乡村振兴背景下农村人居环境治理的问题与展望——以长三角地区为例

刘平养,袁云志

(1.复旦大学 环境科学与工程系,上海 200438;2.复旦大学 国土资源经济研究中心,上海 200438)

一直以来,农村在快速城市化进程中的边缘化问题以及城乡发展的不平衡、不充分问题始终是我国实现高质量发展和乡村振兴的重要挑战,也是主要短板,其中与农村生活和广大农民幸福感、获得感息息相关的农村人居环境问题尤为突出。党的十八大以来,随着习近平生态文明思想在社会、经济、生态等各个领域的贯彻落实,农村人居环境治理逐渐成为我国“三农”工作的重要内容之一[1]。党的十九大明确提出乡村振兴战略,随后中共中央办公厅、国务院办公厅印发《农村人居环境整治三年行动方案》,提出要改善农村环境、建设宜居乡村;2019 年中央一号文件《中共中央 国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》再次强调,要确保到2020年实现农村人居环境阶段性明显改善,村庄环境基本干净整洁有序,村民环境与健康意识普遍增强。在一系列的重大战略部署下,国家和地方的行政资源开始大规模、高强度地投入农村地区,并普遍将农村人居环境改善作为重点和优先领域。2019 年和2020年,中央财政每年投入100多亿元资金用于农村人居环境整治,重点支持“厕所革命”和人居环境基础设施建设,显著改善了农村人居环境质量[2-3],截至2020年,全国农村卫生厕所的普及率已达到60%以上,农村生活污水集中处理率已达到40%以上,农村生活垃圾无害化处理率达到60%以上[3]。这也为推进农村社会经济的转型发展和全面振兴、促进城乡融合奠定了坚实的基础。

2021年,中共中央、国务院印发的《农村人居环境整治提升五年行动方案(2021—2025年)》正式实施,这标志着我国农村人居环境治理正式从污染治理导向的基础设施建设阶段进入环境改善的管理提升阶段,这不仅是农村人居环境治理持续深化的内在需求,也是全面推进乡村振兴、广大人民群众对美好生活向往日益增强的客观要求。党的二十大报告指出,要“扎实推进乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴”[4]31,“推进城乡人居环境整治”[4]51。2023年中央一号文件中提出要“扎实推进农村人居环境整治提升”(1)参见:中共中央 国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见,https:∥baijiahao.baidu.com/s?id=1757722441003439730.。基于此,本文结合既有的实践和研究进展以及农村人居环境治理的综合性、复杂性和紧迫性特征,从全面推进乡村振兴的时代背景出发,以农村人居环境治理在全国居于前列的长三角地区为例,剖析新阶段农村人居环境治理的内涵转变和驱动机制,探索其系统应对机制,为深化提升农村人居环境整治成效、切实助力乡村振兴提供科学支撑。

一、 农村人居环境治理的内涵及其演变

1. 文献回顾及述评

1995年,国家自然科学基金会召开“人居环境与建筑创作理论青年学者学术研讨会”,首次提出了“人居环境”的概念。按照吴良镛先生提出的人居环境科学理论,农村人居环境是指农村居民在聚居中所涉及的生活、居住和基本生产活动相关的生存环境,是由社会文化环境、地域空间环境和自然生态环境等共同组成的物质和非物质的有机结合体[5]。相应地,农村人居环境治理也就是为了建设美好宜居的农村人居环境而采取的一系列整治和管理行为。相较于环境治理,人居环境治理涉及的范围更广、层次更丰富。人居环境的有效治理对于农村经济、环境、城乡统筹发展以及区域协调发展都具有重要意义[6-7]。

不同研究文献从多维度阐释了农村人居环境的治理内涵:从物理空间角度出发,农村人居环境是农村人文环境、地理空间环境和自然生态环境间的逻辑关联[8],农村人居环境治理应当适应不同地区的自然地理条件、社会经济发展水平、村庄建设水平与城市化水平[9]。因此,农村人居环境治理是建立在对村庄因地制宜、合理规划基础上的治理[10]。

