适应气候风险的韧性城市治理双体系建设

李国庆 李紫昂 邢开成

关键词 气候风险；城市适应；智能技术体系；智慧社会体系

中图分类号 C91 文献标志码 A 文章编号 1002-2104（2023）04-0001-12 DOI：10. 12062/cpre. 20230203

2020年1月出台的《河北雄安新区启动区控制性详细规划》指出，高标准高质量规划建设雄安新区，是在中国特色社会主义进入新时代、深入推进京津冀协同发展的大背景下，习近平亲自谋划、亲自决策、亲自推动的一项历史性工程。2022年2月，国务院印发《“十四五”国家应急体系规划》，全面部署“十四五”时期安全生产和防灾减灾救灾工作，风险应对成为时代课题。应对以极端气候风险为典型的自然灾害的能力现代化，是城市建设的重中之重。实现雄安新区千年大计的战略构想，必须深入研究气候变化背景下雄安新区安全运转面临的日益加剧的极端气候风险挑战。为此，需要科学评估雄安新区极端气候风险趋势，提出极端气候风险的适应模式，为雄安新区高质量规划、建设和运行提供科学支撑。

该研究的目的是确立应对极端气候风险的治理体系框架，提出信息化、智能化应用技术，进而确立雄安新区气候风险“双体系”适应模式的建设路径。“双体系”适应模式由两个体系组成：一是智能应灾技术体系，具体路径为灾前建设拥有自主应灾能力的基础设施系统、区域能源管理系统、各部门相互联系且功能互补的分析、决策与联动控制机制。二是智慧应灾社会体系，具体路径为预先搭建以政府为核心的公助体系、以社区和单位为核心的共助体系、以个体与家庭为核心的自助体系。

1 文献回顾

1. 1 韧性概念

韧性一词源自拉丁语“resillo”，语意为“回弹”，即“快速回到原来的状态”［1］。韧性这一概念被广泛应用于多个领域，最早被用来表示弹簧的特性，被物理学家用以描述材料的稳定性和抗外部冲击力的能力。在19世纪中叶，韧性被应用于机械学，形容金属受到外力作用变形后恢复原本形态的能力。随后在20世纪40年代，在心理学和精神病学领域，韧性概念被应用于对因遭受不良事件而产生心理创伤者的研究［2］，韧性概念逐渐得以具体化。20世纪60年代，韧性概念被引入生态学领域，用以描述生态系统维持的稳定状态。1973年，加拿大生态学家霍林首次将工程韧性（Engineering Resilience）和生态韧性（Ecological Resilience）加以区分，系统区分了两个阶段韧性的不同特征，实现了由单一均衡向多种均衡状态的认知提升，但两者的共同点仍在于追求系统的均衡状态，强调快速降低受损程度和迅速恢复能力。

随着社会系统日益复杂，学者进一步修正了韧性的内涵，提出了演进韧性（Revolutionary Resilience）以满足当今复杂系统的需求。演进韧性又称为社会-生态韧性（Socio?ecological Resilience），承认系统自身的动态复杂性，不再追求系统所谓的均衡状态，转为追求系统在经受外部干扰时的适应能力和自主转换能力。Folke［3］将演进韧性定义为“韧性是和持续不断的调整能力紧密相关的一种动态的系统属性韧性”。Walker等［4］提出了韧性的内涵需要服务于系统的动态特征，并赋予了演进韧性三个相关属性：韧性、适应性和可转换性。由此，韧性概念得以迅速普及，并广泛应用于灾害管理、气候风险、城市规划等领域，建设韧性城市的时代性议题应运而生。

1. 2 韧性城市

城市是人造的复杂社会生态系统，承载着自然生态和人类活动的双重功能。近年来，人口不断向城市聚集，城市承载的各项功能体量不断扩大，城市面对不确定性风险的暴露度和脆弱性呈现快速上升趋势。城市面临以极端气候为代表的不确定性风险，其所造成造成的损失愈发巨大。传统的应急管理理念无法满足城市发展与安全的需求，韧性城市成为目前风险社会背景下城市面临不确定性扰动的解决方案。

地区可持续发展国际理事会（ICLEI）于2002年首次在联合国可持续发展全球峰会上提出“韧性”概念，同时提出了建设“韧性城市”的倡议主张，并将其定义为“城市能够凭自身的能力抵御灾害，吸收灾害，减轻灾害损失，并从灾害中快速恢复过来”。随后，韧性联盟［5］（ResilienceAlliance）將城市韧性定义为“城市系统消化、吸收外来干扰并能保持原来结构、维持关键功能的能力”。

美国城市规划学者戈德沙尔克［6］2003年对韧性城市展开了详细论述，指出韧性城市是由物质系统和人类社区共同构成的可持续网络。这一定义中包括两个视角，一是物质视角，二是社会视角，二者共同奠定了韧性城市的基础要素和建设维度。物质系统是城市自然环境和人造设施的集合，是城市的生命脉络；社会系统则由制度体系和人类社区构成，是城市的中枢系统，直接影响着城市面临突发扰动时的决策过程、反应速度和行动效率。同时，城市的社会系统指导着物质技术系统的作用发挥。

