互动式治理：社区公共服务的共同生产机制——以天津市朝阳里社区为例

傅利平，陈 琴，许凯渤

(1.天津大学 公共管理学院，天津 300072；2.青海民族大学 政治与公共管理学院，青海 西宁 810000；3.清华大学 公共管理学院，北京 100084)

一、问题提出

党的二十大报告提出，要“增强城乡社区群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的实效”(1)习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，2022年10月16日，https:∥baijiahao.baidu.com/s？id=1747845294347170289&wfr=spider&for=pc，2023年5月16日。。2023年政府工作报告提出，要“推动市域社会治理现代化，完善基层治理，优化社区服务。支持社会组织、人道救助、社会工作、志愿服务、公益慈善等健康发展”(2)李克强：《政府工作报告——2023年3月5日在第十四届全国人民代表大会第一次会议上》，2022年3月5日，https：∥http:∥www.gov.cn/zhuanti/2023lhzfgzbg/index.htm，2023年5月16日。。增加社区群众自我管理、自我服务，充分调动社会组织、志愿服务力量参与社区服务治理是推动市域社会治理现代化的题中应有之义。

社区公共服务关系民生、连着民心，是落实以人民为中心发展思想、践行党的群众路线、推进基层治理现代化建设的必然要求。我国社区公共服务经历了从行政主导到福利治理范式的转变(3)刘杰：《从行政主导到福利治理：社区服务的范式演变及其未来走向》，《新视野》2016年第5期，第92-97页。，形成了政府、市场、社会等多元主体参与的基本格局。公共服务覆盖面不断扩大、服务内容不断丰富，精细化程度不断提高。然而，政府、市场和集体行动等失灵现象时有发生。(4)容志、张云翔：《从专业生产到共同生产：城市社区公共服务供给的范式转型》，《甘肃行政学院学报》2020年第6期，第91-101+127-128页。共同生产(Co-production)是有效缓解公众需求多样性和政府资源供给有限性矛盾，解决政府、市场与社会单一主体服务失灵的有效途径。(5)竺乾威：《理解公共行政的新维度：政府与社会的互动》，《中国行政管理》2020年第3期，第45-51页。但在社区服务共同生产过程中，居民与志愿者组织等社会力量往往未被充分重视，公共服务“最后一公里”困境依旧难以解决。那么，居民与志愿者组织等社会力量基于何种动机参与社区公共服务的共同生产？在公共服务行政负担过重的现实情境下，行政力量如何引导社会力量发挥作用？双方互动遵循何种机制？

为回答上述问题，本文选择全国第一个社区志愿者发祥地的天津市朝阳里社区作为研究案例。通过分析朝阳里社区新冠疫情期间公共服务生产过程，尝试对社区公共服务共同生产机制进行研究。本文的研究意义主要有以下三个方面：一是从共同生产视角切入社区公共服务生产，丰富了原有社区公共服务研究视角；二是对社区公共服务共同生产过程的分析填补了原有研究只见结果不见过程的空缺；三是探讨提升社区公共服务共同生产的实践路径，满足实务界对提高社区公共服务效能的实践需求。

二、文献综述

(一)社区公共服务供给的相关研究

社区公共服务是指满足社区居民生活需求的公共产品与服务，是一种“以社区而非整个社会为单位、强调社区居民所共用”的服务。当前学术界主要从“政府—市场—社会”三者在社区公共服务中的作用展开讨论：政府主导的社区公共服务供给有限性与社区居民公共服务需求日益多样化、差异化与个性化之间的矛盾，要求寻求新的社区公共服务供给方式；将市场引入社区公共服务，通过政府向市场购买公共服务，以激励手段实现有效竞争可以有效缓解社区公共服务供需矛盾。(6)吴素雄、陈字、吴艳：《社区社会组织提供公共服务的治理逻辑与结构》，《中国行政管理》2015年第2期，第49-53页。但科层制程序管理与社区低治理权导致公共服务购买陷入困境，资本的逐利性与公共服务的公益性之间形成难以调和的矛盾，使政府回购服务兴起；(7)吕芳：《“异构同治”与基层政府购买服务的困境——以S街道的政府购买服务项目为例》，《管理世界》2021年第9期，第147-158页。社会是社区公共服务生产的重要参与者，可以有效弥补政府与市场公共服务供给不足问题。政策鼓励促使社会力量参与社区服务进入快速发展期，与此同时，行政运作逻辑与制度生产风险的制约使社会力量呈现出强体制依赖、自主发展性弱的特征。(8)黄晓春、周黎安：《政府治理机制转型与社会组织发展》，《中国社会科学》2017年第11期，第118-138页。

单一政府、市场与社会参与的公共服务供给方式单一政府、市场与社会力量无法有效提供高质量的社区公共服务供给与降低其服务成本，为此，政社合作成为社区公共服务供给的重要选择。(9)杨宝：《政社合作与国家能力建设———基层社会管理创新的实践考察》，《公共管理学报》2014 年第2 期，第51-59 页。政社合作根据财权支撑事权可将政社合作分为 “吸纳式 ” 与 “合作式” 两种供给方式。同时，政社的 “调适性合作” 和“策略性合作”方式归根结底仍是一种行政占据主导地位、 政府 “支持” 与社会 “配合”，社会依附于国家体现政府权威的公共服务生产方式，无法有效发挥群众自我参与和自我服务的作用。(10)郁建兴、沈永东：《调适性合作：十八大以来中国政府与社会组织关系的策略性变革》，《政治学研究》2017年第3期，第34-41+126页。公共服务不能由政府或市场单独或通过公私合作生产，而需要政社共同生产观点提出，(11)Osborne，Stephen P.，“From Public Service-dominant Logic to Public Service Logic：Are Public Service Organizations Capable of Co-production and Value Co-creation？” Public Management Review，Vol.20，No.2，2018，pp.225-231．使社会力量被进一步重视，被视为公共服务重要参与者。(12)王名、蔡志鸿、王春婷：《社会共治：多元主体共同治理的实践探索与制度创新》，《中国行政管理》2014年第12期，第16-19页。

