副省长出庭应诉为哪般？

曾那迦

2022年12月2日，海南省第二中级人民法院公开开庭审理了一起特殊的行政诉讼案，海南宇润投资咨询有限公司不服海南省政府作出的行政复议决定提起行政诉讼，该行政复议决定围绕的是农村土地承包经营权颁证问题。经省长冯飞授权，副省长刘平治作为省政府负责人出庭应诉。

所谓“行政诉讼”，是个人、法人或其他组织认为行政主体以及法律法规授权的组织作出的行政行为侵犯其合法权益而向法院提起的诉讼。根据相关法律，在行政诉讼中，被诉行政机关负责人应当出庭应诉，不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。

而在行政诉讼案件中，副省长出庭应诉不多见。因而，海南省副省长刘平治作为行政机关负责人出庭应诉备受关注，这也传递出政府依法行政的积极信号。业内专家认为，只有出庭应诉的官员越来越多，再大的官员也可以坐上被告席，人们才能更真切地体验到“法律面前人人平等”。

出庭应诉的高官们

这并非省部级干部首次出庭应诉，但近几年副省长代表省政府出庭应诉的案例仍属少见。

2016年4月11日，在贵州省遵义市泮水镇青丰村村民丁加强不服贵州省人民政府驳回行政复议申请的行政诉讼案件庭审中，时任贵州省副省长陈鸣明作为行政机关负责人出庭参与诉讼。该案是自2015年5月1日新的行政诉讼法实施以来，全国首例副省长出庭应诉的行政案件。

当天有来自贵州省直部门、贵州各地州市政府单位50多名干部到庭旁听。整个庭审持续约一个小时，陈鸣明表示，原告方“通过提起行政复议的方式来表达诉求，维护自身权益，值得肯定”。

事后，贵阳市中级人民法院下发行政判决书，驳回原告丁加强的诉讼请求。丁加强和其代理律师李春兰对该判决不服，上诉到贵州省高级人民法院。2016年10月，贵州省高级人民法院下达行政判决书，驳回上诉，维持原判。

2021年12月10日，东方绿洲实业有限公司诉海南省人民政府行政复议一案公开开庭审理，经省长冯飞授权，副省长王斌作为省政府负责人出庭应诉。这是该省首例副省长作为行政机关负责人出庭应诉的行政案件。

东方绿洲实业有限公司就土地权属问题，对海南省政府2021年8月作出的行政复议决定不服，于2021年9月17日向海南省第二中级人民法院提起行政诉讼。整场庭审持续近2个小时。目前该案进展尚未披露。

2017年12月19日，北京市高级人民法院公开开庭审理欣泰电气欺诈发行、虚假披露证券处罚上诉案，时任中国证监会主席助理黄炜出庭应诉。黄炜是首位在行政诉讼中出庭应诉的中央部级单位负责人。

不过，一名受访专家表示，目前全国范围内行政机关负责人，尤其是级别较高的官员对行政诉讼出庭应诉的比例仍然不高。“各地对出庭应诉落实得并不均衡。一般本地的党政‘一把手’抓得紧，对出庭应诉比较重视，情况就会好很多。如果双方都不重视，那整体比例就很低。”

民告官，如何见官？

行政诉讼常被称为“民告官”。随着法律法规日益完善，原告有了与行政机构负责人在法庭上“面对面”的合法渠道。

华东政法大学法律学院教授章志远认为，行政机关负责人往往是被诉行政行为的知晓者、批准者和行政系统资源的掌控者、分配者，在行政争议能否获得实质性解决上能够起到关键作用。

2014年党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，2015年《行政诉讼法》修改后第三条首次出现行政机关负责人出庭应诉制度。2018年2月，最高人民法院发布《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》，进一步对“民告官”案件规范进行了统一、明确和细化。

该司法解释规定，涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件以及人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件，被诉行政机关负责人应当出庭。同时，在当事人及其诉讼代理人的文书中应当写明出庭应诉的被诉行政机关负责人。此外，行政机关负责人和行政机关相应的工作人员均不出庭，仅委托律师出庭的或者人民法院书面建议行政机关负责人出庭应诉，行政机关负责人不出庭应诉的，人民法院应当记录在案和在裁判文书中载明，并可以建议有关机关依法作出处理。