相较于戈德沙尔克的综合建构方式，物质系统和社会系统也分别成为韧性城市的研究焦点。Lavaka等［7］认为提高基础设施韧性是提高城市安全的关键要素，而Ireni?saban［8］通过对美国墨西哥湾飓风、印度尼西亚苏门答腊地震和中国汶川地震的比较分析，认为培养信息灵通、有能力和积极参与的社区是韧性城市建设的有效途径，提出了“社区驱动的抗灾”的理念。

韧性城市与传统的应急响应从属不同范畴，特指城市系统基于事前嵌入城市灾后复兴规划与修复工程规划的科学规划，在城市遭遇突发风险时，能够在维持其基本结构和功能的前提下，主动吸收风险冲击，快速恢复灾前状态，并拥有从灾害中实现城市自我优化提升的能力。

有别于应急管理，韧性城市关注城市应对风险的事前、事中和事后全过程，强调韧性需要确保城市同时拥有维持力、恢复力和转型力这三种能力。Cutter等［9］认为，具有韧性的城市需要城市系统拥有对灾害响应和恢复的能力，包括吸收灾害影响、应对极端事件的内在条件和重组、改变、学习以应对威胁的能力。仇保兴［10］在其韧性城市理论模型中提出在实际建设过程中，韧性体现在三个层面，分别是结构韧性、过程韧性和系统韧性，以此实现韧性在灾前、灾中和灾后的三阶段全覆盖，进而以系统视角分析韧性城市，认为各个部门和相关机构之间的有效联结是城市有效抵御未知风险的关键所在。

由气候变化引发的极端气候风险是城市面临的不确定性风险之一。目前，极端气候风险频率加快，北京7·21特大暴雨（2012年）、郑州7·20特大暴雨（2021年）等灾害事件造成了巨大财产损失和人员伤亡，适应气候变化成为保障城市可持续发展的必要条件。适应气候变化是指通过调整自然系统和人类系统，以应对实际发生的或预估的气候变化或影响［11］。气候适应型城市需要建立起循环的动态过程以进行气候风险管理［12］，将气候风险适应直接纳入城市规划之中［13］。

目前，城市适应气候风险的研究主要集中在城市暴露度和脆弱性分析、城市风险治理和应急管理，多为单一维度和阶段性的探讨，缺乏对能够全方位覆盖灾前防灾、灾中抗灾、灾后恢复的城市适应气候风险模式的探讨。文章以雄安新区为例，探索建立雄安新区气候风险适应模式框架，从雄安新区面对的暴雨洪涝、高温热浪和重度雾霾三种极端气候事件入手，提炼气候风险适应中的物质应对范式和社会应对范式，提出以智能技术和智慧社会“双体系”建设为基本路径，建立雄安新区过程性适应模式的应灾机制，最终构建以技术体系和社会体系为核心的韧性城市气候风险适应模式。

2 雄安新区极端气候风险评估

气候风险适应模式研究首先需要深入分析当地基于暴露度和脆弱性的气候风险，雄安新区的极端气候风险评估从暴雨洪涝、高温热浪和重度雾霾三种极端气候风险入手，预测未来极端气候事件的变化趋势，评估极端气候风险对雄安新区不同地区的影响程度。

2. 1 暴雨洪涝风险预测

据统计，自1960年以来，雄安新区暴雨日数和最长连续降水日数有减少趋势，降水量总体稍呈减少趋势，尽管年际波动剧烈，但短历时极端强降水呈现增加趋势（图1—图3）。

基于历时降水数据和下垫面数据拟合进行新区内涝风险评估，结果显示，安新、容城和雄县建成区多处于内涝风险低的区域，部分建成区内涝风险可达中等风险。内涝风险高的区域多位于新区北部和东南部。对比雄安新区规划图可见，起步区所处区域局部内涝风险较低，但大部分位于内涝风险中和高区域，且有部分区域处于内涝风险极高的地域（图4）。

新区位于大清河中游，全年降水70% 以上集中在7月和8月，上游山区源短流急，极端强降水导致的暴雨洪涝对新区的威胁，在生活层面对新区居民的生命财产安全构成潜在风险。

2. 2 高温热浪风险预测

基于国家气候中心区域气候模式（RegCM4. 4）6. 25 km高分辨不同排放情景气候预估数据的气候变化评估结果显示，从雄安新区整体尺度来看，1991—2050年不同重现期年最高气温在RCP4. 5情景下增加1. 8℃，在RCP8. 5情景下增加2. 3 ℃（表1）。

1991—2050年，RCP4. 5情景下雄安新区大部分区域不同重现期年最高气温增加1. 5 ℃以上。RCP8. 5情景下雄安新区所有区域不同重现期年最高气温增加1. 9 ℃以上，且南部增加幅度高于北部（图5）。