(二)公共服务共同生产相关研究

共同生产概念最早由埃莉诺·奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)于1972年开创性提出，她强调公共服务有赖于“正规生产者”与“服务对象”的共同合作，认为政府与公民能为公共服务的数量或质量提升共同作出贡献，两者是同等重要的参与者，后期志愿团体、社会组织等也被视为共同生产主体。(13)Alford，J.，“The Multiple Facets of Co-Production：Building on the Work of Elinor Ostrom，” Public Management Review，Vol.16，No.3，2014，pp.299-316．共同生产理论聚焦于公民，认为其是促进公共服务质量和效益的关键角色，是公共服务的共同设计者、发起者与共同实施者。(14)Steen，T.，Nabatchi，T.，Brand，D.，“Introduction：Special Issue on the Co-production of Public Services，” International Review of Administrative Sciences，Vol.82，No.1，2016，pp.3-7．政府对公民参与的兼容性、政府官员对公民参与的态度影响共同生产。(15)Davis，A.，Ruddle，K.，“Massaging the Misery：Recent Approaches to Fisheries Governance and the Betrayal of Small-Scale Fisheries，” Human Organization，Vol.71，No.3，2012，pp.244-254．公民的利益动机、社会交换需求，公民特征、公民资源、议题知识、认同感、信任感是影响其参与共同生产的重要因素。(16)Zhang，Y.，Liu，X.，Vedlitz，A.，“Issue-specific Knowledge and Willingness to Coproduce：The Case of Public Security Services，” Public Management Review，Vol.22，No.10，2020，pp.1464-1488．但共同生产是否能起到“游戏规则改变者”的作用仍需要进一步探讨。(17)Voorberg，W.H.，Bekkers，V.J.J.M.，Tummers，L.G.，“A Systematic Review of Co-Creation and Co-Production：Embarking on the Social Innovation Journey，” Public Management Review，Vol.17，No.9，2015，pp.1333-1357．

国内对共同生产的研究尚处于起步阶段，主要在引进、介绍共同生产的概念与价值(18)朱春奎、易雯：《公共服务合作生产研究进展与展望》，《公共行政评论》2017年第5期，第188-201页。，从政府定位与行动策略形塑共同生产类型，基层政权与外部激励影响公民共同生产积极性，公民价值感知、参与体验影响共同生产效能等方面进行分析。(19)张云翔、容志：《我国社区服务共同生产的形成机制研究——以上海市R社区微更新为例》，《上海行政学院学报》2021年第3期，第93-100页。

三、研究设计与分析框架

(一)案例选取

朝阳里社区位于天津市和平区西南部，共有楼栋43座、楼门164个，常住居民2300余户，6000余人。2009年民政部发文正式授予其“全国第一个社区志愿者组织发祥地”的光荣称号。2019年1月17日，习近平总书记视察朝阳里社区，并称赞社区的志愿服务精神。朝阳里社区有着悠久的志愿服务历史，并将志愿服务精神一直传承至今。社区里无论老人、青年还是孩子，都积极加入社区服务，形成了团结邻里、乐于奉献的精神文化传承。新冠疫情期间，朝阳里社区积极引导居民与志愿者组织力量加入社区公共服务生产，全力保障社区居民日常生活的有序开展，为此获得了“天津市抗击新冠疫情模范集体”荣誉称号。2020年9月在人民大会堂举行的全国抗击新冠疫情表彰大会中，朝阳里社区党委书记/居委会主任MM获评“全国抗击新冠肺炎疫情先进个人”称号。朝阳里社区新冠疫情期间公共服务生产高度契合了研究主题，能较好回答社会力量参与社区公共服务共同生产的动机、作用边界及与行政力量互动的共同生产机制等问题。

(二)研究方法

为挖掘社区公共服务共同生产机制，本文采用案例研究方法。案例材料主要来源于三个方面：一是深度访谈。2021年4月至2021年10月间，调研小组多次深入朝阳里社区，对社区居委会成员、社区居民、志愿者组织成员以及下沉党员进行了多轮半结构化访谈，获得第一手材料；二是历史与媒体资料。调研小组获得社区建设相关资料，并通过“志愿朝阳”公众号、相关媒体记录、新闻报道获得大量第二手材料。三是参与式观察。研究团队扎根社区，实地了解社区志愿服务工作。通过多种渠道收集资料，实现案例证据之间的相互验证，一方面可以提升研究的可信度，另一方面让研究更加深入与全面。

(三)分析框架

公共服务是本文探讨的主题，为共同生产界定了情境，即不存在公众权利诉求复杂、与行政体制形成冲突的风险情境。(20)宋锴业、徐雅倩：《“社会吸纳”何以失效？——一个国家项目运作过程的分析》，《公共管理学报》2019年第3期，第86-96页。社区公共服务共同生产主要包括两大行动者：社区居民、志愿者组织所代表的社会力量和社区居委会、下沉党员代表的行政力量，二者在互动过程中共同推进社区公共服务生产。