从精神文化角度出发,随着收入的持续增长,广大农民群众对良好的生态环境与安全宜人的居住环境的需求也日益增长,客观上要求农村人居环境整治与农村居民的实际需求相匹配,助力破解新时代社会的主要矛盾[11]。同时,人居环境治理也被认为是乡村移风易俗、改善党群关系的助推器[12]。在实践中,胡伟等提出将乡土观、人本观、艺术创造论纳入中国农村人居环境治理的原则,即在开展农村人居环境治理时,充分尊重并保留乡村乡土特征、关注村民意见与诉求、将科学的追求与艺术创造相结合[13]。

从社会治理角度出发,农村人居环境治理是具有综合性、区域性与复杂性的社会系统性治理[2],与农村社区治理息息相关,推动农村人居环境治理离不开对社区治理能力的重塑[14]。在农村社区治理能力建设过程中,农村人居环境治理代表了国家治理深度介入并改造农民日常生活的实践[15],是国家治理与农村现代化的重要内容。而在治理方法上,农村人居环境治理应当是一种整体性治理,通过协调机制、整合机制、责任机制和信任机制促使不同治理主体进行相互合作,共同应对农村社会治理的碎片化问题[16]。

2. 农村人居环境治理的新挑战:一个综合分析框架

农村人居环境治理是一个多维度的综合性问题,并且随着社会经济的发展,人们对农村人居环境的认识和需求也在不断发生变化。换言之,农村人居环境治理也具有阶段性特征。以长三角地区为例,在传统的江南水乡农村,受限于生产力水平低下、物质匮乏,人们对农村人居环境的突出要求是干净整洁[17],并以朴素的社区共识维持甚至改善农村人居环境质量。改革开放以后,在城镇化和工业化的冲击下,农村在发展过程中被边缘化,传统的社区机制解体,农村人居环境面临着城镇污染转移和自身生产生活的污染排放的双重威胁,农村人居环境质量发生急剧退化。自21世纪以来,随着新农村建设、美丽乡村建设和乡村振兴建设等重大战略决策的贯彻落实,东部发达地区基本完成了农村环境基础设施和公共服务设施的配置,实现了农村人居环境的有效整治和改善。与此同时,伴随着生产力水平和农民收入水平的不断提高,广大农民群众对农村人居环境的需求从污染治理向生活宜居转变。这也意味着农村人居环境治理将进入新的发展阶段,其内涵也将更加多样化。

综合农村人居环境治理内涵的横向多维视角和纵向发展变化,本文从治理主体、治理对象、治理范围、治理目标和治理手段5个方面,探索构建了新阶段农村人居环境治理的分析框架(见图1)。首先,从治理主体看,农村人居环境治理涉及中央和各级地方政府、广大农民群众和村集体、各类社会组织和市场资本等关键利益相关主体。在以往的治理模式中,政府主导甚至政府包揽的情况普遍存在。但是,面对愈发复杂的治理需求与环境问题,“自上而下”的治理模式的边际作用大幅度下降,已经很难实现更高水平的治理目标;“政府干、村民看”问题不但导致治理的低效,还损害了治理的可持续性[18]。因此,未来的农村人居环境的治理,既要进一步发挥中央和各级地方政府的领导作用以及公共财政资源投入的牵引作用[19],又要充分体现广大农民群众和村集体的主体地位[20],还要不断创造条件,引导、鼓励、支持在外乡贤、各类社会组织和市场资本等力量的进入,构建多方主体有效参与的多元共治机制,以形成最大化的治理合力,提高治理的效率、公平和可持续性。

其次,从治理对象看,农村人居环境治理除了狭义范围的生产生活污染的治理之外,还包括环境质量提升、景观美化、文化传承等以生活宜居为导向的综合整治要求。随着乡村振兴的不断推进,农村的社会、经济、生态等方面发生了巨大变化,电商、民宿、休闲旅游、创新创意等新产业、新业态大量涌现,一方面对农村人居环境治理造成了更加复杂的影响,另一方面也使得人们对农村人居环境的要求和期待更高。这意味着未来农村人居环境的治理必须摆脱当前行政化治理的片面化、零碎化问题[21],需要站在区域全局的高度,做好顶层规划设计,以“生活宜居”为导向,整体提升农村生态环境的质量、打造景观特色、优化空间布局,充分发挥农村农业的生态服务、休闲体验、文化传承等多重功能,为农村社区的全面发展提供支撑。