从雄安新区整体尺度看，1991—2050年不同重现期年最长连续高温日数在RCP4. 5 情景下增加1. 6 天，在RCP8. 5情景下增加2. 5天（表2）。

1991—2050年，RCP4. 5情景下雄安新区南部和西部不同重现期年最长连续高温日数增加1. 5天以上，北部增加0. 9～1. 5天。RCP8. 5情景下雄安新区大部分区域不同重现期年最长连续高温日数增加2. 5天以上，东南部增加1. 6～2. 5天（图6）。

综合RCP4. 5和RCP8. 5情景下不同重现期年最高气温和年最长连续高温日数的变化量，未来整个雄安新区高温灾害危险性变化较大，高温灾害的危险性较高。

2. 3 重度雾霾风险预测

雄安新区地处太行山背风区，年平均风速仅为1. 63 m/s，风速低于1 m/s的小风出现频率为28%，尤其是秋冬季没有冷空气影响时，静稳天气较多，大氣自净能力弱，不利于大气污染物消散，重度雾霾风险高。河北中南部的石家庄和保定、雄安等地大气自净能力在京津冀地区最低（图7）。

1961—2018年间，雄安新区大气自净能力呈下降趋势，下降速率为3 t/km2/d（图8）。1961年以来，雄安新区秋、冬季重污染以上气象条件出现的总频次呈明显增加趋势，平均每10年增加2次，最多达到21次（1990/1991、2004/2005和2007/2008年的秋冬季），其中严重污染气象条件发生频次最高为7次（2011/2012年、2015/2016年秋冬季），如图9所示。

雄安新区地势平坦，水系发达，空气湿度大，秋冬季夜间辐射降温幅度大，全年主导风向为西南-东北向，局地低空风场的风向呈顺时针转动的日变化特征。新区建设在加强零排放治理的同时，还需要控制周边城市尤其是北京、天津和河北南部重点城市的大气污染传输，以保证雄安新区空气质量达标，减少重度雾霾天气的次数以及对各行业的影响。

随着“双碳”目标的确立，河北省节能降污协同治理力度将进一步加大，大气环境有望得到根本改善。但在全球气候变暖背景下，极端气候事件导致的重度雾霾问题仍不可忽视。

3 智能应灾技术体系构建

基于上述气候变化背景下暴雨洪涝、高温热浪和重度雾霾等极端事件对雄安新区的影响分析，结合未来极端气候事件的变化趋势以及雄安新区中长期规划所能判定的暴露度和脆弱性的风险预估，为确保“千年大计”的雄安高质量发展，必须践行“坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变”的新理念，构建雄安新区以智能应灾技术体系和智慧应灾社会体系的“双体系”为主轴的气候风险适应模式。智能应灾技术体系主要关注城市应对风险过程的技术韧性问题，要确保城市面临突发灾害时拥有静态基础设施的抵抗力和动态城市运转的维持力。

3. 1 结构性技术体系

结构性技术体系以基础设施为核心，指城市在灾前嵌入的一整套技术体系，是应对极端气候风险的物质基础。随着暴雨洪澇、高温热浪等极端气候事件发生频次的增加，城市基于历史的气象、水文和地质资料制定的应灾技术标准已经无法适应气候变化下的极端气候风险，需要按照气候风险预估数据调整防灾规划，新建未来城市需要从技术层面建立应对气候风险的技术体系，提升城市基础设施生命线的韧性。

3. 1. 1 重视城市空间韧性规划，筑牢基于流域的自然疏浚系统

气候风险应对已经成为城市规划的重要内容。一般来说，在规划选址阶段应尽量避开历史上有记录的气候风险多发地区，但随着未来不断加剧的极端气候风险，亟须把自然灾害减缓与极端气候风险适应措施嵌入城市规划，其中，基于流域走势设计疏浚系统以应对暴雨洪涝，基于盛行风向设计城市通风廊道以应对高温热浪和雾霾灾害是核心思路。

基于流域的自然疏浚系统建立在“边缘适应”理论之上。城市是各类自然与人工生态系统的交界点［14］，城市基础设施需要借助自然环境，优先布局［15］。雄安新区城市应灾规划重点是应对山洪的防洪大堤建设，目前环起步区百里生态防洪堤工程已经建成，具备200年一遇防洪能力。未来应对内涝重点在于给内涝积水找到出口，基本思路是认识到问题“表象在河流、根子在流域”，加强大清河流域下垫面治理，让流域畅通，充分发挥排涝功能。流域是由分水线所包围的河流集水区，是人类文明的摇篮和中心，也是人与自然和谐共生的空间载体和基本单元［16］，流域系统治理要对“上下游、干支流、左右岸”统筹规划。