社区公共服务共同生产机制是“行政吸纳社会”与“行政吸纳服务”机制的演进。(21)唐文玉：《行政吸纳服务——中国大陆国家与社会关系的一种新诠释》，《公共管理学报》2010年第1期，第13-19页。“行政吸纳社会”机制建构在“分类控制”基础上，其核心机制主要为控制和功能替代；“行政吸纳服务”机制强调政社融合，其核心机制为支持与配合，两者都强调国家占据主导性地位，社会依附于国家。本文探讨的社区公共服务共同生产机制强调行政与社会力量共同参与，其核心机制是合作与互动，是一种行政与社会力量集体发挥作用的互动式治理模式。

现有公共服务研究主要从割裂的结构化视角切入，如从公众的内部自我效能、行动因素影响，志愿组织的自治性及自主性等，(22)顾丽梅、张云翔：《共同生产视角下的城市共享单车服务治理——基于上海市案例的混合方法研究》，《公共管理学报》2019年第1期，第89-104页。(23)侯志阳：《脱域共同生产：村民参与乡村智慧医疗卫生服务治理的个案研究》，《中国行政管理》2021年第3期，第54-61页。缺少从共同生产互动过程视角分析。论文基于伍德(D.C.Wood)与格雷(B.Gray)的“合作前情—合作过程—合作结果”合作程序框架，建构了“价值-资源-互动”分析框架(见图1)，这一框架较好展示了共同生产的要素和过程，适合用于研究公共服务共同生产机制。

价值共识是共同生产的合作前提：公共价值共识达成是推动公共服务持续生产的重要动力，是行政建构价值和公众价值偏好的交集，其一致性是公共价值共识达成的基础。(24)颜玉凡、叶南客：《认同与参与——城市居民的社区公共文化生活逻辑研究》，《社会学研究》2019年第2期，第147-170+245．(25)王学军、王子琦：《政民互动、公共价值与政府绩效改进——基于北上广政务微博的实证分析》，《公共管理学报》2017年第3期，第31-43页。行政构建价值为社会公共价值偏好提供制度空间，社会公共价值为行政构建价值提供实践载体，二者公共服务愿景的价值共生是共同生产机制的形成基础；共同生产是资源吸纳整合的过程：在公共服务共同生产过程中，社会力量投入人力与资金等服务资源，行政力量投入合法性与外部支持等行政资源，社会力量作为主要动力，行政力量支持社会力量进行公共服务共同生产，是行政与社会结构与资源依赖的过程；互动框架构建是共同生产的结果：行动者与资源进入公共服务生产场域后，需要构建行动框架。(26)王琳、陈志军：《价值共创如何影响创新型企业的即兴能力？——基于资源依赖理论的案例研究》，《管理世界》2020年第11期，第96-110页。(27)向玉琼、赵焱鑫：《“叠层式情境互动”：危机治理中国家与社会的互动逻辑——基于中国疫情防控的历时性考察》，《公共管理学报》2022年第2期，第12-22页。共同生产行动框架并非预先设定，而是在社区公共服务共同生产过程中通过互动共治方式构建的，是一种网络治理发挥主导作用的行动框架，是共同生产制度化行动结果。

图1 “价值-资源-互动”共同生产分析框架

四、社区公共服务共同生产过程分析

(一)社区公共服务共同生产的参与者

1.志愿者组织：社区公共服务共同生产的主体

天津市朝阳里社区自1988年始，积极发展社区治理中的志愿服务：由最初6位居委会成员和7位小区积极分子组建13人志愿帮扶小组，到如今占居民总数19%的1163人注册志愿者，志愿服务规模大幅度提升；从最初的单纯解决困难群众的柴米油盐生活琐事，发展到面向全体社区成员的社区科教、文化、体育、卫生、治安、再教育、环境建设、心理调适、法律服务，志愿服务内容更加多元化；自1989年成立社区志愿者协会，到制定协会章程、建立理事会制度，志愿服务管理日益完善。

长期的志愿服务文化熏陶，更易形成社区服务的价值共识，增加居民参与意愿。志愿服务文化是居民与志愿者组织自主参与意愿提升的关键变量，居民通过加入志愿者组织，参与社区公共服务共同生产，包括社区事务共同计划或协商、共同提供服务供给以及共同评估社区服务水平。居民参与社区公共服务，既能满足社区服务需求，又能实现自我价值和自我认同，是社区公共服务生产的基础性力量，他们不是被动的社区服务接受者，而是通过主动参与到社区生活，在公益或互益中形成自治。正如志愿者所说：

我们社区是志愿者发祥地，老一辈把这个传统传下来，我们就要做一个接力棒，想着怎么把它接下去。我们要做的就是去守护好这个传统，并把这个传统发扬光大。(28)访谈编号20210813001：朝阳里社区志愿服务队的志愿者1。

2.居委会：社区公共服务共同生产的组织者

社区居委会是法定的基层群众性自治组织，其基本工作职责是组织居民进行自我管理与自我服务，并协助当地政府或者其他的派出机关工作。政府服务职能的转变及居民日益多样化需求，要求社区居委会在行政职责外建立起新的关系与角色，充当公民与社区之间的促进者和解决集体问题协作的建设者。在抗疫过程中，社区工作人员形成服务共识，并采取积极行动。

2020年正月初二，疫情发生了。在疫情这种紧急状态下，社区书记和社区的工作人员，会有一个很强的凝聚力在。就觉得我作为这个团队的一分子，就要听从安排，做好疫情防控工作。我们有一个疫情专门负责小组，社区书记是总负责人，我们都听她的。根据最新指示进行防疫工作，有一个同事专门负责每天上报来津人员，网格员下去摸排之后将名单上报给这个负责人，再将名单汇总报到街道，同时要研判这个人到底是居家隔离还是集中隔离。(29)访谈编号20210424002：朝阳里社区干部李女士。

