丹江口水库移民规划与实践

逄智堂 谭振江 岳朝俊

摘要：

丹江口水利枢纽工程是中国唯一一座分初期工程和大坝加高工程两期建设、正常蓄水位多次抬高、多批次移民、时间跨度长达半个世纪的特大型工程。基于丹江口水库淹没及移民安置特点，围绕妥善安置移民问题，阐述了当时编制规划所面临的问题和挑战，梳理了规划所采取的对策，通过移民安置情况验证了规划对策的前瞻性和合理性，为新时期中国大中型水利水电工程建设征地移民安置规划工作及相关政策制定提供了借鉴。

关键词：

水库移民； 水库淹没； 规划对策； 移民安置； 丹江口水库

中图法分类号：D632.4

文献标志码：A

DOI：10.15974/j.cnki.slsdkb.2023.05.018

文章编号：1006-0081（2023）05-0112-05

0 引 言

南水北调中线工程丹江口水库大坝加高工程水库移民34.5万人，3 a内全部完成搬迁安置，移民搬迁后，经过了长达8 a的融合发展，移民在新家园安居乐业，稳定发展［1］。大坝加高工程移民安置规划，从上世纪90年代开始，历经初步可行性研究、可行性研究、试点方案、初步设计、实施规划等多个规划阶段近20 a，坚持创新与以移民为中心，将国家政策和移民诉求有机结合，提出规划措施，保障了移民顺利搬迁安置［2］。

1 水库移民基本情况

丹江口水利枢纽工程建设分为初期工程和大坝加高工程两个阶段。由于历史原因，初期工程未进行系统的移民安置规划。于1958年开始搬迁移民，1965年大规模搬迁，1975年全面完成搬迁，其后开展遗留问题处理，先后动迁移民 38.2万人，经采取各种扶持措施，遗留问题得到处理［3-4］。本文的研究对象为丹江口水库大坝加高工程水库移民，初期工程水库移民因特殊历史留下的深远影响是解决大坝加高工程水库移民问题必须要考虑的因素。

2003年2月28日，国务院办公厅发布“停建令”，要求严格控制丹江口水利枢纽大坝加高工程坝区和库区淹没线以下人口增长和基本建设。根据实物调查成果，水库淹没涉及河南、湖北6县（市、区）40个乡镇、441个村及15座城集镇、585家单位、161家工业企业。淹没影响土地307.7 km2、房屋624万m2，涉及22万余人，淹没公路、码头、停靠点、电力、电信、广播电视、水电站、抽水泵站、供水管道、水文（位）站、水准点等大量专项设施［5］。

2010年5月，国务院南水北调工程建设委员会办公室批复初设规划报告，根据规划成果，至规划水平年2013年，需生产安置28.6万人，需搬迁安置34.5万人，其中农村移民31.7万人。迁建城（集）镇16座。复建等级公路326 km，以及其他大量桥梁、码头、电力、通信、广电、管道、水文站网等设施。

2 移民规划面临的问题和挑战

（1） 淹没影响范围广、移民数量大。丹江口水库淹没涉及的乡镇、村数量分别占库区乡镇、村建制总量的53%和31%，淹没实物数量仅次于长江三峡工程，相当于金沙江下游向家坝、溪洛渡、白鹤滩、乌东德4座梯级电站之和。根据2007年统计资料，全库区人均耕地约0.07 hm2，各地工业欠发展，普遍以农业经济为主，均属国家级贫困县。大坝加高后，水库淹没的22.4万人中，有91%为农业人口，淹没耕园地1.7万hm2。可见，淹没对象以农村为主，水库淹没严重影响了原本落后的库区农业经济，农村移民安置是丹江口水库移民规划的重点和难点。

（2） 移民安置环境容量不足。丹江口库区工业企业以加工制造业为主，作为南水北调中线工程的水源地，丹江口水库建设和运行管理对库区产业发展及生态环境建设有更高的要求，污染风险大、满足不了环保要求的产业势必面临关停并转的命运，加上丹江口库区移民总体文化水平不高，移民选择二三产业为职业，风险性大。丹江口库区土地资源：初期工程就地后靠安置移民达21.1万人，加上部分外迁移民返迁挤插在库周，使得土地环境容量非常緊张；大坝加高后又将淹没影响两省土地307.7 km2，初期工程消落区的淹没将使得原本有限的土地资源更加紧张。种植业环境容量分析显示，大坝加高工程淹没涉及的村民小组人均耕园地仅有0.06 hm2，随着续建工程完工，库区平缓的口粮田再度被大面积淹没，且25°以上坡耕地按国家规定全部退耕还林，库区人口、资源和生态环境矛盾将更加突出，就近后靠安置难度加大。