雄安新区所在白洋淀上承九河、下注渤海，属海河流域大清河南支水系，流域面积31 200 km2，涉及38县（市、区）。上游从北、西、南三面接纳瀑河、唐河、漕河、潴龙河等九条较大的河流入湖，形成雄安新区发展的重要生态水体。其下游通过湖东北的泄洪闸及溢流堰经赵王新河，汇入大清河，最终从海河闸枢纽汇入天津海河。历史上大清河中下游洪涝灾害频繁，在人类活动和气候变化的影响下，白洋淀生态系统破碎严重，历史上的143个淀泊仅剩下不到40个，湿地面积大幅度缩小，地下水系断裂严重。在推进白洋淀环境综合治理的同时，修复生态系统是流域治理的首要课题。基于流域生态系统的风险评估和空间布局具有较高难度，涉及政府部门、研究机构、公众和企业等多个利益群体，需要各地区打破行政分割，建立健全流域协同治理工作机制，加强全流域自然疏浚系统建设。

3. 1. 2 确保城市生命线的应对洪涝能力

城市生命线是指对城市安全具有直接影响的能源、交通、物流基础设施，包括水电路气房讯邮，是城市应对以暴雨洪涝为首的极端气候灾害的最前线。新区起步区和外围组团的城市排水系统已先行布局完毕，其中容东片区截洪渠先期开工建设，通过上蓄、中疏、下排工程手段确保启动区建设，后期管理需要确保城市排水系统和各个设施的功能稳定性，定期巡检及清疏排水管道，及时通泄水孔，防止管道堵塞，确保汛期排水畅通。

暴雨洪涝对雄安新区生命线威胁最大的区域是位于起步区百里防洪大堤之外的白洋淀淀区以及南部特色小镇，二者地势在新区中最为低洼，海拔高程仅为7～9 m，对水电路气房讯邮设施的影响需要高度警觉。此外，须确保避难设施的安全性，作为避难场所的绿地和公园高程需达到防洪标准，且须确保固定避难场所服务半径不超过1 000 m的基准。对建筑工人营地除注重交通可达性，更需要高标准建设防灾设施，加强对建筑工人的防灾应急知识和安全防护宣传，定期举行防灾演练。

3. 1. 3 把防灾能力现代化作为地下空间建设的首要标准

新建城市普遍高度重视地下空间开发利用。作为未来愿景城市，雄安新区将建设地下城、地上城和云上城“三城”共存的立体城市，其中的地下城是近期开发重点。按照2020年《河北雄安新区启动区控制性详细规划》第99条，启动区地下空间鼓励开发浅层、适度开发次浅层。地下空间分区利用，浅层空间主要用于商业、娱乐休闲和人行通道；次浅层空间以市政设施为主，包括公共廊道、地下轨道交通。地下空间开发有利于降低地面空间的容积率，同时缓解城市热岛效应。

然而，城市地下空间的水文地质排水作用较小，需着力依靠城市排水系统，地下空间面对突发灾害的脆弱性较为显著，暴雨导致地下基建瘫痪、人员伤亡的情况时有发生。郑州“7·20”特大暴雨导致地下空间溺亡39人［17］，《河南郑州“7·20”特大暴雨灾害调查报告》显示，这场灾害总体是“天灾”，具体有“人祸”，特别是发生了地铁、隧道等意外伤亡事件。积水导致全市一半的小区地下空间和重要公共空间受淹，多个区域断水断电断网，地下室、地铁、桥涵和隧道成为人员水淹溺亡的主要空间。

地下空间面对极端气候的防涝技术难度巨大，为此关键设备的配置首先要尽量避免放在地下，其次，需要修订安全标准，高度重视地下交通的防涝措施，避免天灾与人祸继发致灾。

汲取郑州等地的经验教训，雄安需要建设有防灾能力的地下空间。首先，需要在规划建设阶段高标准排除灾害隐患，确保地下空间排水系统能力高于历史最大降水量。其次，确保电力供应至关重要。雄安新区需要设定在外来送电中断和本地电力设施失灵情形下，建立以新区自身为主体的自主创能、储能和节能设施。同时，为确保安全，发电与通信等关键设施需要建在地面上。再次，要建立地上-地下联动预警机制，在地表积水达到警戒线时关联地下空间进行预警，及时疏散人员。

3. 1. 4 健全气象预警信息决策与红色预警“叫应”机制

在极端天气的气象预报与风险会商、预警响应与防御部署、应急响应与排除内涝、响应升级与抢险救援、响应终止与灾后部署5个阶段中，依据先端气象科技观测数据提供极端气候风险区域精准、时间精准、强度精确的气象预报、灾害预警、信息共享和服务建议仍然是世界性难题，气象服务是防灾减灾的首要防线。

建立健全气象部门直达基层责任人的红色预警“叫应”机制，其核心是高频次发布监测预报预警信息，递进式提示高级别预警发布后的应急响应行动措施，确保防汛措施关口前移。

建設雄安新区及时的信息决策智能技术体系。信息引导缺位是重要的致灾因素，在灾害来临前后，居民不能及时获得正确的信息引导，是导致避难行动失误的重要原因。信息决策的精准性和及时性是实现这一目的的关键，不仅要引导具体的应急救灾行动，更要发挥舆论引导作用，建立居民正确的心理预期。赋予应急管理部门权力，及时通过平面媒体和电视、广播、手机等网络信息平台，按照“宁可十防九空，不可失防万一”的“十防九空”原则第一时间发布灾害信息。