疫情期间，所有社区工作人员都回来了，回来之后就开始封小区。但是封锁小区带来了很多麻烦，比如不理解，甚至打闹。再有呢，从外地来的人不服从管教，因为他们要隔离十四天。这个工作其实很棘手，要登录信息，进行详细的了解并且不能有任何差错。平常的工作还包括上下班测量体温和突发情况处理，比如家里的电断了，这就要找居委会啊，找领导给他们修啊。(30)访谈编号20210814001：朝阳里社区的退伍军人志愿者。

3.下沉党员：社区公共服务共同生产的引领者与补充力量

党的二十大报告要求“把党的领导落实到党和国家事业各领域各方面各环节”。(31)习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，2022年10月16日，https:∥baijiahao.baidu.com/s？id=1747845294347170289&wfr=spider&for=pc，2023年5月16日。朝阳里社区以居民及志愿者组织为主要力量、社区居委会提供组织空间的公共服务生产模式具有现实可行性。但是，社区并非独立的主体，仅依靠社区内部力量无法完成共同生产，需要外部党建的制度引领与服务力量的补充。这种制度引领与力量补充和政府治理重心下移的意愿相吻合。(32)郝炜：《组织网络、制度型塑与能力提升：党建引领乡村治理的三重路径——以山西省“三基建设”为例》，《治理研究》2021年第2期，第63-72页。新冠疫情暴发期间，天津市委组织部积极调动全体党员下沉，实行“双报到”制度，要求在职党员在兼顾自己本职工作的同时，利用剩余时间去服务自己所在社区。“双报到”制度的推行，增强了党委引领能力的同时，为社区志愿服务注入了新的活力，强化了政府与社区、居民之间的互动关系。

为进一步加强基层社区的工作力量，根据市委部署，市级单位、机关干部必须下沉社区进行“双报到”，在社区进行报到，参与社区的活动，服务社区。干部下沉到社区后，社区先给下沉党员培训，主要内容是分一下岗位职责，办理小区人员出入证，排查外来人员的信息，及时与社区沟通等。所有下沉党员均有双重身份，一方面按照市委组织部要求下沉社区防控，另一方面还必须完成自己的本职工作。(33)访谈编号20210815002：朝阳里社区的青年下沉干部1。

(二)社区公共服务共同生产互动模式

1.志愿者组织支持社区居委会的服务工作

社区公共服务既是社区的核心利益，也关系到居民的个体利益，二者关系紧密相连。社区居民通过加入志愿者组织，主动参与社区公共服务，成为社区公共服务不可忽视的力量。支持社区居委会工作使社区居民由服务消费者向生产者进行转变，摆脱了公共服务“接受者”“使用者”的角色，激励他们成为公共服务的“生产者”“管理者”，演化为社区公共服务的主要力量，这实质上是角色与地位的转变过程。(34)张云翔、顾丽梅：《公共价值管理中的公众角色研究》，《浙江学刊》2018年第5期，第61-68页。朝阳里社区居民加入志愿者组织，积极参与社区服务工作，已形成点多面广、功能完备的“15分钟志愿服务圈”，有效推动了社区公共服务的共同生产。

我们的志愿者从除夕那天就开始帮我们值班，疫情期间社区志愿者的心很齐，自觉不自觉，都会主动在晚上出来巡逻。就在初二那天晚上，所有商店都关门了，志愿者工作了一天没饭吃，我们两口子专门去菜市场买菜，给他们做的饭，那个时候没有一个志愿者脱岗。(35)访谈编号20210814001：朝阳里社区的退伍军人志愿者1。

2.社区居委会为志愿服务组织提供组织空间

在社区公共服务共同生产过程中，社区居委会充分认识到志愿者组织的力量，将其视为公共服务的共同生产者，充分认可与重视社区居民及志愿者组织的作用。社区居委会将社区居民及志愿者组织视为合伙人，而不是服务接收者，为公共服务共同生产提供组织空间。新冠疫情中，MM书记根据社区服务实际情况做出精细化安排，安排社区工作者与志愿者共同提供上门服务，针对因疫情带来的居民生活不便问题，制定了完善的服务方案。

居民之间关系都非常亲近非常好，没有疫情的时候志愿者有些事情要上门，大伙都是进来坐啊，但等到疫情的时候由于害怕就不愿意给他们开门，不配合工作。然后我们社区工作人员就会通过广播啊或者亲自上门去和居民沟通，这个志愿者是帮助我们做疫情防控工作的，要配合他们的工作。(36)访谈编号20210424002：朝阳里社区工作人员李女士。

3.“第一书记”为社区居委会提供制度引领

为有效管理下沉党员，天津市政府在各个社区设立“第一书记”，要求社区“第一书记”要充分发挥党建引领疫情防控，让党的领导“一根钢针插到底”，确保党中央和市、区委各项部署要求在基层落实落地，用以解决社区公共服务共同生产过程中不同主体之间的连接问题。社区“第一书记”一方面在下沉党员干部微信群、临时党支部微信群、社区工作群及时发布市、区疫情防控部署要求和工作指示；对下沉党员定岗明责并主抓工作落实，及时准确地把上级部门的疫情防控措施传达给社区居委会，另一方面将社区的工作情况与居民实际服务需求第一时间反馈给上级，让上级部门及时了解社区最新动态。“第一书记”不仅是公共服务共同生产过程中的政社互动中介，强化了政府与社会的互动，更是社会治理重心下移治理共同体建构的重要力量。