图1 新阶段农村人居环境治理分析框架

再次,从治理范围看,农村人居环境治理正在从点的治理向面的治理甚至向全域治理转变。农村人居环境本身是区域层面的公共物品,无论是其经济属性,还是与乡村振兴有机结合的需求,客观上都要求从点的治理向面的治理和区域治理拓展:一方面通过发展规模经济和范围经济,降低成本、提高效率;另一方面,通过区域的联合治理和系统打造实现“1+1>2”的收益。尤其是在长三角地区,在长三角生态绿色一体化示范区建设的国家战略下,如何通过区域协同治理,实现包括农村环境在内的生态环境联防联控、共治共享已经成为“十四五”期间的重大任务。

复次,从治理目标看,农村人居环境治理的目标日益多元化。除了保障广大农民群众的身心健康之外,农村人居环境治理在乡村振兴中的“牛鼻子”作用也日益显著。人居环境的改善还可以带动乡村的产业振兴,增强农村吸引力,彰显农村传统文化特色,促进社区和谐,提升广大农民群众的获得感和满意度。此外,农村农业也是我国实现碳达峰碳中和目标的重要领域,而农村人居环境治理客观上要求推动农村生产生活方式的转型升级,在削减污染、减少排放和强化生态服务能力、提升碳汇能力等方面,也具有很大的潜力。

最后,从治理手段看,当前推进农村人居环境治理的关键措施已经逐渐从工程建设向以厘清关键利益主体权利责任边界为核心的长效机制转变。在中央和各级地方政府的高强度投入下,农村环境基础设施和基本公共服务水平大幅提升。但相应地,农村人居环境治理的场景也更加复杂。在城市化和乡村振兴的双重影响下,农村地区“空心化”和外来人口聚集问题并存、新产业新业态与传统农业生产并存,治理需求愈发多样化,利益相关主体更加多元化。因此,在大规模的工程建设之后,如何厘清各利益相关主体的权利和责任边界并建立多元共治的长效机制,使已建成的各项环境设施能够充分发挥作用,最大限度的确保人居环境治理的长期成效,已经成为当前农村人居环境治理的重要挑战。

二、 长三角地区农村人居环境治理的阶段特征

2018—2020年,全国农村人居环境整治三年行动顺利实施,有力改变了广大农村地区环境基础设施不足、技术模式落后、管理能力低下等状况,取得了显著成效。但是,我国区域间自然条件、社会经济发展水平等差异巨大,既存在东西差距,也存在南北分异。农村人居环境治理的进展和成效也显著不同。相对而言,得益于其领先全国的社会经济发展水平和经济实力,长三角地区是我国较早开始推动农村人居环境治理的地区,也是进展较为迅速、成效较为突出的区域。“十四五”期间,长三角地区农村人居环境治理将进入新的发展阶段,其阶段性特征主要表现在以下几个方面。

一是农村人居环境治理投入力度大,但持续加大趋势放缓。当前农村人居环境治理仍然以各级政府直接投入为主,政府的投入能力在很大程度上影响着治理的程度和成效[22-23]。长三角地区是我国农村人居环境治理投入较大的地区,农村人居基础设施投入在全国处于领先地位(见表1)。从表1可以看出,在农村人居环境整治三年行动期间,上海市用于农村污水处理基础设施的资金投入达到了人均1 648.8元,远高于全国平均水平的人均126.5元,而投入最低的黑龙江省仅为人均15.2元。在垃圾处理方面,长三角地区的人均资源投入也处在领先位置。而随着大量的工程建设项目的完成,未来农村人居环境治理的重点将转向运营、管理等方面的机制建设,相应的资源投入增长趋势将明显放缓。