3. 2 过程性技术体系

过程性技术体系以能源网络为支撑，要求在灾害来临时，城市能够维持其基本运行，保持顺畅运行状态，并能及时恢复因突发冲击而导致的部分失灵功能。

建立区域能源管理系统，利用分布式电源和输电线实现街区间电力融通。该系统的最大优势是电力控制技术在灾害发生时可以通过“特定供给”向住宅街区提供基本电力供应。以日本为例，千叶县柏叶智慧城市的电力融通设计理念体现在紧急状态下的抗灾能力强化。当城市因突发灾害冲击而导致供电中断时，分散设置于各区域的发电蓄电设备的电力将作为“特别供给”输送到维持生活必需的设施。商务区发电蓄电设备的电力供给居住区的电梯、公共照明、集会会场等公共设备使用。“柏叶智能中心”构建了连接各类设施和电源设备的区域能源管理系统（AEMS），实现区域能源管理一体化。此外，“柏叶智能中心”还可收集灾害信息，在灾害发生时优先保障生命线设备供电［18］。

借鉴相关技术经验，以气象灾害防御指挥部与新区防汛抗旱指挥部为核心的雄安“智能城市应灾指挥中枢”需高度重视强化气象预警和防汛应急响应状态下的区域能源管理体系。确保新区在紧急状态下能够合理协调能源输送，维持生活和工作的正常运转（图10）。

3. 3 系统性技术

技术系统性的关键在于建立静态结构与过程性之间的关联、建立子技术间的替代性。为达到该目的，城市需要提高绿色基础设施的互联互通和多功能性，通过空间嵌套和冗余实现功能协同。从系统性看，需要建立“雄安智能风险防控指挥中心”承担整个区域的风险信息收集与分析、能源调配，为社区和城市正常运转提供中枢控制，健全雄安新区“一中心四平台”的信息分析、决策与联动控制机制，夯实数据基础，建成联动畅通的“云上城”，全方位借助气象、环保、交通等多部门数据，全域感知能源、交通、水文、医疗等城市子系统，实现各部门的功能互补，形成城市有机系统。

4 智慧应灾社会体系构建

智能应灾技术体系是维持城市运转的各项智能化工程性和技术性手段，在规划建设、灾中与灾后恢复阶段强化城市风险预防、抵御与复原能力。智慧应灾社会体系则主要关注城市应对风险的社会韧性，通过构建应对自然风险与社会风险的管理制度与组织架构，提升政府、社区、家庭及个体的应灾能力。智能技术体系和智慧城市社会体系的有效结合能够全方位、多角度提升城市应对风险的能力，形成城市韧性建设与管理的新范式。

4. 1 公助体系：城市公共安全体系

韧性城市的功能不仅体现在灾中救助过程，更体现在灾前和灾后阶段。韧性城市社会评价指标包括地区经济能力、社会人口能力、社区参与能力三个维度［19］，而这些韧性城市指标的实现，均需以政府为主导辨析社区居民的脆弱性，强化社会整合。城市经济社会的整体发展水平决定着灾前规划、灾中救助和灾后恢复的能力。

4. 1. 1 灾前的组织统筹机制

灾前阶段公助系统的核心功能是健全当地的灾害识别图谱，精准预测当地各类风险，完善防灾力评估体系，提高信息采集能力，对未来气候风险可能产生的对于生命和建筑的破坏，按照时间序列排列出与所处环境相对应的可能发生的风险链等。

（1）组织构成与统筹机制。在倡导多元主体风险共同治理的今天，城市各级政府机构仍然是智慧应灾社会体系的主体力量。完善应急处置机构，强化风险管理主体责任是风险适应体系的灵魂，是建设韧性、安全、安心的城市环境的组织保障。

组织体系需要以城市应急管理部门为核心，搭建独立、专职、高级别的城市应急管理指挥系统统一部署，将应急部门从多个职能部门中垂直单列出来，建立高于各职能部门、相对独立的城市应急管理系统。城市应急办的直接进驻有利于应急管理和社会管理的有机结合，高效协调解决各类突发事件，推进应急管理能力现代化。

雄安新区筑牢风险管理相关各部门的联动机制至关重要。目前，新区最权威的应急管理机构是防洪抗旱指挥办公室（防指办），应急管理局、气象局、防汛办、气象灾害防御办等机构基本得以建立，雄安新区防汛抗旱指挥部和雄安新区气象灾害防御指挥部也在开展暴雨洪涝防汛综合应急演练，但信息系统、沟通协调、资源共享等部门的常态协同能力存在短板。一个有效的指挥机制是政府相关职能部门进驻城市应急管理指挥中心合署办公，形成各级各类突发事件和安全事故应急体系，确保突发事件发生后能够多方共同救援，充分发挥专业救援经验，避免次生灾害发生。