我们社区第一个“第一书记”是税务局当时的一个副局长，他来负责所有下沉干部和与社区的配合工作，从疫情初期一直到“五一”这段时间都是这个“第一书记”，天天都在这儿盯这个事。“五一”之后就换税务局一个所长来负责后半段的值守，负责统筹协调，一直干到将近国庆节前后，后来值守撤了以后，这个书记也一直在我们这儿下沉。(37)访谈编码20210424001：朝阳里社区工作人员张先生。

4.普通党员有效扩充志愿服务力量

为有效扩充志愿服务组织的服务力量，天津市党员下沉机制要求普通党员进入本人居住社区，参与社区日常公共服务。朝阳里社区下沉党员90人，占志愿者总数的8%。下沉党员是社区志愿者服务的重要组成部分，有效扩充了志愿服务力量。

我本身是在天津市住建委工作，有自己本职工作。同时我也是这个小区居民，是在职党员。咱市委市政府实施“双报到”制度，要求各单位党员在本社区进行报到，定期参与社区的一些活动。这个我也参加过多次，包括清理这个共享单车，打扫卫生，帮着拆除一些违章建筑等，当然不是以咱为主，我主要是进行配合。我住这个小区，即使没有单位的硬性要求，我自个也非常有意愿加入，社区实际利益跟自个的利益也是相关的。(38)访谈编号20210813004：朝阳里社区工青年党员。

实际上，下沉党员作为共同生产的重要参与者，同时具备“行政属性”与“志愿属性”双重特征。其行政属性主要表现在下沉党员的政策扩散职责上，连接行政组织与社区居委会，起到政策的上传下达作用。尤其是第一书记，成为下沉党员组织的领导核心，是激发社区公共服务共同生产的新动力，成为解决服务“最后一公里”的关键；其志愿属性重点表现在普通党员上，基于社区身份的认同感，下沉党员的安排往往采取“就近原则”，参与自己生活社区的事务，较强的身份认同感让下沉党员同其他社区人员一样，拥有志愿精神。双重属性既增强了社区的行政连接性，实现了政策的有效落实，又扩大了志愿服务力量，提高了解决社区问题的应变性。

总之，志愿者组织是社区公共服务共同生产的基础，居委会是社区公共服务共同生产的组织者，下沉党员是社区公共服务共同生产的引领者与志愿服务的重要补充。在社区公共服务的共同生产过程中，通过党员下沉机制，对社区居委会进行制度引导的同时，不断扩充志愿者组织力量；社区居委会遵循党组织领导，同时为志愿者组织提供组织运行空间，与志愿者组织一同参与公共服务生产；社区志愿者支持社区居委会的服务工作，积极参与社区各项公共服务生产。志愿者组织、社区居委会与下沉党员的良性互动，促进了社区公共服务共同生产，如图2所示。

图2 社区公共服务共同生产互动模式

五、社区公共服务共同生产机制剖析

(一)公共价值的共生

公共价值是公民对政府期望的集合，这由公民决定。政府通过服务、法律、规制等对公民集体偏好进行回应，是一个双向沟通协商，形成共识与规则的过程。公共价值的共生是公共服务共同生产互动的前提。

1.服务型职能转变的需要

公共价值是政府的主要使命与目标。政府通过制定公共政策、配置公共资源，提供公共服务来取得公众信任和合法性。加快政府职能转换、不断优化政府服务、大力保障和改善民生、促进社会公平正义，让人民群众有更多获得感、幸福感、安全感是当前政府的职能要求。天津市朝阳里社区始终从群众需求出发，把解决为群众服务的“最后一公里”难题作为推动社区工作的目标和初心，以“推动发展、凝聚人心、服务群众、促进和谐”为工作目标，积极制定《精准化精细化为民服务制度》和《朝阳里社区服务项目清单(108+N)》服务规范，落实“九全”网格工作机制。目前社区已形成社区文化、社区体育、社区治安、社区再就业、社区便民服务等8个系列、19个种日常服务类别。

2.社区共同体意识的形成

公民是公共价值的最终决定者，其意愿的实现和权利的表达是公共价值的核心，同时也是公共价值创造的共同责任主体。社区居民对所在社区产生明确的“归属感”及“社区情结”，在社区内形成一种自我服务精神。1988年天津朝阳里街道办事处发布了《致全街居民的一封信》，开启了社区的志愿服务探索。志愿服务小组激发了社区居民公共服务精神，志愿服务精神在朝阳里社区得到了代际继承与传承，形成了“有爱心学志愿者、有能力做志愿者、有时间当志愿者”的志愿服务文化和“无时不有、无处不在”的志愿服务浓厚氛围。社区学雷锋志愿服务站、残疾人之家、老年人日间照料室、“快乐营地”(儿童之家)、文化活动室、市民学校、志愿服务广场是志愿服务活动阵地。将文化艺术团、理论学习小组、太极拳队、书画组、国学班、模特队、京剧队等纳入志愿服务团队，定期开展科学普及、环保知识、法制宣传、体育健身指导、文艺培训、书画辅导等“六进社区”活动，提高志愿服务的吸引力；组织“道德模范先进事迹”展，讲述志愿服务“好故事”，创作主题歌曲，建成社区志愿服务展馆、展示志愿发展历程，激发志愿者奉献热情。