二是农村人居环境相关基础设施建设已基本完成。以农村生活污水处理为例,2016年,江苏、上海的生活污水有效处理率已超过40%,浙江已达到84%,全国平均水平仅为20%;而华北、西北、东北部分地区仅有不到10%的行政村可以有效处理生活污水[24]。2019年,上海市农村的生活污水集中处理率约为75%(2)参见:新华社.上海:农村生活污水处理率达到75%,http:∥www.gov.cn/xinwen/2019-03/22/content_5375968.htm.,浙江更达到95%以上,而全国农村生活污水集中处理率仅为25.5%(3)参见:黄润秋.国务院关于2020年度环境状况和环境保护目标完成情况、研究处理土壤污染防治法执法检查报告及审议意见情况、依法打好污染防治攻坚战工作情况的报告,http:∥www.npc.gov.cn/npc/c30834/202104/3686107825e44b5d9d735ee05a580837.shtml.。在生活垃圾处理层面,2016年,长三角地区农村生活垃圾集中处理率已超过90%,远高于全国平均水平的65%;其他地区如河北、辽宁,2016年生活垃圾处理率不到60%,经过整治,2019年也提升至约80%[25]。

三是农村人居环境治理长效管理机制成为发展重点。农村人居环境具有明显的地域性、系统性特征,需要因地制宜、分类施策。在工程建设环节,我国绝大多数地区主要依靠自上而下的政府投入,统一规划、分类选点、统筹推进。长三角地区由于起步较早、进展较快,目前各地已经进入因地制宜的长效管理运营的建设阶段。在既有实践中,除了政府主导模式之外,还有以下几种模式:①谁建谁管模式,即由环境设施的建设者承担设施后续管理运营的责任;②设施运营管理服务模式,即将特定区域的环境设施统一交给第三方专业公司进行管理维护;③服务外包模式,即将特定的人居环境治理环节通过服务外包引进第三方治理力量,且按照服务外包的内容,又可以分为单一环节(如河道保洁)、多个环节(如河道保洁、陆域保洁和垃圾收运等)甚至全域治理(如区域水环境治理)的服务外包;④社区自主模式,例如,在政府“以奖代补”的制度安排下,由社区自主进行村域生态环境的长效管护。

表1 中国各地区农村生活污水与垃圾处理状况

整体而言,长三角地区农村人居环境治理取得了显著成就,相关基础设施配套已经较为完善,当前面临的主要挑战是治理成效的可持续性,即成本有效的设施的运营、管理和维护机制[26]。尽管长三角地区已经开展了许多有益探索,但是这方面的问题依然比较突出。农村社区治理能力、广大群众的参与程度等关键因素仍可能影响到现阶段农村人居环境治理的成效。

三、 新阶段长三角农村人居环境治理的新挑战

长三角地区虽然在农村人居环境治理水平上领先全国,但是其与广大农民群众对美好生活的发展诉求、区域转向更高质量的发展需求以及全面推进乡村振兴的总体要求之间仍然存在较大的差距。此外,在乡村振兴和城镇化的双重影响下,长三角地区农村人居环境治理还面临着许多新的挑战。

1. 治理主体转变:如何应对人口的城乡双向流动

农村人居环境的治理主体由政府向社区、村民转变的过程不可避免地会受到人口流动与人口结构变动的影响。在长三角地区,人口和其他资源要素的城乡流动范围更广、规模更大、频率更快,也更为多样化。一方面,在中心城区和核心城市的辐射影响下,农村的本地人口空心化现象和外来人口集聚现象并存,呈现“土客替代”或“混住化”趋势[27-28]。从2010年至2020年,江浙沪地区的农村人口下降23.3%,高于全国平均水平的21.1%;老龄人口则由2010年的18.6%升高至2020年的27.8%,也高于全国平均水平,其中85岁以上老人的占比提升近一倍(见表2)。另一方面,随着农村人居环境治理和乡村振兴成效的初步显现,农村地区的吸引力增强,吸引不少城镇居民进入农村生活、工作或创业,成为农村常住人口的重要组成部分。例如,在上海市青浦区岑卜村,共有村民365户,而其中约80户是来自城镇的“新村民”。可以预见,随着社会经济发展水平的进一步提高,这一类似于发达国家的逆城市化现象也将更加普遍。