（3） 初期工程移民的历史影响加大了移民安置难度。丹江口水利枢纽工程分期建设形成了“同一水库，两次移民”的局面，部分移民既是初期工程移民也是大坝加高工程移民，形成新老移民交织的复杂局面。在当时特殊的历史背景和移民政策下，对初期工程移民采取的是补助和救济式的搬迁，其个人财产未能得到合理补偿，公共设施等不可迁移的财产均未给予补偿。“滚雪球”式搬家及外迁移民返迁，使得库周人口过于密集、耕地明显不足，大量移民仍生活在贫困线下，遗留问题多。除此之外，大坝加高工程移民搬迁后淹没涉及组剩余的线上老居民约23万人［6］，大部分为初期工程后靠移民，同大坝加高工程移民一样，他们承受了大坝加高工程长期悬而未决引起的限制发展，也面临着蓄水位抬高后土地质量下降、收入降低、公共服务缺失和安全保障降低等问题，而为了生存，其在库周从事的粗放型生产经营活动也将影响水库水质，这是其他水库移民安置规划未曾遇到过的难题。

（4） 国家战略水资源库的功能定位对库区资源环境保护提出更高要求。作为南水北调中线工程的调水源头，丹江口水库因其调水规模大、受益人口多、受益范围广而成为国家重要的战略水资源库，其经济效益、社会效益、生态效益巨大，是国家置办水资源“家底”，是国家一级水源保护区、中国重要的湿地保护区、国家级生态文明示范区，其特殊地位和重要作用是其他水源地无法替代的。在移民安置过程中，既要注重库区经济发展，维护移民的生存权和发展权，也要切实保证水库水质，确保库区生态环境的可持续发展。库区发展与水源保护是丹江口水库移民安置面临的重大挑战。

（5） 移民的生计转型、社会融入成为规划必须要考虑的问题。我国水库移民安置实行开发性移民方针，采取前期补偿补助与后期扶持相结合的方式，使移民生活達到或者超过原有水平。前期补偿主要是对移民原有资源和财产进行补偿，对生产发展考虑较少，移民后续发展主要来自后期扶持资金，但有限的资金额度不能满足移民改善和提升生产生活水平的需要，对移民后续发展难以提供有力保障。丹江口水库移民文化水平不高，以土为生是传统，对于依靠水库蓄水后淹没1.706 666 7万hm2 （25.6万亩）耕园地生活的30多万群众来讲，如何安排生产出路、为他们提供较为稳定的生活保障是移民安置规划需要考虑的问题。同时，移民“搬得出”后，往往要经历经济整合、身份认同和文化接纳的过程来融入当地社会［7］，即达到搬迁目标中的“稳得住”，如何缩短这个过程，使移民在新家园的生产条件、生活水平及社会关系尽快得以恢复和发展，也是移民安置规划中亟需解决的难题。

（6） 建立强有力的“中央统一领导”移民管理体制成为解决大坝加高工程移民问题的关键。世行、亚行移民政策充分肯定了移民规模较大的工程中建立专门的移民机构来解决有关移民问题的重要性。国务院于1993年8月19日公布施行的《长江三峡工程建设移民条例》明确了三峡工程移民安置工作实行中央统一领导、分省负责、县为基础的管理体制。国务院三峡工程移民开发管理机构主管三峡工程的移民安置工作。正是基于这种“中央统一领导”的管理体制，三峡工程百万移民安置工作得以顺利开展。南水北调工程作为我国重大战略性基础设施，跨越多个省（直辖市），各地情况差异较大，征地移民工作有着不同于一般水利工程的特点，移民类型和安置方式相对复杂，有必要借鉴三峡工程移民经验，建立“中央统一领导”的移民管理体制，制定移民安置管理办法，指导省级移民安置工作，监督移民安置规划的实施，研究协调重大问题。

3 规划对策

丹江口水库移民安置规划是在总结初期工程移民搬迁安置经验教训的基础上，针对丹江口库区以及移民的实际情况，根据当时国家对社会管理、资源环境保护，特别是农业发展、农民致富、农村建设的政策而提出。

3.1 外迁为主，省内安置

外迁为主是根据丹江口库区安置容量有限的实际情况以及丹江口水库作为水源工程的客观要求做出的必然选择。丹江口水库库周90%以上是农村居民，为使移民搬迁后的生活不低于原有水平，防止库周过度开发和挤占生产资源，保证库区自然生态环境良性循环，使库周农村可持续发展，农村移民必须以出县外迁安置为主。但是外迁对移民造成的文化断裂、语言差异、民俗和生活习性长期不易融合等问题在过往的水库建设中逐渐暴露，考虑到丹江口水库新老移民交织、故土难离的心态，加之社会环境、相关政策和指导思想的转变，类似长江三峡工程移民在全国范围内大规模的安置已难以实现。因此，出县外迁移民均在本省内进行安置，在一定程度上缓解移民社会融入问题，让移民更快安居乐业。