朝阳里社区的志愿活动是天津市的一个典范，习近平总书记曾来参观过。这种社区的志愿活动是融入居民平常生活的一种活动，全社区的居民都参加。大家有一个共识就是自己的利益与社区的利益息息相关，服务这个社区更多的就是服务自己。(39)访谈编号20210813005：天津市朝阳里社区志愿者6。

3.价值相近形成共识耦合

社区不仅是城市基层治理的“神经末梢”，也是共同价值观念和强烈认同意识的同质人口组成的社会团体。社区居民在共同生活与生产活动中形成社区共同体意识，通过参与社区公共服务活动强化志愿行动与自我服务行为。服务型政府构建与居民志愿服务意愿的相近性促进了社区公共服务价值共识的形成。公共服务生产主体可以是多元的，不一定非是公共部门。天津市朝阳里公共部门认识到志愿服务的意愿与自身服务目标的自洽性，社区居民与志愿者组织意识到政府提供合法性及政府服务资源的重要性。行政与社会都秉持公共价值实用主义精神与解决问题精神，而非“唯一的最佳路径”想法，就此达成了社区公共服务共同生产的共识耦合。

(二)资源的吸纳整合

资源依赖理论认为，任何组织都不可能拥有赖以生存和发展所需要的全部资源来实现自我生存与发展。社区志愿服务力量具有内部自治性与自我规制性，能为社区公共服务提供服务资源；行政部门“跨界协调”参与社区公共服务共同生产，为共同生产行动提供行政资源。两者资源的吸纳整合，是公共服务共同生产的基础。

1.服务资源的投入

一是人力资源投入。天津朝阳里社区志愿者组织经过33年的不断发展，社区服务志愿者人员规模不断扩大。“每三个社区居民就有一个志愿者”。人力资源是天津朝阳里社区志愿服务组织最重要的资源。朝阳里社区志愿者组织主要通过传承、宣传与奖励三种途径吸引志愿者加入：一是依靠社区志愿服务精神的传承。社区居民是朝阳里社区志愿服务主要人力资源来源，社区居民积极加入志愿者组织，甚至有一家四世都是志愿者的情况；二是建立宣传表扬优秀典型机制。除日常的宣传外，会在“3·18”志愿者节、“12·5”国际志愿者日会对本年度优秀志愿者进行表彰，并编撰进《朝阳里社区志愿服务百人事迹》来吸引社区居民参与；三是建立志愿者服务回馈奖励制度。朝阳里社区志愿者组织通过各种奖励激励机制来增强内部凝聚力，如以志愿服务积分兑换形式对优秀志愿者予以物质回馈，以“入户理发”“低偿维修”“义务清扫”等志愿服务项目予以服务回馈。

社区是我的家，我家在这儿，我没有理由不为我自己服务啊。作为本区居民也作为志愿者党员，我们就得二话不说冲在里头，带领群众勇敢往里冲，做好表率，听从命令，让干嘛就干嘛。(40)访谈编号20210813003：朝阳里社区志愿服务队的志愿者2。

二是服务经费投入。朝阳里社区主要提供依靠志愿者劳动、资金需求量小的志愿服务项目，如义务清扫、入户理发、照看孤寡老人儿童、家政服务、雇佣保姆、帮助求职等，以减少对资金需求。同时朝阳里社区志愿者组织建立长效的捐赠机制，帮助社区贫困居民。自2002年6名志愿者协商好每人每季度要捐100元扶危济困爱心资金，委托居委会管理并用来资助困难群众起，到2003年经常参与捐款的同志由最初的六个人已经发展到了几十人。至此，朝阳里社区建立起了长效的捐赠机制。

LAZ的丈夫是知青，与她在乡下结婚，但回城后便得了精神病，在婆家的冷落下无奈与其离婚。2005年，一个带着13岁孩子的离异母亲LAZ来到了朝阳里社区。就在LAZ为生计发愁的时候，志愿者们敲开了她的家门，给她拮据的生活增添了希望。志愿者主动联系居委会，为她申请社会最低保障补助，并根据她的情况找到了合适的工作。我们号召经济条件尚可的同志积极伸出援手，我自己也每个季度捐100块。基金会虽然钱不算多，也确实给一部分人解了燃眉之急。(41)访谈编号20210813003：朝阳里社区志愿服务会长。

2.行政资源的投入

一是服务合法性。朝阳里志愿者组织及服务受到各级政府的官方认可。如2009年民政部发文正式授予“全国第一个社区志愿者组织发祥地”的光荣称号，2015年2月获得中央精神文明建设指导委员会授予的“第四届全国文明单位”荣誉称号，2019年1月17日习近平总书记视察和平区朝阳里社区，为社区志愿者们点赞，2019年2月27日入选“第五批全国学雷锋活动示范点”名单等。这些荣誉实际上证明了社区志愿服务活动的官方认可与合法性，有助于志愿者组织开展活动，也使其更容易招募到更多志愿者。

二是外部资源吸纳。朝阳里社区建立“三认四百双结对”外部资源吸纳机制，即与机关党组织和驻区单位结对，积极调动共建单位的物质与人力资源，并与其签订《共建协议》。通过不定期召开集体会议，居民表达诉求，各共建单位与社会爱心人士在现场进行社区公共服务问题认领，后续定制项目清单与服务内容，增加志愿服务资源。

抗疫物资街道可能会拨一些经费来购买，还有就是咱们志愿者和企业也会捐赠一些。有一个企业他们当时没有滴露消毒液，就捐的是那种类似于洗衣液的物资，他说这个洗衣液不也有消毒的作用吗？你们也可以擦擦地之类的。(42)访谈编号20210424002：朝阳里社区工作人员李女士。