对于农村社区而言,青壮劳动力的大量外流导致传统社区机制的瓦解,而外来人口的不断进入也加大了包括农村人居环境在内的村级公共物品供给的难度。从发达国家的经验看,新村民和老村民之间在收入水平、教育程度、价值取向等方面存在很大差异[29],往往导致其对农村人居环境的需求各不相同,从而影响社区层面的治理共识[30-32],导致各种矛盾冲突[33],甚至造成社区的分裂和阶层的分化[34]。这反过来也影响了农村人居环境治理的效率、公平性和可持续性。总体而言,人口的快速流动瓦解了传统的农村社区治理模式,也阻碍了新的集体行动的形成,对农村人居环境治理造成了新的挑战。

表2 江浙沪地区的农村老龄人口情况

2. 治理对象转变:新产业、新业态的快速发展加大治理难度

在城市化和乡村振兴战略的双重影响下,长三角地区农村新产业、新业态不断涌现:一方面其在促进乡村发展、居民就业的同时,增加了农村地区的经济强度,但也导致了农村地区环境压力的增大;另一方面其对原有的农村治理模式也带来了很大影响,对农村人居环境治理造成新的挑战[2,35]。

例如,以乡村休闲体验、特色民宿等经济活动为代表的农村新产业、新业态逐渐发展壮大[36],产生了新的污染源,增加了环境治理压力:一方面,在郊区农村旅游业中,餐饮与民宿作为重要的配套产业得到迅速发展,使得农村生活污水产量增加,并且加大了农村生活污水复杂程度[37]。相比于一般的生活污水,以餐饮废水为主的乡村旅游项目产生的污水,具有成分复杂、污染物浓度较高的特点,并且排放量呈上涨趋势[38-39]。另一方面,旅游业与服务业为农村带来了大量的“周期性人口”,体现在旅游淡季村落人口稀少,而旅游旺季游客众多,外来经营者也从城镇或其他村中返回本村从事生产经营活动,这一现象既使得农村污水、生活垃圾排放量周期性差异大,农村污水、垃圾处理设施难以承载,同时也使地方环境管理难度加大,旅游旺季中环境管理的人力、物力均可能捉襟见肘。

再如,农村电子商务的发展也可能带来新的环境压力。尽管电子商务有效促进了农村的产业发展和农民增收[40],但在环境效应方面存在很大的不确定性。电子商务既可能推动农村产业的绿色转型,也可能放大了农村环境破坏型生产行为,导致农村人居生态环境的滥用和退化[41]。

在新产业、新业态的快速发展态势下,如果地方政府未能及时从发展规划、配套设施和管理机制等方面建立与之相适应的干预和引导机制,很有可能会导致农村人居环境治理的成效被滥用,加大了治理的复杂性和难度。

3. 治理手段的转变:政府、市场、村民和村集体的权利责任边界仍需厘清

在以工程建设为核心的农村人居环境治理基本完成以后,长期的运营、管理、维护等难题开始凸显,并成为影响治理成效的主要因素。由于前期规划设计不科学、后期经费无保障等因素的影响,农村人居环境的长效治理普遍面临高成本难题。据本文课题组实地调查发现,上海市不少村集体的绿化养护、河道保洁、陆域保洁、垃圾收集和清运等方面的年度支出接近甚至超过百万元,远远高于村集体的可支配收入,占村集体年度支出四分之一以上,成为集体经济的很大负担。同时,过高的成本也造成许多粗放的管理问题,导致一些环境基础设施被闲置或废弃。例如,有调查发现一些地区污水处理设施的有效运行率不到30%[42]。

当前农村人居环境治理的长效机制仍在不断探索过程中,还存在许多亟待克服的难题。从长三角地区的既有实践看,当前迫切需要厘清诸多利益相关主体的权利和责任边界。现阶段与农村人居环境治理长效机制相关的财政投入机制尚不明晰,政府主导甚至包揽仍是最普遍的模式,由此造成的后果是地方政府既面临着越来越大的财政压力,也存在较为严重的效率损失。市场机制的引入仍缺乏可靠的模式:受相关建设标准与行业规范的缺失、补贴和扶持政策不稳定等因素的影响,企业难以形成长期稳定的盈利预期[43],从而降低了企业参与农村人居环境治理的积极性;同时,市场模式要求政府建立与之相匹配的监管机制,以确保企业的利润最大化需求与公共利益实现的平衡,这又对政府的治理能力提出了更高的要求。而作为最主要的利益相关主体之一,广大农民群众和村集体,应当如何承担相应的责任,也有待进一步明确。整体而言,农村人居环境治理涉及环节众多、相关主体权责利益关系复杂,客观上其长效机制也应当因地制宜,推动多元主体参与,协同作用,形成低成本、高效率、权责边界明晰的共治模式。