（2）实施按时间系列的灾情预判，提升应灾精细化程度。雄安新区在未来30年将长期处于城市新建与社会重组过程，应急管理部门首先需要对当地的潜在灾害风险作出精细化评估，进一步提升及时灾情信息采集能力；预测未来气候风险对居民和建筑可能产生的影响，按照时间顺序依次排列出当地可能发生的继发性气候灾害。根据各种历史数据与气象资料，预测不同区域的风险类别与风险等级，绘制灾害地图，对于结构或地形较为复杂的建筑和区域，在建筑外体和道路上绘制特殊标识，对各类应灾物资进行合理储备，确保突发情境下物资及时、有序调配。

（3）加大新闻报道透明度和权威度，正确引导社会关切。信息传播的作用首先是及时发布风险信息，细化信息传播渠道，提升信息传播时效性。广播电台直播间在第一时间发布避险指南、城市交通、水电供应等信息，及时引导舆论导向，确保民众面对灾情科学理性认识，培养从容应对的心理韧性，为政府公助系统发挥作用提供保障。

与此同时，要避免由灾情引发的社会焦点新闻热度时高时低，导致民众缺乏科学预估灾情进程的依据，对于生活恢复常态缺乏预期，从而引发社会民众种种猜测、流言和误解，经由自媒体广泛传播后，造成“风险的社会与恐惧的人”现象。灾中灾后的生活失范状态要求政府发布权威信息以帮助公众建立对未来的预期。新闻报道需要加大宣传力度，针对灾情时期社会关注热点，尤其是公众关注的日常生活物资供应保障和基本生活物品价格水平管控、复学信息等，有效回应社会关切，帮助民众建立正确的心理预期至关重要。

4. 1. 2 灾中、灾后的过程管理

灾中阶段公助部门的核心职责是协调政府部门之间、城市与社区之间的联动，实施信息发布、避险决策、防灾设施运转，确保生活、医疗急救物资及时运送。同时有效识别不同空间中人群的暴露度与脆弱性，对脆弱群体实施重点救助。

（1）遵循“十防九空”原则，确保灾情果断决策、信息及时发布。雄安新区需要建立完善的信息发布系统，赋予专业机构依据灾情预警标准向社会披露灾情信息的权力，以保障灾情信息传递的及时性；提高发布规格，气象和防汛等相关部门在主要电视频道召开“紧急警报”发布会，通报灾情预测，最大限度告知居民灾害可能发生的时间、空间范围、受灾程度，提示避难路径，确保灾情应对决策落在实处。

（2）制定避险人员转移预案，提高应急物资保障能力。政府各级应急管理部门须时刻关注预警信息发布，根据灾害风险等级评估情况，对可能发生的暴雨洪涝等灾害制定人员转移预案，明确责任主体、转移对象、转移地点、转移路线等内容，确保人员转移及时。同时，完善应急物资管理制度建设和信息化建设，建立政府、社会、家庭储备等多种形式应急物资储备体系，结合中心避难场所建设应急物资储备库，理顺灾中物资储备、调拨、运输各个环节，确保应急物资的保障能力。

（3）灾后有序重建，提升群体韧性。灾后复兴阶段的重点，是按照社会韧性建设原则，高度关注导致风险脆弱性的社会文化因素。

灾害情景下的人员脆弱性主要来自于外部生存“资源”可达性难易程度以及自身耐灾的综合素质。首先，群体脆弱性受人口年龄结构、收入水平、教育水平和流动性等维度影响，需要充分评估新区的各类脆弱人群，切实做好预案。其次，新闻媒体要加强疏导公众情绪，维护社会信心。同时，要普及灾情防控法律知识，明确公众防灾的法定义务，提高公众的防灾责任感。

4. 1. 3 系统性协调机制

系统性协调的首要内涵是推进结果性防灾，综合培育城市防灾力。城市韧性与该城市的经济社会发展水平密切相关，经济社会发展水平的提升对社区的备灾应灾能力、应灾物资储备、社区组织协调能力具有极强的促进作用，能够显著提升城市的应灾能力。

4. 2 共助体系：社区与单位组织的共同安全体系

社区在城市中具有基础性角色地位，既是风险后果的最直接承担者，也是风险预防与事后恢复的主体性参与者。在遭遇突发灾害时，同一社区的居民可以实现信息共享和相互救助。城市应灾和救助专业机构是城市应灾主体，但同时需要注意，在城市应灾过程中，社会组织和城市居民同为有效救灾主体，需与相关专业机构一同规划，在确保由政府主导的公助力量基础上，建立由社会组织和社区居民参与的共助体系。

4. 2. 1 组织结构与应对思路

自然灾害无法抗拒，但是城市和社区的应灾能力和恢复能力可以通过风险韧性规划管理加以提升。社区韧性指社区组织动员居民备灾应灾的能力以及社区在灾后重建过程中的居民参与平台作用。雄安新区社区的特殊性在于除常态社区之外，还拥有“建设者之家”这一特殊人群营地，需要予以充分考虑。