2020年6月，《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》正式发布。为了确保行政机关负责人出庭应诉司法解释满足司法实践需要，最高法先后在北京、山西等地开展了十余次调研活动，听取了各高级人民法院的意见，特别是深入听取部分中、基层人民法院一线法官的意见建议。这部司法解释明确行政机关出庭应诉的负责人并不一定是“一把手”，副职负责人、分管副职负责人等，均属于负责人范围。

“《行政诉讼法》强制规定所有被诉行政机关负责人都应当出庭应诉，这是法律明确规定的。但实际上这项制度在运行当中并没有严格执行，发生了很多变通。现实中，个别官员还是能‘抹得开就尽量抹，躲得开就尽量躲。’”西南政法大学行政法学院教授、中国地方法制研究中心主任、中国行政程序法研究中心执行主任王学辉告诉廉政瞭望·官察室记者，部分行政机关领导干部碍于脸面等因素，对出庭应诉进行“拖延”。

虽然法律对行政机关负责人出庭应诉作出了“应出尽出”的规定，但各地在执行时却产生不同的理解和实践。北京市司法局行政应诉处干部李敏认为，“负责人应出庭应诉”的情形存在较大的地方差异，有的以特定情形或法院通知为前提，有的以特定情形与法院书面建议为要件，有的进行了文本的留白，而将落实的弹性付诸实践层面，从而对“负责人应出庭应诉”情形的认定出现了不同的地方特征。

如何提高官员的应诉能力？

社会矛盾纠纷化解是法治社会建设的坚实屏障，也是法治社会建设的重点内容，而行政应诉为官民实现良性沟通，依法解决行政纠纷提供了制度平台。在这之中，政府和法院是推动行政机构负责人出庭应诉的共同主体。

“法院的存在就是解决纠纷，监督行政权也好，维护公民合法权益也好，都是司法的应有之义。应当公正地解决纠纷，这样公民的合法权益受到保护了，也就把行政权监督了。”王学辉说。

近年来，一些地方加紧出台政策法规，推进行政机关负责人出庭应诉工作。

2022年初，中共江苏省委全面依法治省委员会办公室、省高级人民法院、省司法厅联合印发了《关于深入推进行政机关负责人出庭应诉有关问题的意见》，其中进一步明确出庭应诉行政机关负责人范围。出庭应诉的行政机关负责人包括行政机关的正职、副职负责人，参与分管被诉行政行为实施工作的副职级别的负责人以及其他参与分管的负责人。其中，以设区的市级以上地方人民政府为被告的案件，政府的正职、副职秘书长出庭应诉的，可以视为行政机关负责人出庭应诉。

还有一些地方为进一步提高领导干部参加行政诉讼的应诉能力开展各类培训。2022年11月，江西省全省领导干部行政复议与行政应诉能力建设专题培训班在南昌举办。该省各市、县（区）人民政府分管行政复议与应诉工作的领导，各市、县（区）司法局分管領导共计220余人参加现场培训。

在章志远看来，“如果行政机关负责人寻找各种借口敷衍了事、无正当理由不出庭、出庭之后又不出声，甚至对法院出庭应诉建议置之不理，那么这项制度就会完全沦为摆设，本质上就是官员带头违法。尤其是在相关党内法规和规范性文件已经将此举明确列入党政机关负责人履职尽责和督察问责事项清单之后，行政机关负责人出庭应诉制度就已经被赋予更高的政治含义。”

王学辉认为，官僚主义问题仍然是行政应诉得以落实、普及的很大阻碍。“一些行政机关负责人法律素养不高，怕出庭以后被对方律师给问倒出丑。个别行政机关负责人觉得自己是个官，在庭上被法官审问，放不下架子，尽量想办法不去出庭。”

“其实很多原告去提出行政诉讼，就是想让有关单位的负责人跟他面对面，创造一个双方见面的机会。他们在庭上可以向平常很少见到的领导干部直接讲诉求和理由。所以这个制度一定要坚持，这是让中国政府走入法治政府，中国进入法治国家很重要的一个制度设计。”王学辉说。