4. 治理目标转变:多元目标下的资源投入问题待解

随着乡村振兴的推进和农村农业的多元价值的显现,农村人居环境治理的重要性更为突出,已经成为诸多政策目标实现的重要载体。但是,相关的资源投入仍以水务、环保、农村农业、绿化等不同行政条线的分散投入为主,且主要以项目化模式推进。由此带来的问题是,资源投入的多部门条块分割,在缺乏常态化的沟通、协商、衔接机制的情况下,往往导致重复建设、碎片化治理、表面化治理等诸多问题[44-45],影响农村人居环境治理多重目标的实现。

长三角一些地区(如上海市青浦区)已经意识到农村人居环境治理的多重目标和各部门撒胡椒面式的资源投入方式之间的矛盾,开始探索在乡村振兴的大框架下,以规划为引领,聚合各个条线的资源,进行重点整治和建设;在此基础上,探索建立跨多部门的联席会议制度,明确各部门的责任边界,提高资源投入的效率,此举在一定程度上促进了农村人居环境治理的多重目标的实现。但就整体而言,这一领域仍然需要深入制度创新,以应对日益复杂的农村人居环境治理场景。

5. 治理范围转变:跨区域协同治理需求日益突出

随着农村环境基础设施的不断完善,农村人居环境治理的重心也逐渐从点的治理转向面的治理,甚至是区域的一体化治理,这是由农村人居环境的区域公共物品的属性所决定的,同时也是当前以大大小小的行政区划为边界的治理模式所难以应对的。在长三角生态绿色一体化示范区建设的带动下,跨区域协同理念已经逐渐深入人心。江浙沪皖三省一市按照“共推、共保、共治、共建、共创”的原则,分工合作、优势互补、统筹行动,推动生态环境的共治联保,统一规划、统一标准、统一监测评价、统一执法监督,为农村人居环境的一体化治理奠定了合作的基础。例如,上海市的乡村振兴从单个示范村的建设转向区域的连片打造,做到一张蓝图绘到底、一张蓝图管全局。接下来农村人居环境的进一步提升,不仅要依靠周边区域在空气、水体、土壤、绿化、景观等生态要素方面的联动治理投入,还要依靠周边区域的产业绿色转型、社区高效治理等社会经济层面的协同发展。换言之,对于农村人居环境治理而言,无论是从乡村振兴的要求还是从环境治理的要求,客观上都需要探索有效的跨区域协同治理机制,包括人居环境基础设施的空间配置、河网水系等资源的整合利用、村落景观的连片打造等各个方面,以尽可能降低治理成本、提高综合处理效率、获取更大利益。

四、 新阶段长三角地区农村人居环境治理的发展方向

针对现阶段农村人居环境的治理挑战,结合《农村人居环境整治提升五年行动方案(2021—2025年)》的总体要求,以长三角地区为代表的农村人居环境发展较快、基础较好的地区,应当建立起以权利和责任分担的公平性、公共财政投入的高效性、治理体系的可持续性为核心的人居环境治理体系,系统应对新时期农村社区复杂化与多样化的发展方向。

1. 强化多元共治,促进治理主体转变

农村人居环境的利益相关主体复杂,它是一个共生系统,政府、企业、村集体等各主体之间存在一种共生关系。客观上应当通过协同供给发挥各主体的优势[46],从而建立起可持续的长效治理机制。一方面,要壮大以村党委为核心的村级基层组织的领导力。既要发挥党组织的引领作用,提高农村社区的组织化程度,达成社区层面的治理共识,进而形成有效的集体行动机制;又要发挥党员队伍在社区治理中的重要作用,通过党员带头,提升村民参与治理的积极性。另一方面,要明确利益相关主体的责任,尤其是村民和村集体的责任,充分展现农村人居环境治理是大家“重建美好家园”的本质。建议以地方法规的形式,明确将农村生活污水处理设施等与农村人居环境相关基础设施的运营管理和监督的责任赋予村民和村集体,由地方政府根据运营管理的效果给予补贴,以此激励广大村民的参与,降低政府的监管成本,提高设施的运行效率。