首先需要制定社区防灾预案。城市要以社区为单位建立起具有针对性的应灾预案、受灾者生活支援对策以及社区恢复方案。同时，社区要对潜在的灾害风险进行持续性宣传，定期组织居民进行风险演练，确保社区在遭受突发灾害事件时居民能够平稳应对，维持基本秩序。2021年8月雄安新区发布《雄安新区社区及家庭应急物资储备建议清单》，规范了社区的应灾物资储备，详细罗列了应急物品、应急工具、应急医用药品清单，旨在为应急处置、应急保障及自救互救提供保障。

其次，社区的灾害韧性建立在社区气候风险脆弱性评估与灾害图编制能力基础之上。社区作为灾害图（Hazard Map）的编制主体，要在地图中清晰地标明灾害的发生地点、受灾范围、受灾程度，以及最近的紧急避难场所、到达场所的避难路径，以此作为应对突发灾害的标准化管理前提。此外，还需开发灾情下老年群体也可以利用的避难信息查询界面，提高危机管理与抗风险能力，作好避难前期准备。

再次，加强社区社会资本建设。社区社会资本是应对突发灾害时的有效力量。雄安新区作为一个先解构再结构化的新型城市，为应对建设期的极端事件冲击，新区要从中长期视角建设智慧韧性社会体系，尽快将新区的联结状态从松散转变为紧密，以此加强城市对潜在未知灾害风险的应对能力。

由居民之间相互关联、相互信任构建起来的邻里网络是居民应对各类风险灾害的强有力支撑。雄安新区社区居民的异质性较高，尤其是原有居民的亲属纽带由于居住分散出现断裂，更加凸显出邻里关系的重要作用。邻里网络不仅能够有效傳达风险信息与防灾知识，还能够在风险发生时提供物质援助与精神支持，提升社区韧性。

4. 2. 2 从灾中到灾后的风险过程管理

韧性社区构建在时间维度上涉及事前性恢复、过程性防灾和结果性防灾。过程性防灾作为最关键的环节，社区作为灾害发生的空间载体，城市基本秩序维持需要社区的及时响应。

第一，发挥社区自身力量，弥补公助的失灵。灾害发生时，需要社区的多元主体积极响应，社区党组织与社区居委会、业主委员会和物业公司分别发挥指挥引领、配合协调及资源保障功能。社区还需要组织个人和驻区单位参与社区减灾应灾规划，确保居民熟悉避难场所位置和转移方式。同时，社区通过购买公共服务，事先规划民间志愿救援队在灾中参与救援，以弥补政府救援的未达之处。

第二，新区重组社区要重点关注脆弱人群，对老人、儿童、残疾人等脆弱群体进行信息备案，定期开展社区应急演练与宣传教育培训，确保灾害来临时引导脆弱人群有效应对，自救互救。

随着新区大型安置区陆续建成，居民以随机抽签方式入驻新社区，原有的熟人社区被打乱，导致重组社区呈现家庭“原子化”特征。这种情况致使社区自身集体行动的能力欠缺，信息交流能力较原先有所减弱。社区需要重点重建互助互救模式，通过创造交流机会、改善网络等措施增强居民间的相互联系，拓宽社区线上线下信息交流渠道，提升有效信息传播速度，由此加强重组社区居民在灾中互助的参与度。

第三，提升建筑工人群体的应灾能力。作为长期处于建设周期中的城市，新区建筑工人这一特殊群体将长期存在。“建设者之家”作为建筑工人的居住社区［20］，须建立防灾应灾联络网络，做好营地和工地联动的应灾对策。

4. 2. 3 系统性协调机制

社区作为风险发生的重要场所，不仅是风险的最直接应对者，更是风险预防与事后恢复的主体性参与者，韧性社区建设迫在眉睫。中国的社区是一个集“管治”“服务”与“自治”于一体的社会单元，多个主体共同参与社区事务治理。社区党组织与社区居委会一方面要积极响应政府对各类自然与社会风险的预防、应对与恢复举措，实现社区与政府的联动；另一方面及时上传基层的应险信息与资讯，以便政府部门及时调整战略方案，保障风险应对的高效性。社区居民不仅是社区治理机构的被组织者，还应该发挥个体之间的共助力量和风险救助的地方性知识，在风险应对过程中提高自救与互救能力，减少风险所带来的各种威胁与伤害。

社区的风险应对与韧性能力提升亟须各个治理主体的力量贡献与通力合作。社区并不是一个个孤立的组织单元，在各地推进“十五分钟生活圈”建设的背景下，社区与周边商业组织的联系也需要进一步加强。社区周边商业组织对建立公共安全具有重要作用，特定的空间场域是社会活动发生的重要条件，这些组织不仅满足了社区居民的日常生活需求，还为居民提供了社会交流与互动的场所［21］。通过与周边组织之间的生态平衡与联结，社区能够进一步提高应对各类风险灾害的能力，推动韧性社区建设。

