后，虽然美国重新加入特朗普时期退出的国际机制，但退群附带产生的盟友不信任与美国不尊重国际制度的形象，却是一时难以恢复的。随意退出和加入国际机制暴露了美国的霸权行径，致其国际声誉大打折扣，并使其盟友陷入被动境地。欧盟既不能因护卫“有效多边主义”而与美国公开为敌，又不能任由美国破坏存续多年的国际规则。2021年，美英澳达成三边安全伙伴关系，澳方在三边伙伴关系框架下得到美国协助研发核潜艇技术，单方面撕毁与法国海军集团签署的高达900亿美元的核潜艇建造合同。法国损失的不只是经济利益，还有未获盟友尊重而受损的世界大国地位。于是，法国着手大力推进以构建强大且独立的防务力量为目标的欧盟防务建设。2022年5月，美国正式宣布启动“印太经济框架”以制衡中国经济发展，在印太地区推广美国主导的规则与标准。该框架在一定程度上与欧盟相关领域的规则与行业标准形成竞争关系。德国媒体批评美国“印太经济框架”将危及地区乃至世界自由贸易。欧盟委员会主席冯德莱恩于同月参加日本欧盟峰会，宣布启动欧日数字领域伙伴关系，与日本加强双方在防务安全领域的合作，并将欧日合作扩展至气候变化、基建投资等议题领域。此举反映了欧盟对美国在印太地区不断扩大影响力、挤压欧盟在该地区利益和影响力的担忧，是欧盟战略自主的地区实践。

从战略自主的实施前景探析欧盟未来的全球角色定位

首先，作为欧盟独立防务的最坚定支持者，法国单一力量不足以主导这一进程，欧盟防务安全自主的能力受限。法国总统马克龙在国际场合多次公开表示，欧盟要增强战略自主能力，以减少对某些盟友的依赖，当面临强权压力时，欧洲人要有能力保护自己。欧洲理事会主席查尔斯·米歇尔对马克龙的表态表示支持，指出“在当前动荡的时代，我们需要一个稳定的欧洲和致力于让欧盟变得更加独立自主的法国”。2022年初，法国担任欧盟理事会轮值主席国，更为积极地推进欧盟战略自主进程。巨大的防务开支要求持续的资金支持，法国的经济实力难以支撑，故德国的参与尤为重要。德国是欧盟经济实力最强的国家，亦是欧盟一体化进程的主要推动者。但德国不愿因欧盟防务自主站在美国对立面，且在限制武器出口、“未来空战系统”项目等具体问题上与法国有较大分歧。此外，一些成员国拒绝进一步向欧盟让渡主权，还有一些成员国仍倾向于依靠北约保护其安全。由此，战略自主进程受多方面的制约，欧盟短时期内难以被视为独立的世界安全力量。

其次，域外环境的不确定致使欧盟周边安全稳定器的角色面临挑战。长期以来，欧盟通过吸纳周边国家加入、执行睦邻政策等方式稳定周边安全。《共同愿景，共同行动：一个更强大的欧洲》指出，欧盟内外安全越来越交织在一起，邻国和周边地区的安全关系到共同体的切身利益。然而，历史原因、大国介入等因素导致欧盟周边难以维持持久的安全和稳定。在对俄制裁和解决乌克兰危机的方式上，欧盟试图与美国解绑，表达和贯彻符合自身周边安全利益的立场与政策。乌克兰危机导致欧盟周边安全再次面临较大挑战，其经营多年的睦邻政策遭遇威胁，甚至还牵连出能源危机和新的难民问题。根据欧盟统计局提供的数据，2020年，欧盟46%的天然气进口来自俄罗斯，自俄罗斯进口石油占比26%，硬煤53%。由以上数据可知，俄罗斯是欧盟天然气、石油和煤炭的主要进口国，欧盟对俄罗斯能源的依赖程度較高，所以自与俄罗斯关系紧张以来，欧盟陷入能源危机。数百万乌克兰难民涌入波兰、罗马尼亚等国又使欧盟面临难民安置的挑战。周边局势紧张阻碍了欧盟防务安全自主进程，北约对欧洲安全的影响增大。法国提出构建“欧洲政治共同体”，旨在整合对周边国家的政策，同时将周边相关国纳入该共同体之中。但欧洲政治共同体能否建立起来以及是否能够发挥有效作用，存在较大的不确定性。

最后，科技领域战略自主受美国主导的西方科技联盟掣肘。技术自主是欧盟战略自主的重要内容，其本质是提高自身科技实力，降低对中美的依赖，缩小与之差距。然而，美国拉拢包括欧盟在内的西方盟国成立制衡中国科技发展的多个联盟。例如，成立“欧盟—美国贸易和技术委员会”、美日澳印“四方机制”，还拟成立“芯片四方联盟”和“科技13国联盟”。这些联盟不仅制约了欧盟的科技自主，还迫使其在科技领域站队，欧盟不得不承担因此造成的巨大经济损失。《瓦森纳协定》将多个行业的高精尖技术列入清单，以保障协议签署国保持技术领先水平。依据该协议，在美国的施压下，荷兰不得向中国企业出售价值上亿美元的EUV光刻机。欧盟如若想成为与中美并驾齐驱的世界科技力量，一方面要大力扶植先进技术的发展，这是技术自主的前提和基础；另一方面要尽可能避免卷入大国科技竞争中，这是技术自主的目标和重点。

然而，从欧洲一体化的发展历程来看，欧共体/欧盟在一系列挫折中不断向前发展，展现出强大韧性。在共同体内部，欧盟在超国家层面调集各方资源、协调多层级主体关系及其行动、尊重差异性的基础上，推动多速欧洲发展；在对外关系上，虽然战略自主的实施面临上述挑战，但欧盟具有超强的整合力和适应性，其将规范性软实力与硬实力相结合，在不破坏与美国特殊关系的前提下，从自身利益和立场出发，形成有别于美国的全球战略，继续充当全球治理特定领域的引领者、大国关系的平衡者和地区局势的稳定者。

（作者为南开大学周恩来政府管理学院教授，南开大学欧洲问题研究中心副主任）

【注：本文系国家社科基金项目“新形势下中国和欧盟在非洲的竞争与合作关系研究”（项目编号：20BGJ075）阶段性成果】

【参考文献】

①Council of the European Union， “A Strategic Compass for Security and Defence： For A European Union that Protects its Citizens， Values and Interests and Contributes to International Peace and Security”， Brussels， Mar. 2022.

②金玲：《“主权欧洲”：欧盟向“硬实力”转型？》，《国际问题研究》，2020年第1期。

责编/周小梨 美编/宋扬