2. 需求导向、规划引领,推动人居环境综合治理

针对长三角地区农村新产业发展过程中的人居环境治理难题,一方面,通过加强村庄规划等领域的制度供给,发挥规划的引领作用。根据区域总体发展规划,明确不同农村的发展定位,并通过购买服务等方式,为农村社区制定村庄规划。在此基础上,结合村庄的经济水平、自然情况和发展愿景,在区域一张蓝图的前提下,通盘考虑农村人居环境治理的长短期工作。另一方面,赋予广大村民对村庄规划的话语权和决策权,保障广大村民的参与渠道和参与机制畅通,充分体现广大农民群众的发展诉求。同时,还需要充分调动农村新村民、企业、乡贤等重要主体的积极性,使他们也能够参与规划的编制和讨论当中,确保村庄规划符合广大村民的利益,体现广大村民对人居环境的诉求。通过广大村民和村集体的深度参与,进一步降低农村人居环境治理的综合交易成本,也反过来确保村庄规划的有效实施。

3. 通过协同治理完善农村人居环境治理体系

新时期农村人居环境治理范围与治理目标发生了显著的变化,对协调治理的要求更高。整体而言,应当探索构建上下协同、区域协同和目标协同3大机制。

一是上下协同,即自上而下的治理与自下而上的治理相结合。农村社区是农村社会服务管理和乡村振兴的基本单元。一方面,要赋予基层组织足够的自主决策空间,使得基层组织可以有效结合本村实际情况做出决策,充分反映广大村民的具体需求;另一方面,要在政府与基层组织间建立有效的沟通渠道,确保基层组织在治理过程中既充分贯彻政府的政策和规划引领要求,又能够及时反馈广大村民的实际意见,最终实现自上而下和自下而上的治理合力。

二是区域协同。以长三角生态绿色一体化示范区建设为契机,结合乡村振兴连片打造的需求,从农村区域生态环境的特征出发,优化治理方案,建立跨村联合治理机制。在此基础上,进一步推动村落人居环境特色的打造和可持续利用,形成环境共治、责任共担和效益共享机制。

三是目标协同。农村人居环境涵盖内容多、范围广,在新阶段的治理过程中,应注意治理多元目标的协同实现。在实现农村人居环境有效治理的同时,推动乡村绿色产业发展、水乡文化寻回、乡村社区融合,全面助力乡村振兴。将低碳发展理念引入农村人居环境治理中,推动形成环境友好的新型农村生产生活方式,培育绿色、简朴的消费观和价值观,以实现农村人居环境治理与“双碳”目标的协同效应。

4. 完善市场机制,探索科技赋能,建立资源投入长效机制

建立并完善市场化模式,引入竞争机制,是缓解农村人居环境治理财政压力、提高治理效率的重要途径,在长三角地区已经取得了突出的成就。未来需要更进一步探索、完善与农村人居环境治理这一类区域公共物品经济属性相适应的市场化模式,进一步优化竞争机制,以充分实现市场优化资源配置的作用。一方面,要为社会资本进入农村人居环境治理领域创造稳定、可靠的预期。现阶段农村人居环境治理项目具有收益低、回报周期长、受政策影响大等特点,企业缺乏进入的积极性,这就要求政府部门持续深入进行制度创新,保障企业长期投入的合理回报,增强企业进入的信心。另一方面,要完善对社会资本的监管机制,确保企业的逐利倾向与提供区域公共物品的责任相一致,保障公共利益的实现。

同时,乡村数字化治理是未来的乡村的发展方向之一,数字科技的合理利用,也能够克服农村人居环境治理的人力资本和劳动力不足的困难,提高治理效率,降低综合治理成本。例如,针对农村环境监督能力不足的现状,通过引入智能监管与监测设备,如在线监控探头、在线监测系统,作为人力监管的补充,既可以实现对违规企业、违规村民的有效监督,也可以实现对环境风险、环境状态的监测。此外,以科技手段提高农村监督和管理的效率,也是实现专业化与市场化管理的有力保障。