4. 3 自助体系：个体与家庭的自身安全体系

在风险应对过程中，个体是直面风险的第一主体，特别是重组社区中脆弱性强的老龄人口的自助能力提升更为关键。面对极端气候的潜在风险，家庭和个体生活者自助能力的培养是推进韧性社区和韧性城市建设的重要支柱。建立家庭自助体系应对风险的能力，能够有效完善韧性社区建设，形成家庭、社区、政府三级有效联动的应对风险机制。

4. 3. 1 基于居民空间移动惯例的适应模式

空间分化是城市的典型特征，人的日常移动惯例是制定风险应对的空间秩序。新区需对作为第一空间的家庭空间、第二空间的工作空间，以及作为城市漂流地的第三流动空间进行分类评估，并制定相应预案。

城市生活者的空间移动单位是个体，应对突发的极端气候风险，需要个体视角的风险适应模式。个体适应要点一是提升风险识别防灾意识，二是提升避难能力，增强自我安全防护和应急技能，核心是熟知避难场所和逃生路线，懂应急、能应急。三是建立公助体系、共助体系对自助体系的支持网络，及时传递信息，避免孤岛效应，帮助个体认识所处环境，作出正确预判和自救决策。

4. 3. 2 过程性防灾

极端气候风险中的自助包括居民平时的生活环境质量提升、风险应对信息保障和避险自救能力强化三个方面，还体现在风险发生时确认人身安全、收集风险信息和寻求风险救助三个方面以及灾后的生活环境重建［22］。以家庭为单位的自助模式建立，一方面需要提升个体和家庭在应对风险时的自助能力；另一方面，家庭自助能力提升是韧性社区在人员组织管理、系统性应对风险时开展高效工作的保障。因此，家庭自助需要与社区共助协调，在应对风险中的事前预防、事中应对和事后恢复全过程中形成系统运行的韧性社会自助和共助体系。

4. 3. 3 系统性协调机制

灾害自助概念尤其强调自助与公助、共助之间的系统性联动。2014年日本发布《地区防灾计划指南——面向地域防灾力提升与社区活力增强》，对地区居民的共助防灾活动提供援助的要点是市町村制定市防灾计划时，首先动员居民和地方民间团体自下而上制定生活化的灾害预案，把核心部分纳入地方自治体防灾计划，切实把居民确立为防灾计划的实施主体。加强政府与社区居民的互动和联系，把居民个体、家庭与社区、政府联系起来，是将灾害降到最低程度的有效制度保障。

唯有以自助的个体与家庭和以共助的社区相互联动，在应对风险中的事前预防、事中应对和事后恢复全过程中形成系统运行的韧性社会自助和共助体系，才能形成个人家庭与社会网络资源的联结，实现高效应灾。

5 结 语

雄安新区建设进入第6个年头，迎来了承接北京非首都功能疏解和大规模开发建设同步推进的新时期，大量央企、医院和大学启动迁入程序。雄安新区在未来30年将长期处于城市建设和社会重组过渡期，防灾基础设施尚未完全启用，新居民逐步迁入，原有居民社区重组，防灾社会体系同样处于建设状态，应急管理体系和能力现代化建设迫在眉睫。

应对气候风险的韧性城市核心机制之一是建设智能应灾技术体系，城市空间韧性规划成为重中之重。由于起步区规划建设了百里生态防洪大堤，城区面临的山洪灾害风险大大降低，沥涝灾害凸显，筑牢基于流域的自然疏浚系统，为降雨积水找到出路成为当务之急。借鉴郑州“7·20”暴雨经验，需要提升水电路气房讯邮等城市生命线的应对洪涝能力，其中，承担休闲购物、公共管网、公共交通的地下空间必须把防灾避险作为首要建设标准。其次，智能应灾的过程性技术体系需要建立区域能源管理系统，确保灾中生命线设备的最低供电；与此同时，“一中心四平台”信息分析、决策与联动控制机制将实现雄安虚拟空间与现实空间的影像联动。

应对气候风险的韧性城市核心機制之二是搭建智慧应灾社会体系。这一机制的核心是确保城市公共安全的公助体系，政府的管理职责是灾前充分做好按时间系列的灾情演进预判，增强新闻报道透明度和权威度，全面提升应灾能力现代化水平；社区、单位以及公共空间构成的共助体系要充分发挥现实场景优势，确保共同安全；个体与家庭的自助体系与公助、共助体系紧密联动以确保居民自身安全。

综上所述，鉴于自然风险同时具有生物物理特性和社会文化特性，需要分别运用智能技术体系与智慧社会体系加以应对，“双体系”是减小“天灾”影响、进而防止“天灾”演变为“人祸”的普适性技术体系。对于日新月异的未来之城雄安新区而言，需要充分运用以智能化技术手段和智慧社会体系为主线的韧性城市治理理念，建立一个覆盖事前、事中和事后全过程的极端气候风险适应模式，最终建成人人共享防灾红利的现代化韧性城市样板。

（责任编辑：蒋金星）