3.资源的整合吸纳

一是服务资源对行政力量的支持。为社区承担社会服务职能，减轻社区的工作压力，朝阳里社区志愿服务队日常主要按小区划分，各小队负责小区日常公共服务。在日常志愿活动中之中并无明显分工，主要依据具体事件而定。参与社区服务工作的志愿者大多数由退休工人或退伍军人组成，具有空闲时间充裕、机动性强等特点。如遇紧急情况，各志愿服务队会汇集一处，与居委会进行协商沟通。居委会通过会议和微信群的形式与志愿者进行沟通，志愿队接到任务后则会协调人员积极配合。志愿者若发现问题，会及时向居委会上报，并提供解决建议。

我们志愿者啊就是哪里需要往哪去，像疫情期间值班轮岗、填表收集信息、测量体温，并帮助协调矛盾，这些工作我们都干。我们自愿加入服务队，觉得自己的小区就应该自己维护……物资方面有居委会下拨的，也有志愿队自己筹资买的，大家都一条心共同抗疫，保护自己的小区。(43)访谈编号20210813004：朝阳里社区志愿服务队的志愿者4。

二是行政资源对志愿服务的支持。为充分调动居民与志愿者等社会力量参与社区公共服务，社区居委会开展了以下工作：其一，社区通过党员“双报到”制度，掌握党员的长处、志愿服务意愿等基本情况，通过志愿服务台账和记录簿来将党员划分到合适的志愿组织和活动里，在人员方面充实志愿服务队伍；其二，社区通过居民、企事业单位捐赠和志愿者义卖、志愿者义演等多种形式筹得的善款注入社区志愿者组织的公益基金，用于资助社区公益事业建设、培育公益组织、开展慈善救助、传播公益文化等活动，在资金方面支持志愿者服务；其三，志愿服务队是社区居民自发的奉献行为，当其权威性受到个别居民的质疑时，居委会积极维护其志愿服务活动的合法性，为其工作开展扫清障碍。

2021年5月初的时候，疫情不太严重了，我们考虑到居民的这种爱心，觉得这个人家有付出，我们必须给人反馈。大概是五月十几号吧，我们搞了一个积分兑换的启动仪式，把社区的一些自有物资，然后融合了一下周围的比如说像洗衣店、停车，还有菜市场的这些商铺和我们的一些共建单位，像税务局、文化宫之类的物资和服务，给居民进行一下志愿服务反馈，让居民包括他们的家属看到，参与这个志愿者工作社区没有忘记他们。大约在所有值守撤回这一个月之内，所有该兑换积分基本上就都结清了。(44)访谈编号20210813005：天津市朝阳里社区工作人员张先生。

社区是各级政府社会管理任务转移的最后层级，是一个半正式的行政组织，既要为社区居民服务又要为上级政府及其派出机构负责，使得社区行政化色彩十分浓厚。政府在社区考核评比占主导地位，考核结果与社区工作经费、人员任免等直接挂钩。志愿服务是社区重要业绩，社区服务体系建设是地方政府绩效考核的关键内容。天津市朝阳里社区志愿服务及所取得的荣誉及官方认可，有利于社区在行政考核中获得优势地位，获得更多工作经费与人事升迁，进而为社区志愿者组织带来更大的支持。政社实现双向资源嵌入，为社区公共服务共同生产奠定了良好的基础。

(三)互动式行动网络

社区公共服务共同生产者是一群具有各自知识背景，带有一定资源进入公共服务场域，具有能动性的主体。参与者的行动发生在社区共同体中，遵循一定的行动规则，在互动过程中构建了公共服务共同生产的制度性行动框架，是社区公共服务共同生产的重要力量。

1.网络化治理结构

社区公共服务共同生产关键在于共治网络的构建。天津市朝阳里社区形成了网络化公共服务治理结构，这种网络化治理结构有效保障了社区公共服务的共同生产。一是自上而下网格化治理。朝阳里社区落实网格化治理，通过网格员开展管理工作。网格员本身是居委会工作人员，是社区开展工作的基本单元。通过对社区居民楼进行划分，每个网格员定点管理自己负责的楼栋。网格员将分管楼栋事务统一反映到社区，再由社区居委会统一协调各种事务或向有关部门及时反映。二是社区事务的分类治理。天津朝阳里社区成立社区工作站，将社区公共服务分为即办、代办、咨询、协办四种类型，不同类型的公共服务按照对应的流程进行办理。三是自下而上的精准化治理。天津朝阳里社区志愿者组织经过30多年的发展，形成完善的志愿服务管理体系。社区志愿服务队主要按小区划分，日常社区服务工作由本小区志愿服务队自主提供。如遇到紧急情况，各志愿服务队会汇集一处，听取居委会的整体部署。

2.数字化平台搭建

数字化平台推动志愿服务的管理、参与、评价等工作，帮助志愿服务克服地理、时间和组织障碍，快速获取和整合更多参与者的最新信息，有效解决志愿服务与当前的公共服务任务匹配问题，调动更多人力和资源。(45)Miao，Q.，Schwarz，S.，Schwarz，G.，“Responding to COVID-19：Community Volunteerism and Coproduction in China，” World development，Vol.137，2021，pp.105-128．朝阳里社区积极探索“互联网+志愿服务”模式，搭建志愿服务数字化平台，利用移动App和专业志愿者网站，发布居民日常需求与志愿活动项目、志愿活动报名、时长登记等信息，对适宜的志愿服务活动通过平台进行现场直播，居民可在线上观看、参与社区志愿服务活动。通过数字化技术平台实现对居民需求信息的精准把握与服务信息的及时供给、准确匹配。(46)李大宇、章昌平、许鹿：《精准治理：中国场景下的政府治理范式转换》，《公共管理学报》2017年第1期，第1-13页。