3.2 “有土安置”为主

丹江口水库的主要淹没对象在农村，农村移民是否稳定是库区和移民安置区长治久安的制约因素，而土地是农村移民赖以生存的根本。水利水电工程移民安置的宗旨是要恢复农村移民的生活条件和水平，丹江口水库农村移民的主要谋生手段是耕作，土地作为可重复利用的资源，不但可以解决农村移民的生产出路，还能解决其子孙后代的生存问题；另一方面，考虑到非农安置方式对移民的劳动和生产技能有一定要求，受市场大环境的制约，一旦经济形势不稳，移民容易受到冲击而陷入困境。从保障和维护移民利益的角度来看，丹江口水库移民需要采取以土为本、以农为本的大农业安置方式，以最大限度地恢复移民原有的生产生活方式，保障移民在恢复的基础上谋求发展。

3.3 创新外迁移民对接方法

丹江口水库移民安置初设规划确定的农村集中安置点有一千余个，涉及两省52个县（市、区），这些集中安置点条件不一：地形上有山区、丘陵、岗地、平原；区位上有城市规划区、城镇郊区、产业园区边、乡村；有经济发展快速的郑州市和武汉市，也有秦巴山连片贫困区。创新外迁移民对接方案［8-9］成为保障外迁移民顺利搬迁、促进外迁移民快速融入当地社会的关键。研究提出了多指标综合评价法来解决这一技术难题。从区位、经济发展水平、土地资源、基础设施状况、发展二三产业的环境和潜力、耕作习惯、生活习俗等方面，对集中安置点和移民村生产生活条件进行定量评价，按照“好对好、中对中、差对差”的原则，完成对接工作。采用多指标综合评价法确定移民对接方案，在我国水库移民规划工作中尚属首次。实践证明，该方法为公平合理地实现移民安置提供了科学依据，促进了移民工作稳定有序开展，社会效益显著。

3.4 妥善解决库区淹没线上老居民问题

丹江口库区社会的健康有序发展，既关系到广大移民群众的切身利益，也影响着库区经济社会的全面协调可持续发展。随着移民搬迁和水库蓄水，库周淹没线上老居民的生产生活困难问题将越来越凸显，若不进行妥善处理，他们可能会成为新的贫困群体，影响库区社会稳定。为此，原国务院南水北调办于2013年组织开展了丹江口水库建设征地移民搬迁后留置人口影响分析工作，提出重点解决库周淹没线上老居民的生产发展、安稳致富、生态建设与环境保护等问题，着力解决好与群众切身利益相关的出行难、饮水安全隐患、居住环境较差、生产资料不足等突出困难，采取多措并举、扶贫帮困与群众自力更生相结合的方式，实现群众生活有保障、就业有着落、致富有盼头、库区经济社会与保护水质的协调可持续发展。

3.5 提出政策优化建议，加大扶持力度

考虑到丹江口库区经济状况，当时的移民政策难以解决现实中急需解决的突出问题，规划时通过对已预见或可能出现的问题深入分析、认真研究和沟通，向国家提出了一系列创造性的政策建议［10-11］，对于促进库区经济发展起到了至关重要的作用。如：在全国率先提出将征地补偿费及移民安置补助费之和提高到被征地前三年平均产值的16倍，这一标准的提高使移民得到较大实惠，并被2006年版移民安置条例采纳；提出在移民概算中全额计列生产安置增补费，不但保障了移民在安置区能调剂到地，而且为移民安置后尽快实现产业结构调整和产业转移，发展特色经济和优势产业，实现移民富裕提供了条件；提出增列建房困难补助费的思路和补助标准，最终国家批准按人均24 m2砖混结构房屋计列建房差价11亿元，提高了移民搬迁的积极性，最终被写进了2006年版移民安置条例第三章第二十二条；除此之外，按每户4 m2标准计列移民村公益性墓地征地费，按每人0.15 m2标准计算移民新村村委会及文化活动室补助费，每户661元标准计列财产户物资搬迁费，对远迁移民的网箱、渔船、渔具给予适当补助，按两省标准调整有关税费，基本预备费提高1个百分点等，这些项目优化了当时政策，但均有效推动了现实问题的解决，最终得到国家批准，这些成功经验和做法在2009年修订的水利移民规范中也被及时地固化下来。

