城乡深度融合趋势下杭州如何推进未来乡村建设

黄鹏进

党的二十大报告指出，“坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动”，为未来乡村发展指明了基本方向、明确了基本动力。杭州未来乡村建设要为全省乃至全国树立新标杆，关键要立足于深度融合趋势下未来城乡资源要素高度流动的背景，聚焦“业”“地”“人”三项基本要素，积极建构更加开放的未来乡村发展格局。

聚焦“业”的形态

打造开放型乡村产业经营结构

未来乡村建设需要产业先行，为助推经济发展、共同富裕提供经济保障。近年来，杭州未来乡村试点村在创新创业环境、新型产业与业态、农民创业热情等方面具备活力，但部分产业发展格局还不够开放。

在经营思路上，试点村对于如何进一步向以绿色、智慧、人文等为内核特征的未来新产业形态拓展，如何实现从以产业经营为主向产业、环境、治理等多维统筹经营转变还缺乏清晰思路。在经营方式上，部分村在链接市场主体、社会组织、科研院所等多方资源，深度扩展产业项目多维内涵与多元价值的能力方面还有待加强。在经营队伍上，一些强村公司仍以原村三委人员运营为主，一些村庄队伍团队力量有限、动员资源能力不足，引入职业经理人后经营效果有待进一步彰显。

针对这些问题，未来乡村建设需要打造更加开放的乡村产业经营格局：树立“以城促乡”和共享经济发展理念，健全杭州主城区与西部三县市协作共享发展机制，盘活农村山林、湖泊、土地、房屋、生态等资源，将其使用权在更宽领域、更大范围内让渡给他人和机构，以撬动城市更多资金、人才参与未来乡村产业发展。破解产业人才“由城入乡”两大障碍，各类产业人才进入乡村创业发展，主要面临“市场回报率偏低”与“乡土社会适应难”两方面的障碍，在出台引育乡村振兴人才的专项意见基础上，还要注意在配偶就业、随迁子女教育、乡村社会认同、社会性价值实现等方面，解决其更深层次的“乡土社会适应难”问题。以“乡村振兴联合体”为单元打造优秀运营团队，借鉴余杭区“未来乡村示范带”的做法，统筹原有各村级经营性团队，打造更具竞争力的未来乡村“旗舰型”经营团队，通过壮大经营团队力量、链接多维协作主体、统筹村落间优势资源，助推“未来乡村”大产业、大品牌、大带动。

聚焦“地”的短板

打造开放型鄉村土地资源结构

城乡融合发展趋势下，乡村的产业发展，离不开城市的投资。但乡村产业发展难以获得充裕的土地供给，导致一些乡村产业项目难以落地，成为当前制约城市大量资金投入乡村的重要障碍。

从农地来看，部分未来乡村的标准地创建程度不高，建设农业产业“标准地”需要一定的配套生产、管理及采购加工用房，而目前可发展农业产业土地性资源大多属于基本农田，按照“大棚房”整治要求，农业设施用地的使用存在许多局限性；此外，创建农业产业标准地，还涉及产业种类、品种、品质、品牌、效益等一系列产业化开发问题。从建设用地来看，未来乡村的发展对建设用地存在明显需求，但是建设用地指标管控成为产业落地的最大制约条件。如在余杭街道永安村，随着“禹上稻香”品牌影响力不断扩大，村庄拟进一步完善扩大产业形态，但受制于建设用地指标紧张而难以实施；良渚街道新港村目前面临的主要问题在于住宿空间跟不上市场需求。

结合当前面临的问题，未来乡村在建立开放型土地资源结构方面需要突出两方面改革：一是深化农业标准地建设，激活农地使用权高效流转。加快解决农业标准地相配套的农业设施用地与建设用地的落地问题，建议由市农业农村局与市规划和自然资源局就农业产业“标准地”创建与“十四五”农业产业高质量发展规划等多规融合，解决设施用地使用难问题。加快形成农业标准地地理图和项目库，精准落地现代农业产业项目，并在用地指标保障、财政税收、金融信贷、基础设施配套、公共服务提供等方面给予倾斜。进一步探索“土地银行”、土地流转保险金、土地流转片区指导价、农地产权流转交易体系等制度规范，破解土地碎片化流转难题。二是加快农村闲置宅基地和农房盘活利用，激活农村建设用地高效流转。借鉴绍兴、义乌、德清等地宅基地盘活利用经验，通过推动顶层制度设计，推进构建流转盘活的制度体系专项改革。此外，针对“整幢农房闲置不多而部分房间闲置较多”“农民流转意愿总体不强”等情况，可专题就“农房部分共享”模式展开探索，同时通过加大补贴、合作入股、宣传示范等方式提升农民流转意愿。

聚焦“人”的融合

打造开放型乡村治理结构

更多“新乡人”进入乡村，意味着未来乡村建设中需要建立更加包容开放的乡村治理结构。但是，当前不少乡村在治理结构上并未向这些新进村庄的人开放，以农村集体组织成员为基础的封闭性制度安排，无法解决将外来人口有序融入的社会治理难题。

从村庄治理来看，是否拥有村庄户籍仍是当选村干部、村民代表等的基本依据，个别村庄虽然有意吸纳一些外来创业者进入村三委干部队伍，但不少经营户因为业务繁多，向村级组织靠拢的意愿并不强烈。在村级议事协商中，外来新村民虽然具有较开阔的发展视野、较强的经营能力，但较少与其他村民共商村庄建设、发展和运营等议题。从日常生活交往来看，大多数“新乡人”除了熟悉主要村干部，与其他村民的日常交往不多、熟悉度不高，新乡人与乡土的社会生活发展有机关联不够，游离于乡土生活之外。

未来乡村要打造更加开放包容的乡村治理结构，需要进行相应的改革：探索开放型村级自治体制的构建，在不突破《村民委员会组织法》的前提下，逐步吸纳综合素质好、声望高、有意愿的外乡人参与本村村民委员会、村务监督委员会、村民代表以及村民小组长等选举，邀请其参与村民议事协商会议、村务联席会议等意见征询会。提升村级社会治理的专业化水平，以镇（街）社工站为主抓手，引入更多专业型社工机构、社会组织、社会工作者，提升村级社会治理的专业化水平，助推移风易俗、为老为小、身心健康、文化娱乐等公共服务建设。促进外乡人与本乡人的文化交融，以为老为小、乡村文娱、公益慈善等公共性事务等为平台载体，积极促进外乡人参与当地社会生活；发掘外乡人与本乡人互动过程中的道德模范，构建新乡村人与本乡人之间亲密融洽、和谐共生的新型村庄邻里关系。

作者系杭州市委党校副研究员