3.互动式行动框架

结构调适最佳状态是作为资源载体的组织，能够适应治理场域异质性，呈现出共建共治共享的和谐状态。(47)刘凤、傅利平、孙兆辉：《重心下移如何提升治理效能？——基于城市基层治理结构调适的多案例研究》，《公共管理学报》2019年第4期，第24-35页。社区公共服务共同生产的过程，是从行政的主导式协商向“服务式”、自主自愿、政社协商互动合作式方式转变，促进沟通合作的对话平台与整合机制。(48)王洪树：《社会协商：中国的内生缘起与理论探索》，《探索》2015年第1期，第45-51页。居委会与志愿者组织分属于相对独立状态，虽然角色及工作内容存在差异，但基于为社区提供公共服务目标共识，通过资源的吸纳融合与互动行动网络的构建，促成了社区公共服务共同生产，是一种社会力量为基础、行政起支持、高度强调行政与社会机制互补嵌入的社区公共服务共同生产机制。

六、总结与讨论

随着自治意识与自治能力的提高，居民与志愿者组织成为社区公共服务生产的重要力量。尤其在新冠疫情期间，诸多城市社区居民及志愿者组织积极参与社区抗疫服务活动。社会力量被赋予更多的社会责任，其与行政组织的互动呈现多样化特点，如何理解行政—社会关系对公共服务生产具有重要意义。本文以天津市朝阳里社区疫情期间公共服务生产为例，来揭示社区公共服务的共同生产机制(如图3所示)。

(一)共同生产机理：社会以基础行政为支持

图3 社区公共服务共同生产的互动机制

社区公共服务共同生产具有现实可行性，它并不是指社会与行政的分离，而是强调行政与社会之间的沟通与合作。居民与志愿者组织等社会力量在公共服务共同生产中起基础作用，以接近方式而非压力方式进入公共服务领域，是从“强国家弱社会”关系向“强国家强社会”的过渡。发挥社会力量，建设强政府与强社会是公共服务现代化的必然选择。(49)杨立华：《建设强政府与强社会组成的强国家——国家治理现代化的必然目标》，《国家行政学院学报》2018年第6期，第57-62页。

行政力量在社区公共服务共同生产中的地位不可或缺，但需从“主导”地位转变为起“引导支持”的作用。这与社区居委会法律上虽然被明确界定为群众性自治组织，但大量行政工作使其很难在公共服务供给与生产过程中承担主要工作，或与社会组织形成委托代理关系。(50)吴素雄、郑卫荣、杨华：《社区社会组织的培育主体选择：基于公共服务供给二次分工中居委会的局限性视角》，《管理世界》2012年第6期，第173-174页。为此，只能转变为由政府主导或委托代理的管理方式，通过对志愿服务活动提供组织空间，积极引导社会力量参与社区公共服务共同生产。

(二)共同生产过程：价值共识、资源互嵌与网络化行动

社区公共服务共同生产具有过程式特征。这是因为社会与行政力量都受制度化背景约束的同时，又与具有自身能动性相关。共同生产过程呈现先取得共识，后进行资源互嵌，再进行网络化行动的特征。

具有利他动机的公民积极主动参与社区公共事务与活动，通过志愿服务与自我服务在社区生活中建立共享、互惠的相互预期及彼此认同的行动准则，与服务型职能转型的行政力量达成共同生产共识；基于共识，带有各自资源的社会与行政力量进入共同生产场域，资源双向依赖性促进了二者的合作。合作过程中，社会力量作为主要力量参与者提供服务资源，行政力量为社会力量提供方向引领与组织空间，调动居民与志愿者组织等社会力量参与。双方“基于共同价值”而非原有领导或委托代理关系进行共同生产；在资源互嵌过程中，双方构建了网络化行动框架，行政与社会力量遵循行动规则，超越行动结构化割裂状态，形成了网络化行动机制。通过共同生产，社区治理走向依靠群众，引导社会力量的公共服务共同生产创新之路。

(三)共同生产机制：互动式治理

治理浪潮冲击下，被批评程序过于严格与被动的行政治理模式逐渐打破国家与社会二分传统，超越政府，走向政府与社会共治的互动式治理(51)顾昕：《走向互动式治理：国家治理体系创新中“国家-市场-社会关系”的变革》，《学术月刊》第2019年第1期，第77-86页。所替代。在社区公共服务共同生产过程中，行政和社会行动者凝聚行动共识，形成提供更好公共服务的共同目标，通过相互依赖、补充的资源推动公共服务生产，并在动态交流和信息反馈过程形成制度与规范，是一种互动式治理模式。需要注意的是，社会力量内生于日常交往的生活世界、基于生活体验和社会背景而非单纯地通过物质或精神激励及社会交换参与共同生产。公共服务共同生产模式既实现了基层治理创新，又减少了基层社会治理的行政负担，是有效的社区公共服务供给形式。

基层行政组织与社会力量的互动十分复杂，依靠单一案例有可能无法解释这一黑箱，政社如何有效互动进而促使社区公共服务的共同生产仍需要更多案例或定量研究进一步验证。需要特别说明的是，互动式治理机制适用于行政与社会合作的社会情境，在涉及社会与行政组织冲突的情境中，有可能会导致这一机制的失败，或者是转变为行政吸纳社会的关系模式，这些问题都需要进一步探讨。