4 移民安置情况

4.1 管理体制

2003年7月31日，国务院成立南水北调工程建设委员会，南水北调工程建设征地补偿和移民安置工作实行“国務院南水北调工程建设委员会领导、省级人民政府负责、县为基础、项目法人参与”的管理体制，构建了由中央政府行政监管、省级政府和县政府3个层面组成的组织体系，以及项目法人的参与体系，既确保了党中央、国务院对工程建设强有力的指挥，又清晰地明确了各方的职责和权限，充分调动了各方积极性，使得各方在制度制定、前期决策、初步设计及实施期等各个阶段的权责明确，为工程建设的顺利进行提供了制度保障。

4.2 安置情况

移民工作转入实施阶段后，河南、湖北两省人民政府为实施责任主体。河南省根据移民任务量、难易程度等分批启动移民搬迁安置工作，自2009年8月16日启动试点移民搬迁，至2011年8月25日全面完成移民搬迁安置任务，历时两年，在全省6个市25个县（市、区）共建设208个集中安置点。湖北省按照“先外迁，后内安”的搬迁步骤，于2009年8月20日率先启动试点外迁，2010年6月10日启动大规模外迁，在全省9个市21个县（市、区）共建设192个集中居民点；2011年6月30日，内安搬迁正式启动，建设168个集中居民点；2012年9月18日，湖北省移民搬迁安置工作全面完成。

根据两省移民安置实施情况，农村移民大多安置在区位、水土资源、交通等条件相对较好的区域，搬迁后生产生活条件均有明显改善。搬迁后的人均耕园地数量约是搬迁前的1.07～1.53倍，土地质量也大幅度提高，移民房屋全部为砖混结构，且人均房屋面积增加到34 m2，安置点基础设施全面配套，教育、文化、卫生等公共服务设施更加便捷，居住环境实现了跨越式发展。除此之外，16座城（集）镇迁建工作按规划完成，161家工业企业完成了迁建、补偿；通过对库区的交通、电力、渠系网络进行复改建，库区专业项目功能得以恢复，库周单位、居民生产生活条件明显改善，移民安置规划的前瞻性和合理性进一步得到验证。

4.3 总体验收

2019年12月，水利部组织开展了南水北调中线工程丹江口水库移民安置总体验收（终验）工作，评定丹江口水库移民安置规划任务已完成，移民生产生活条件得到显著改善，收入水平达到或超过其原有水平，后续发展初具规模，社会治理稳步推进，移民正逐步融入当地社会，确定的安置规划目标基本实现［12］。实践证明，丹江口水库移民规划将国家移民政策和移民合理诉求有机结合，充分结合了地方各级政府和移民村迁安代表的意见，规划得到全面落实，安置成效显著。

5 结 语

2021年5月13日，习近平总书记在南阳市考察丹江口水库时强调，“要继续做好移民安置后续帮扶工作，全面推进乡村振兴，种田务农、外出务工、发展新业态一起抓，多措并举畅通增收渠道，确保搬迁群众稳得住、能发展、可致富”。2012年移民搬迁安置后，河南、湖北两省省委、省政府采取一系列措施，切实做好移民后续扶持工作，促进移民增收致富，丹江口水库移民生产生活水平总体上已超过原有水平，“搬得出、基本稳得住”的目标已经实现，社会总体和谐稳定，但从实际情况来看，受多次淹没、多次搬迁等影响，丹江口水库移民积累少、底子薄、收入水平与安置区原居民相比，仍存在差距，同时，库区基础设施发展相对滞后，留置人口生产生活问题较为突出，民生领域还有不少短板，集体经济仍然薄弱，还需要加大后续帮扶力度，促进移民和当地经济社会稳定、快速发展。

参考文献：

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［11］ 翁家清，李彦强，袁志刚，等.丹江口水库移民安置规划与实践［J］.人民长江，2013，44（2）：26-29，37.

［12］ 中华人民共和国水利部.南水北调中线工程丹江口水库移民安置通过总体验收［EB/OL］.（2019-12-12）［2022-06-14］.http：∥skym.mwr.gov.cn/skym/ymaz/201912/t20191212_1374542.html.

（编辑：李 晗）

Abstract：

Danjiangkou Hydro-complex is the only large-scale project in China，which is divided into two phases：the preliminary project phase and the dam heightening project phase.It has raised the normal water level for many times，and has many batches of immigrants.The time span is as long as half a century.Based on the characteristics of Danjiangkou Reservoir flooding and resettlement of migrants，this paper expounded the problems and challenges faced in the process of planning at that time，focused on how to properly settle the migrants，and summarized the countermeasures adopted in the planning.The prospective and rational nature of the planning response was verified by the resettlement situation.It provides useful reference for the planning of land expropriation and resettlement and the formulation of relevant policies for the construction of large and medium-sized water conservancy and hydropower projects in China in the new era.

Key words：

reservoir migration； reservoir flooding； plan and countermeasures； resettlement of migrants； Danjiangkou Reservoir